论我国涉法涉诉信访发生的原因及法治化路径

郭玉川

(华北水利水电大学法学院，河南郑州450046)

信访是我国独具特色的一项制度，被赋予了反映民意、化解纠纷、维护稳定等诸多功能［1］。随着我国改革开放的逐步深入，各种利益关系发生了巨大变化，不同群体之间的利益诉求在一定程度上产生了矛盾和冲突，信访工作也出现了新的变化，其中涉法涉诉信访的数量大量增加，成为长期困扰我国法律实务部门和信访机关的一大难题。各级相关部门虽然对这一问题的解决进行了多次改革，但效果有限，都不能从根本上解决这个社会问题。

一、涉法涉诉信访概念的界定

对于涉法涉诉信访概念的内涵和外延，司法实务界和理论界的认识有一个发展变化过程。2004年8月，全国人大在贵阳组织召开了信访工作经验交流会。这次会议指出，从信访内容看，来信的34%、来访的约75%属涉法问题，涉法问题中的70%左右是不服设区的市一级司法机关处理结果的申诉。尽管之后“涉法信访”“涉诉信访”的说法开始被广泛使用，但对其具体含义并没有一个统一的解释。随后，中央政法委员会在2005年颁布的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条规定:“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”对于这一规定，学界也产生了不同的观点，争议的焦点是关于“涉法信访”和“涉诉信访”的关系问题。一种观点认为，涉诉信访包含于涉法信访之中［2］。涉法信访指的是当事人以来信或来访的形式向公检法等机关反映有关法律问题并请求加以解决的行为。而涉诉信访指的是当事人对应当由人民法院处理，或者已经由法院受理的案件提出申诉、再审申请，或者对法院审理案件有关的事项提出要求，依法应由人民法院予以处理的行为。第二种观点认为，涉法信访有广义、狭义之分。广义的涉法信访包含涉诉信访，其外延比涉诉信访大。狭义的涉法信访指的是有关当事人及其利害关系人对法院的判决结果不满意，但其并不按照法律规定的程序寻求救济，却采取信访的方式向有关机构或领导人反映问题，以求通过上级部门或领导同志向下施加压力，达到解决问题的目的。从这个意义上看，狭义的涉法信访和涉诉信访基本是一致的［3］。

笔者认为，涉法信访是当事人针对法律问题而向人大、公、检、法、司等部门反映，要求予以处理的行为。具体包括:认为已经进入诉讼程序的案件处理不公，或根本不应进入诉讼程序;对未进入诉讼程序的案件要求司法机关予以受理并作出公正的处理。因此，涉法信访的外延和涉诉信访并无二致。涉法涉诉信访有以下几个特征。

第一，涉法涉诉信访的主体为信访人和被信访人。信访人包括两种情况。首先，有关诉讼案件的当事人，包括已经被司法机关处理进入诉讼程序的当事人和应当进入诉讼程序的当事人，可以成为涉法涉诉信访的信访人;其次，当事人的近亲属也可以成为涉法涉诉信访人，如当事人已经被关押的案件中，具体进行信访的都是当事人的近亲属。关于被信访人，一些学者认为只能是人民法院。对此笔者不能苟同。虽然涉法涉诉信访案件的最终处理大都要交由法院进行，但这并非全部情况。如一些案件中当事人被公安机关作为犯罪处理后，其家属信访后案件被撤销。这种情况下案件虽然进入到了诉讼程序，但并未进入审判程序，不需要法院进行处理。而且，即使信访人是针对进入审判程序的案件进行信访，其信访的对象完全可能是人大、检察院等其他机关。

第二，涉法涉诉信访的客体是涉诉案件。包括应该进入诉讼程序的案件、已经进入诉讼程序的案件和诉讼程序已经结束的案件。从实践情况看，应当进入诉讼程序但因各种原因司法机关未立案，以及法院判决已经生效但当事人不服的案件居多。

第三，涉法涉诉信访的内容既包括要求对已生效判决进行再审，也包括要求对未被司法机关立案的案件立案，也有一些正在诉讼过程中的当事人为取得对自己有利的结果而实施信访行为。

