罗斯福新政——一场自由派主导的保守改革

王晓东

(华北水利水电大学 外国语学院，河南 郑州 450046)



罗斯福新政
——一场自由派主导的保守改革

王晓东

(华北水利水电大学 外国语学院，河南 郑州 450046)

摘要：发生在二十世纪二三十年代的经济大萧条使美国经济社会遭受重创，坚持传统自由放任主义的胡佛总统未能力挽狂澜，救美国民众于水火。这使得合众国的精英们意识到旧式的个人主义和克制的政府职能已不能适应新的经济形势，这主要缘于二十世纪初以来盛行的大众消费主义、规模化生产和金融投机行为已经彻底改变之前简单的自由市场经济模式。富兰克林·罗斯福总统面临危机，开始大刀阔斧地改革，强化政府职能，增加就业和恢复工业生产。随着越来越多政府机构的建立和政府对经济生活的干涉，关于美国政府权限的理念被打破或颠覆，由此开启了美国自由主义时代。但是，这场变革并不彻底，其本质上仍力图维持美国传统的观念、价值和社会结构，且新政没彻底达到解除经济危机的目的。通过梳理罗斯福新政中的保守特点，对影响其实施的政治力量进行分析，最终确定它在美国政治“光谱”上的位置。

关键词：新政；大萧条；保守主义

罗斯福“新政”指的是富兰克林·罗斯福(Franklin D. Roosevelt)总统在第一和第二总统任期内(1933-1940)针对经济大萧条推行的一系列经济、政治和社会改革。新政在挽救美国社会中所起的作用毋庸置疑，但是学界就其在政治光谱中所处的位置存在很大争议。有的历史学家，如著名的威廉·洛克滕堡(William Leuchtenburg)认为新政背离了美国的政治传统。而有些学者如安东尼·J·巴杰(Anthony J. Badger)则认为新政本质上是保守的。本文先分别就这场变革的自由主义和保守主义解读进行梳理，然后分析新政的特点并探讨当时美国政党互动和政治机制对其产生的影响，最后对新政的性质作出判断。

一、从自由主义角度看新政的主要变革

(一)政府职能的扩大

自由主义者认为这场改革是对美国政治传统的背离，在政府权力方面，联邦权限在经济和社会领域都有大范围的扩张；政府增加了调节国家经济和保障国民生活的新职能。首先，新政体现着一个新的治国理念——一个强大的联邦政府才能解决经济社会问题。罗斯福曾说：“由于人们之间的社会关系变得日益复杂，管理他们的权力要随之加大。”早在刚上任时的“百日新政”(the First One Hundred Days)，一系列挽救危机的改革就已成形：政府和企业间合作、发放农民救济物资、实施地方计划经济、保障抵押品赎回权、加大公共项目开支和监管华尔街[1]61。在保障民生方面，政府为了赈灾需要增设了新职能机构，比如联邦紧急救济署(FERA)、 民间资源保护队(CCC)、公共事业振兴署(WPA)、国家复兴管理局(NRA) 、农业调整管理局(AAA)、田纳西河谷管理局(TVA)和民间工程署(CWA)等。这些举措主要以兴建国家工程的方式为工人提供了大量就业机会和救济物质，缓解经济危机的破坏。此外，联邦政府还取代了教会等民间慈善机构和地方政府成为救灾的中坚力量[2]301。

(二)政府对经济的直接干预权

经济复兴计划标志着政府有权介入经济体。从1933到1940年，罗斯福进行了美国史无前例的政府主导改革项目，把联邦政府的角色转变为经济发展的重要参与者，进行规划、支出、干预，甚至尝试公有制。在第一任期内，新政者(New Dealers)的经济复兴计划对金融市场、农业和工业重点领域展开整治。1933年通过了银行法案(Banking Bill)，成立联邦存款保险公司(FDIC)为公民存款提供保险，监督金融机构和接管倒闭银行。1934年通过了证券交易法案并成立证券交易委员会，监管之前自由放任的金融业，恢复金融市场的稳定。在农业领域，农业调整管理局在地方组织农民合作，减少粮食生产，提供政府赔偿，解决农产品生存过剩的问题[3]261。在工业复苏方面，政府倡议企业间推行公平竞争法规，通过谈判共同制定产品价格、成本、产量、工人劳动时间和工资等，由罗斯福签字生效后实施，以此避免同行恶性竞争导致的竞相降价。此外，国家复兴管理局和公共事业振兴署兴办重大公共工程项目和日用品生产，采购过剩农产品，并以工代赈，刺激消费和生产。政府还在所有制方面进行改革， 1933年成立的田纳西河谷管理局是对新型所有制的大胆尝试，该机构成为实施区域计划经济和商业管理的重要机构[3]55。