第四，涉法涉诉信访的方式多种多样。有的采用书信、电话、电子邮件方式，有的采用走访方式，也有一些人采取在相关政府部门网站发帖的方式。其中影响最大，存在问题最多的是走访形式。

二、我国涉法涉诉信访产生的原因

(一)急剧社会变革的影响

改革开放后，我国经济发展取得了巨大的进步。随着改革逐步进入到深水区，原有的利益格局被打破，各种深层次矛盾开始显现并爆发。人民群众对“分配不公”“官员腐败“及环境、食品安全等问题心有不满。当群众的利益受到侵犯，心有怨气的时候，应给群众提供充分的诉求渠道，使他们的不满情绪得到宣泄，正当利益得到保护［4］。但是，我国现有的群众利益诉求机制和渠道并不多，而且由于存在的诸多原因，导致很多情况下群众的合法诉求也得不到及时、合理的解决。在这种情况下，信访就成为了群众利益诉求的主渠道，承载了过多的责任和压力。

(二)现行司法体制的影响

毋庸讳言，我国现行司法体制存在着较大的弊端，其中最突出的是法院和法官的独立性不够。首先，在法院内部，上下级法院之间的关系异化。按照《宪法》和《人民法院组织法》的规定，上下级法院之间的关系是审判监督的关系，上级法院通过审判监督纠正下级法院的错误判决。但在实际上，这种关系异化成了服从关系，上级法院对下级法院的司法审判活动有直接的控制力，特别是在重大疑难案件的审判活动中，下级法院在作出判决前必须征求上级法院的意见，使得下级法院的审判独立性彻底丧失，也使上诉程序流于形式，产生了极大弊端［5］。其次，法官在审判活动中独立性得不到保证。审理案件的法官直接参与了庭审的全过程，对于案件有直观、真切的感受。只是基于这种直接的审理过程，法官才能做出正确的判断，形成内心确信。但在现行体制下，合议庭和主审法官对案件并没有决定权，他还要轻视庭长、院长，重大案件还要经过审判委员会的讨论，造成了审、判分离的局面。这种情况一方面会导致错误判决的发生，同时也造成无人对错误判决负责的局面。第三，从和同级党委、政府的关系看，法院的独立性也无法保证。法院在干部任命上受制于同级党委，经费上受制于同级政府，在同级党委、政府对法院的审判活动干涉时，法院不得不听从，导致法院审判活动的独立性无法实现。

(三)司法工作人员自身的原因

作为一名合格的司法工作人员，应具有完备的法律知识和高尚的道德情操。但现实中一些工作人员却和这些要求相距甚远。由于历史的原因，我国司法机关工作人员的构成复杂，一些不具备司法从业能力的人也被充实到司法机关队伍中，致使司法机关工作人员良莠不齐。在处理一些疑难案件时，无法准确地认定事实，正确地适用法律，造成冤假错案的发生［6］。更有甚者，一些司法工作人员知法犯法，贪赃枉法，大搞权钱交易，败坏了司法机关的良好形象，损害了司法在人们心目中的权威和公信力。

(四)现有信访工作机制的缺陷

由于我国现行信访工作机制的缺陷，造成了信访工作恶性循环的局面。其存在的突出问题包括:第一，信访部门受理的案件内容过于宽泛。尽管现行《信访条例》对群众上访的部门、级别、场所、上访人数等进行了限制，但这些限制没有相应的强制性措施来保障实施，实践中上访人受不到任何限制。第二，错误的信访工作考评指标体系。各地普遍将信访工作纳入了绩效考核体系之中，将每年当地上访的数量作为考核政绩的一项重要指标［7］。地方政府为了减少信访、特别是越级信访的数量，常常对上访人员的诉求，即使是不合理的诉求尽量满足。这对信访人员，包括社会造成了这样一个心理暗示，即不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决。当人们一些利益受到损害的时候，首先想到的不是拿起法律武器，寻求司法的救济，而是通过非正常的信访渠道，获得更加快速的，对自己更有利的结果。