(三)拉近政府和人们之间的关系

新政重新定义了政府和公民之间的关系。新政期间，政府开始直接干预民众生活，尤其是弱势群体，如产业工人、非裔美国人和老弱人群。在罗斯福任职之前，政府只拥有宪法赋予的有限权力，政府和私人领域保持距离，任何的越权行为都被当作是离经叛道甚至违宪的。胡佛总统便谨遵这一政府理念，始终反对联邦政府参与赈灾行动和过度介入就业问题，尽管他后来被迫做出一些扩大政府职权的尝试，比如他倡导“结社主义”(associationalism)，但是始终缩手缩脚，未能摆脱传统个人主义和自由经济思想框架的束缚。相比之下，罗斯福却敢为天下先，认为政府应该履行保障民众基本生活条件和就业的责任，“一次新政”中成立的政府机构直接或间接为失业工人提供了大量就业岗位；“二次新政”期间罗斯福积极建立一个全国性的福利社会。由于联邦工作主要集中在工程建设领域，如兴建或修缮公共设施，包括公园、街道、污水管道和学校等，工人感到自己是在为政府而非私人企业出力，从而进一步靠近政府：既然自己是为国家做贡献，那么政府有责任保证他们的就业机会[4]278。在社会福利方面，1935年通过的社会保障法(The Social Security Act)为老人、儿童、失业工人提供保险，致力于保障最低的生活水平，惠及人群达到总人口的35%。危机中的工人们急需社会福利、就业和收入保障，越来越依赖他们选举出来的政府来提供这些好处[5]282。罗素·贝克在他的自传《成长》中讲到当时的很多家庭把罗斯福的画像挂着墙上[5]120，可见新政在广大贫苦人民中的热烈反响。经济状况最糟糕的非裔美国人也能从新政中受益，很多人得到了联邦提供的就业岗位和援助[6]163，参与公共事业振兴署和国家复兴管理局等机构的工程项目。尽管这些项目在待遇和工作分配方面存在种族歧视，但是至少让别无选择的非裔人群明白了政府的重要性。

(四)激进势力增强

新政让激进势力在政治舞台上羽翼渐丰，为当时的权力格局注入新鲜血液，使改革往左派倾斜。罗斯福组建了联邦黑人事务委员会，即“黑色内阁”(Black Cabinet)，任命不少非裔成员，最著名的是玛丽·迈克劳德·贝秀安(Mary McLeod Bethune)。越来越多黑人由支持曾解放了他们的共和党转而支持给他们以政治权利的民主党[7]95-96。黑人政治势力得以增强，残害黑人的私刑(lynching)得以废止便是很好的佐证。工会势力也在罗斯福执政期间迅猛发展，这一时期刚成立的美国产联(CIO)和传统工会组织劳联(AFL)均达到空前的规模。工人相信强大的政府可以解决资本主义制度的缺陷，规避经济危机，提供生活和就业保障。他们还认为投靠一个全国性政党有助于捍卫阶级利益，在政府机构的影响力不断增加，成为国家政治的合法参与者。工人高涨的政治积极性取得了丰硕的果实，1935年颁布的全国劳动关系法允许工人有参加工会的权力，在劳资冲突中可以通过谈判争取自己的权益，提高了工会在国家政治中的力量。此外，这一时期涌现出来的左派人士也给新政蒙上一层激进色彩，弗兰西斯·汤森医生提出“老年人轮流退休金计划(汤森计划)”来解决老年人的福利问题。该计划影响到罗斯福的福利计划，最终被借鉴并纳入1935通过的《社会保障法》。具有民粹主义色彩的查尔斯·考哥林神父(Father Charles Coughlin)鼓吹穷人和老年人的权力，鞭挞富人阶层。休伊·朗(Huey Long)则更为民粹，大肆宣扬均分财社会富和普及教育来应对周期性的经济危机[8]395。这些左派人物影响了新政的社会保障法案和岁入法(the Revenue Act)。

二、新政的保守主义内核

尽管新政在众多方面有着明显的激进性，但是并未从根本上动摇美国的传统价值观、经济体制和政治机制，亦未能化解危机。相反，无论当时的内部因素还是外部因素都决定了这次改革在本质上是保守的。罗斯福本人笃信美国资本主义传统和价值，承认人类文明是一个连续体，质疑用快速变革来迎合民众的做法。“这是故事的结局吗？……我的答案是：我们对民主体制之荣耀的理解——它的自由、生活方式的效率和让民众实现自己的愿景，所有这些只是一个更为辉煌未来的伊始。”[1]348这种思想透露着罗斯福对民主制的信念，并有着伯克(Edmund Burke)式的保守主义特点，即承认变革的必要性，但是变革必须是渐进和审慎的，一个国家的过去、现在和未来应该是一个有机的连续体，避免冒进的革命隔断现在和历史之间的联系。

此外，新政目的是保守的。它旨在解决当时的现实问题，尤其是就业和经济危机，挽救传统政治和经济体系，而非变更资本主义体制。当经济势头稍有好转，罗斯福便削减了联邦开支，可以看出他对改革的态度是克制的。第一次新政时对银行和政权市场的改革也是为了遏制过度投机行为以恢复传统上的投资模式。罗斯福虽曾对工商界表示愤怒，但是这种愤怒不是因为他有抑商观念，而是因为他觉得自己为工商业做出这么多贡献，商人们却不领情，所以感到不快[2]303。不管在工业还是农业领域，新政采取的措施主要还是企业间自愿合作，极少有直接接管和国有化，唯一的例外只有田纳西河谷管理局，但是该管理局更像是一个提供电力和化肥的机构，不具备真正意义上计划经济的职能。新政虽有强迫企业的行为，但是目的是为了让企业接受它们自己通过商议后制定的法规。对于工会，罗斯福对工人要求的反应模棱两可。1935年通过《瓦格纳法案》(the Wagner Act)给他们的政治热情降温，该法案提出的劳资双方谈判原则反而使工人更依附于资本主义制度，而非推翻它。

新政缺乏统一的理论指导，无法触及根本问题，只是一次保守性变革。罗斯福新政有着鲜明的美式实用主义风格，即运用现实手段解决实际问题，而不是像当时的苏联政府那样从一个高屋建瓴的意识形态出发进行激进的变革。罗斯福本人非常务实，甚至有些机会主义(理查德·霍夫斯塔特)，不喜欢纯理论性的谈论，他的执政原则中存在不一致便很好地证明了这一点。“乱七八糟的政策就是一个大杂烩，互相矛盾，各级官员对政策有着不同的解读，这让工商界觉得政府行动混乱，目标不明。[1]398”新政的这种实验性造成一种结果：经济不会过于偏离既定轨道，因为新政的内在矛盾意味着朝任一方向的激进改革都是不可能的。此外，新政的实用主义把一些过激的改革排除在外，因为它们不切合实际。过度重视实用性导致新政无法解决某些根深蒂固的结构问题，因为这些问题远非“可行的”改革所能根除的。比如，1935年的社会保障法在医疗保险问题上就未能撼动美国医协会(AMA)的利益。很多新政改革刚刚进步便停止了，浮光掠影，半途而废。它所宣扬的种种宏愿，如合理分配财富、建立应急就业机构、打造全面的福利社会、计划监管国家自然资源和全面消除农村贫困，均告落空[2]305。