三、我国涉法涉诉信访法治化构想

(一)涉法涉诉信访法治化途径:诉求的诉权化

1．涉法涉诉信访诉求诉权化的前提:诉求类型化

按照涉法涉诉信访的诉求在诉讼法上有没有相应依据，可以分为有法律依据的诉求和无法律依据的诉求。有法律依据的诉求又可以分为两类，一类是法律明确规定了当事人享有相应的诉讼权利，如申诉的权利。另一类是法律虽未赋予当事人相应权利，但根据法律的其他规定，这种权利是可以推导出来的，当事人享有相应权利是当然的。如法律虽未规定当事人有询问案件进展情况的权利，但根据国家机关办案公开的要求，显然可以推导出当事人具有这项权利。

无法律依据的诉求也有两种情况，一种是法律本应赋予当事人相应的权利，但由于法律规定的不足，没有赋予当事人相应的权利。如当事人若对司法机关的立案行为有异议，是应当具有提出异议的救济权利的，但按照现行法律的规定，当事人是没有这种权利的，也无法从其他规定推导出这项权利。另一种是在法律上根本就不应该规定的权利。如有的当事人在被采取了逮捕等强制措施后，其家属提出纠正的诉求，这种诉求就是不应得到支持的，因为强制措施如果适用错误，可以通过事后的救济得以弥补，绝对不能在强制措施执行期间要求予以改变，这是保证司法机关办案的需要。

2．涉法涉诉信访诉求诉权化的实现

我国现有法律对一些诉求也赋予了相应的救济权利，但这些权利实现的具体程序却规定得比较模糊，往往使这些规定的权利无法真正实现。比如当事人不服人民法院的判决、裁定的话可以向人民检察院提出申诉，但对于人民检察院在受理申诉后应如何处理的程序却没有规定。这就使得当事人充分参与到随后的案件处理的权利无法保障。因此，应将涉法涉诉信访诉求的解决方式通过法律的方式予以明确，使其法定化、程序化。首先，可以考虑将现有的程序化的解决方式直接转变为诉讼程序。根据目前对涉法涉诉信访的处理情况看，上级信访机关常常将有关信访案件转回原处理单位，由该单位的其他部门对该案件进行复核，利用同一单位不同部门间的相互监督来实现司法的公正。这一做法虽然也取得了一定成效，但弊端也不少。信访人到上级部门信访，常常正是因为对原处理单位不信任，现在又把该案转回处理，心中难免有担心和顾虑，如果新的处理结果和他所期望的不符，就会认为处理不公，导致再次上访。而且，同一单位内部的监督在很多情况下确实存在监督不力、不到位的情况。因此，可以在制度设计上将信访案件交由原处理单位的上级司法机关处理，具体来讲，就是法院实行案件的三审终审制，来替代原有的审判监督程序和涉法涉诉信访终结制度。检察机关处理的信访案件也可以比照处理，两次复查之后就不再受理。

(二)建立涉法涉诉信访时效制度

1．涉法涉诉信访时效制度的概念

所谓涉法涉诉信访时效，指的是在涉法涉诉信访的启动和处理过程中信访人和信访机构受到的各种各样的时间限制，如果当事人违反了该时间限制即产生特定的法律后果的制度。涉法涉诉信访时效制度具有以下特征:

第一，涉法涉诉信访时效制度发生的时间是信访启动之时或在信访案件处理过程中。启动之时的时效处理的是信访机关是否因超过一定期限而不予受理的问题;案件处理期间的时效是约束信访机关的时间期限。