三、外部因素决定了新政的保守性

(一)政治力量的互动对新政产生的影响

分裂的政治力量让罗斯福难以在民主制度下的美国找到坚实力量实施彻底的改革。首先，罗斯福的政党内部严重分裂，党内的保守派在1934年成立了美国自由联盟(American Liberty League)，该组织在阿尔·史密斯和J·拉斯科波(J. Rascob)的领导下获得大量资助，鞑伐和反击新政。党内人士对联邦政府的质疑和敌意在其他群体中得以蔓延，比如中西部的进步派、持异议者、主张分权的知识分子，甚至还有新政派自身[1]144-145。此外，社会阶层的利益群体分化，工人虽拥护新政，但是工商业利益因受到威胁对新政极为抵触。新政成立的政府机构不仅由于造成浪费和低效问题遭到批判，还由于和资本家的相关产业发生竞争关系，受到资本家的猛烈攻击。到了1930年代中后期，商界团结起来反对新政改革的深化，上层阶级(upper class)反对罗斯福的自由主义，富人们指责总统为社会主义分子或共产主义分子。尤其当新政开始偏离解决危机而治理社会贫困时[2]309，罗斯福更难找到推进改革的坚实政治力量。再者，当时的政治思潮处于分裂状态，诡谲多变，各路势力短兵相接，有进步派、保守派、自由派、凯恩斯主义和地方政治力量，想组建一个思想同盟如同痴人说梦。最后，从技术上讲，上世纪三十年代的美国政府无法操作激进的改革，原因是柯立芝和胡佛年代对政府权力的克制成为先例，罗斯福政府难以动用足够的国家权力(state power)来进行经济统筹规划，也无法搜集足够的信息来制定计划经济政策，更没有足够的政府人员来执行。

(二)美国政治制衡机制遏制了新政的激进化

美国政治中的制衡机制是对罗斯福新政最大的制约因素，这种制衡包括横向制衡机制，即政府三大分支——白宫、国会和最高法院之间的相互制约，还有纵向的制衡机制，即联邦政府和州政府之间的制衡。

1. 议会对新政的制约

首先，虽然当时的国会民主党占有优势，看似利于罗斯福通过新政议案，但是当时的民主党内严重部分裂，传统的工商利益和新生政治力量相冲突，又有黑人和南部白人的种族矛盾，国会里的民主党人不能形成政治联盟，罗斯福疲于应付包括艾德·史密斯(Ed Smith)在内的南方民主党人和保守的共和党人，很多激进法案难以在国会通过。此外，很多议员坚持传统制衡机制理念，不愿看到白宫权力坐大后削弱国会的力量，反对罗斯福扩大政府权限的提案。具有代表性的例子是，在1937年的参议院中，民主党和共和党的比例是76∶16，但是最后的表决结果是20∶70。随着新政的激进化，国会对新政的态度先后发生了很大转变，由最初的支持转而质疑和敌视。罗斯福在任职期间提出了种种激进改革议案，仅公平劳动标准法案(Fair Labor Standards Act)得以通过，其他均胎死腹中。

2. 最高法院对新政的保守立场

罗斯福更大的敌人是最高法院，这种制衡力量甚至超过了国会。最高法院在宪法的制度设计上本身有着保守性，反对违背宪法精神的议案，并通过司法复审权保证所有法律均遵循宪法，新政遽然增加行政权的做法显然违背宪法最初关于政府权限的设计。此外，由于美国属于普通法系(common law)，最高法院很大程度因循以往判例，而新政直接干涉私有企业的行为很难在以往案子中找到增加其合理性的先例，虽然早在西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)时代曾有政府反托拉斯打破垄断的案例，但那是以宪法所规定的政府有权调节州际贸易为由，罗斯福干涉企业工时和工资的做法明显不属于管理州际贸易的范畴。1935年的“谢克特家禽公司诉美利坚”( A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States)案经最高法院裁决宣布罗斯福的《国家工业复兴法案》(NIRA)违宪，政府介入经济的行为遭到挑战[2]306。1935年1月起的16个月中，联邦最高法院审理了10个同新政立法有关的案子，宣布8个新政立法违宪，包括重要的《农业调整法》。虽然这个时期的判决多以5∶4分裂票做出，多数法官已经倒向了新政的对立面。此外，当时的最高法院保守派较自由派占有优势(保守派、自由派和中间派的比例为4∶3∶2)，其中的首席大法官查尔斯. 休斯(Charles Hughes)对新政持质疑态度。尽管罗斯福在1937年曾威胁要填塞法院(court-packing)使法官人数增至至十五人，试图以此增加自由派法官的权重，但是罗斯福的改组计划有打破宪法制衡的嫌疑，引发了一场宪法危机，最后在各利益的博弈下以失败告终。虽然有学者认为最高法院在1937年整体开始偏向自由主义，对新政开始抱有积极态度，笔者认为类似的转变在美国历史上曾数次发生，属于宪法两种解读风格之间的正常转换。一般认为宪法有两种解读方式，一种是狭义解读，即严格按照宪法字面意思和立宪者的意图来解释宪法，一种是广义解读，即根据时代发展的需要对宪法条文做宽松处理，使最高法成为“活着的宪法”(living constitution)，新政后期最高法院的自由化倾向很大程度是由于当时形势需要，远非对宪法精神的背离。事实上法院更多对新政的深化起到了遏制作用，罗斯福本人也知难而退，不再力图去和法院抗衡，而是把注意力放在了战争上，截至1940年，新政的经济改革几乎宣告停止，罗斯福不断修复和工商界的关系为战争做动员准备。

3. 地方主义阻碍新政的有效实施

美国纵向的分权政治体制长期以来滋生了地方主义，各地以自身利益为重，警惕着联邦政府的越权行为。美国建国以来一直就有地方和政府间的权限之争，还因此爆发过战争——南北战争，在上世纪三十年代这种地方主义仍未消除，尤其在南方，安德鲁·杰克逊和卡尔洪有关州权思想仍有强大的生命力。人们视联邦政府为外部的权力，提防它对州权力的侵蚀，对任何中央的权限的扩大都持有敌对态度。所以，很多新政项目为了开展下去不得不靠各州一级机构来经营，而负责新政改革的地方官员更多仰当地民众之鼻息，而非遵从联邦政府的政令。这种地方主义容忍甚至放任地方商业和农场主的自利行为，非裔美国人和穷人在领取福利时则遭受严重歧视。此外，国会里要求地方接管新政的呼声越来越大，要求由州政府支配新政改革[2]307。这样一来，新政的福利和赈灾效果就大打折扣了。

(三)美国保守文化对新政的影响

最广泛的保守势力是普通民众，他们对新政的反应日趋保守。以罗斯福改组最高法院为例，当年的盖洛普民意调查显示，当时的报纸舆论几乎出现呈一边倒反对罗斯福的状况。这表明美国民主对政府的传统理念根深蒂固，一场危机远不能撼动民众的传统民主信念，杰斐逊和麦迪逊的精神遗产得到很好的继承，人们依旧相信制衡机制、受约束的政府和公民的自由和权利。就文化而言，中产阶级对穷人和工人们尽管有不同的阶级立场，但是他们更坚持传统价值观：自助、自主、地方意识和重视商业的个人主义。危机中的民众需要的是具体的利益，比如好的经济条件、增加就业以及工人的基本权利，而非激进的制度改革——比如夺取生产工具的支配权和扩大政府权力。尽管资本主义可能带来不安全感和贫困问题，但是大部分工人认为尚无比资本主义更好的制度，他们对盲目的社会试验感到恐慌[9]217。总体上讲，传统价值体仍在顽强地延续着，工人仍浸淫在消费文化里，习惯规模生产和信用消费，不愿看到过多的政府管制和计划经济，于是在新政后期渐渐丧失了对改革的动力和热情。

四、新政的局限反映其保守性

新政的保守性还可以从其效果加以考察。新政变革并不彻底，因为从效果上讲它最终并未完全解救经济危机。新政直接发放的救灾物资相对匮乏，不能覆盖全部人群，得到联邦就业机会的人只占失业总人数的40%。政府开支处处受限，公共事业振兴署的工作总给人以不正当、不体面的感觉。此外，对待种族问题，新政没有颁布任何民权法案，容忍政府项目的歧视和种族隔离行为[2]299-300。真正帮助美国走出大萧条泥潭的是“二战”的爆发，战争对工业产品的庞大需求拉动了就业和生产，经济迅速恢复繁荣。与新政时期惨淡的经济相比，上世纪四十年代的美国实现了历史上最大的工业增长：美国国民生产总值从910亿美元增长到1660亿美元；创造了一千万百万的就业岗位，解决了持久的失业问题；工业生产翻了一番；人均收入增加了200%[10]480。