第二，涉法涉诉信访时效制度的发生须经过法定的期限，即信访人未能在法定的期限内向信访机构申请救济或者信访机构受理案件后未能在法定的期限内处理终结。

第三，涉法涉诉信访时效制度实现的后果是信访人的请求权丧失或者信访机构要承担一定的法律责任［8］。

2．建立涉法涉诉信访时效制度的具体措施

首先，在进行相关立法时要树立科学的立法理念，既要注重对权力的约束和控制，又要注重效率;既要限制信访人不正当的诉求，又要注意保护信访人的权利。

其次，完善涉法涉诉信访时效类型。目前我国现有信访方面的法律法规也有一些时效方面的规定，如《信访条例》对信访机关受理信访的期限就做出了相应规定，但缺少关于涉法涉诉信访救济时效的规定。这种状况导致了很大的不良后果，导致很多当事人将已经超过行政复议时效、诉讼时效的案件诉诸于信访。本来法律中规定这些时效的目的，就是节约司法资源，维护社会秩序的稳定。但当事人在司法机关不受理的情况下，又将这些案件反映到司法机关，使信访机关不堪重负，也使社会关系长期处于不稳定的状态。而且，信访机关受理后如何处理也是一个难题，不处理信访人不满意，如果交给司法机关重新处理，有悖法律的规定，使法律丧失权威。因此，规定涉法涉诉信访救济时效制度十分重要。在具体规定时，应明确时效的期限、起算点及时效的中断和延长问题。

第三，在涉法涉诉信访处理时效制度中，增加信访人参与纠纷解决的时效。任何人在受到处罚或不利的处分前都有陈述、申辩的权利，这是古老的自然公正原则最基本的要求。而且，如果信访人不参与到纠纷的处理过程，则当处理结果不符合他的预期时，他就会天然地产生怀疑，认为纠纷的处理不公正。因此公开是保障结果公正、使当事人信服的前提。在实践中，有的信访人的诉求是合理的，也确实有一些信访人的诉求是不正当的，不可能得到信访机关的支持。因此，我们就有必要让信访人亲自参与到纠纷的处理过程，让他有机会进行申辩，并亲身感知对方的理由和观点，自己得出孰是孰非的结论。

(三)涉法涉诉信访法治化的保障机制

在实现涉法涉诉信访诉求诉权化的基础上，必须同时在有关体制上进行完善，为涉法涉诉信访法治化提供制度环境。

1．党委、人大等应逐步减少对涉法涉诉类信访的过问

党委、人大对涉法涉诉信访过度的过问和交办是造成此类信访愈演愈烈的原因之一。此种情况的存在使当事人把希望过多地寄托在法律以外的因素上，通过非法律手段来实现法律上的目的，其结果必然影响法律的权威，不利于法治环境的形成。因此，党委、人大及其他机关应共同努力，把涉法涉诉信访引导到诉讼渠道之中，对那些具有诉权依据的诉求告知当事人寻求诉讼渠道解决，不存在诉权依据的诉求以及司法终局之后又缠访闹访的，坚决不予受理。

2．营造理性对待涉法涉诉信访的社会氛围

在涉法涉诉信访发生时，社会对信访群众常常抱有一种同情的心理，从而形成一种强大的舆论压力，使得受访机关不得不在一定程度上迎合社会舆论，做出有悖法律精神的处理。这种情况的出现，固然有司法腐败比较严重，司法公信力低的原因，但同时，也和政府和相关精英人士引导不足有关，我们必须用法治的理性来引导和重塑社会理性。首先，政府要从总体上进行布局，大力营造尊崇法律的制度环境。其次，司法机关应进一步落实中央关于司法体制改革的精神，提高案件判决、裁定的质量，提高司法公信力。第三，法律专业人士和媒体从业人员应理性看待涉法涉诉信访，以专业的理性引导社会舆论的理性化。

［1］林喆．信访制度的功能、属性及其发展规律［J］．中央党校学报，2009(1)．

［2］谢佑平，万毅．论司法改革和司法公正［J］．中国法学，2002(5)．

［3］李薇．涉诉信访一成因及解决［M］．北京:中国法制出版社，2009．

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［5］姜晓贞．涉法涉诉信访问题的理性思考［J］．郑州大学学报(哲学社会科学版)，2012(4)．

［6］章彦英．涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道［J］．法学论坛，2011(1)．

［7］周永坤．信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择［J］．暨南学报(哲学社会科学版)，2006(1)．

［8］易虹．涉诉信访制度困境与解决机制的整合［J］．江西社会科学，2010(2)．

［9］彭国全，薛永奎．涉法涉诉信访时效制度研究［J］．公民与法，2011(12)．