五、结语

对于美国社会而言新政只是抗拒危机的一时之法[2]311：在特殊时期采取一揽子经济政策帮助人们渡过难关，直至“二战”的到来为美国带来新的发展契机。本质上，新政美国历史转折点上一次保守的改革，它解决了当时最为紧迫的现实问题，稳定金融市场，遏制生存过剩和改善就业状况，在此期间还对扩大政府权限做出尝试，并开启了福利社会建设。但同时，新政的原则虽然是自由主义的，但是取得的结果却是保守的，这是由于美国特有的政治制衡和文化传统，新政没能改变资本主义的体制、信念和价值观，更没有像苏联或纳粹德国那样激进地割裂自己的传统，尝试新的体制。新政在扩大福利和遏制工商界方面立意虽高，但是受制于重重政治压力，在效果上收获甚微，没有对社会结构产生根本性的影响。虽然在对待工会和富人阶层的改革貌似激进，但是新政本身缺乏实质的指导思想及外在条件来演变成一场旷日持久的革命运动。就社会财富的分配而言，新政不是制定新的游戏规则，而是在上层重新洗了一次牌而已，只是这次洗牌兼顾了底层人民和工人的利益。新政这一矛盾特点可以用一个类比加以解释：如果新政是一个果实的话，激进主义只是果实的包装纸，果实的内核却是保守的，因为只有这才能适应美国特有的社会有机体。或者说，新政的手段虽显激进，目的却是保守的，对社会进行修复恰恰是为了更好地维护资本主义。因此，在美国政治的光谱上，罗斯福新政可以恰当地放在中间偏右的位置。

参考文献：

[1] William Leuchtenberg. Franklin D. Roosevelt and the New Deal[M]. New York: Harper Torchbooks, 1963.

[2] Anthony J Badger. The New Deal The Depression Years, 1933-40[M]. Chicago: Ivan R. Dee, 2002.

[3] Paul Conkin. “A New Deal for Agriculture,” Major Problems in American History[M]. Boston: Wadsworth, 2011.

[4] Lizabeth Cohen. Making a New Deal[M]. New York: Cambridge University Press, 2009.

[5] Russell Baker. Growing Up[E]. New York: Signet, 1984.

[6] Cheryl Lynn Greenberg. Or Does It Explode? Black Harlem in the Great Depression[M]. New York: Oxford University Press, 1997.

[7] Huey Long. “Huey Long and the Share Our Wealth Society, 1935,” Major Problems in American History[M]. Boston: Wadsworth, 2011.

[8] W.P. Kiplinger Argues “Why Businessmen Fear Washington”, 1934,” Major Problems in American History[M]. Boston: Wadsworth, 2011.

[9] Melvyn Dubofsky. “Not So ‘Turbulent Years’: A New Look at the 1930s”, Life and Labor[M]. Albany: State University of New York Press, 1983.

[10] Alan Brinkley. “World War Ⅱ and American Liberalism,” Major Problems in American History[M]. Boston: Wadsworth, 2011.

(责任编辑：袁宏山)

The New Deal-a Conservative Reform by the Liberals

WANG Xiaodong

(School of Foreign Studies, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Abstract:The outbreak of the Great Depression in the 1930s plunged the American society into unprecedented austerity, leading to massive unemployment and economic stagnation. Conservative-minded Herbert Hoover, who had been seeped in America’s lasses-faire business values and “rugged individualism”, failed to bring the nation back onto recovery trajectory because the fundamental change caused by scale production, mass culture and rampant financial speculation that characterized the “Coolidge prosperity” had left traditional doctrines inadequate to solve the defects of capitalism. At this juncture, Franklin Roosevelt, espousing radical economic ideas, undertook nationwide reforms with his portfolio of “New Deals”: expanding new agencies, intervening into the market and giving out direct relief. FDR’s efforts for government-led economic recovery and relief proved to be panacea for the ailing country, and ushered in the era of liberalism. However, the New Deal was not a radical departure from American tradition. Instead it was essentially conservative in that the New Deal program, sweeping as it was, neither meant for an overhaul of the values, system and tradition of American capitalism nor succeeded in curing the crisis. This paper will examine both liberal and conservative interpretations of the New Deal, analyze its conservative undertones and explore its inadequacies with a view to locating its position on the US political spectrum.

Key words:the New Deal; Great Depression; conservatism

中图分类号：D503

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2015)06—0052—05

作者简介：王晓东(1985—)，男，河南杞县人，华北水利水电大学外国语学院讲师，研究方向为美国研究，英美文学。

收稿日期：2015-10-09