河南省事业单位改革的问题与对策

徐贵宏，魏 民，王桂丽

(1．河南财经政法大学公共管理学院，河南郑州450046;2．河南省新蔡县电业公司，河南驻马店463500)

事业单位分布在政治、经济和社会发展等各个领域，集中了大部分专业技术人员，是社会主义物质文明和精神文明建设的重要力量。近几年来，河南省各地积极进行事业单位改革，取得了一定成效，也存在不足，需要进一步开拓思路、深化改革。

一、河南省事业单位的改革成效

事业单位改革分类推进，其意义重大，河南省准确把握了改革的基本方针，以“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”为基本原则，以“清理规范、科学分类、配套改革”为基本思路，积极稳妥分类推进事业单位改革，提升了公益服务水平。改革过程中，切实加强对改革的组织领导，形成了改革合力。并加强调查研究，精心组织实施，取得了显著成效。

(一)清理规范事业单位

在对全省各级各类事业单位全面调查摸底的基础上，根据政事分开、事企分开、优化结构、精简效能的要求，按照先省直、后市县的顺序开展清理规范工作。清理规范的范围是各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院、群团机关所属的事业单位。首先，撤销未按规定设立和原承担特定任务已完成的事业单位;其次，整合布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或者职责相同相近的事业单位;再次，规范保留的事业单位，主要规范其机构名称、职责任务、机构规格、人员编制、经费形式、领导职数、内设机构等。

(二)合理归类事业单位

由于河南省事业单位“规模大，类别多，情况杂”，改革河南省事业单位必须科学合理划分其类别。根据中央精神和河南省委省政府的方案，“承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务”作为河南省事业单位的三个类别①根据2010年河南省制定的《河南省事业单位岗位设置管理实施意见(试行)》方案，河南省事业单位分类改革，将单位分为行政类、公益类和生产经营类。岗位又分为三类，每一类分若干等级，实行最高级别控制和结构比例调控。。同时，从事公益服务的事业单位进一步细分为公益一类和公益二类。

(三)分类改革事业单位

根据事业单位的三种类型，河南省分别采取了不同的改革措施。首先，逐步将承担行政职能的事业单位的行政职能划归行政机构;其次，逐步将从事生产经营活动的事业单位转为企业;再次，保留从事公益服务的事业单位。

(四)创新治理事业单位

创新事业单位治理模式是改革的核心内容，为此，河南省推行了八个方面的工作。一是改革管理体制;二是建立健全法人治理结构;三是深化人事制度改革;四是深化收入分配机制改革;五是推进社会保险制度改革;六是改革完善财政支持方式;七是加强对事业单位的监管;八是全面加强事业单位党的建设。

二、河南省事业单位改革的问题

(一)改革动力不足

河南省事业单位改革涉及9．2万个事业单位，214．7万名工作人员。这样，这些人员就要丢掉“官帽”，自身利益必然受到影响，其未来出路、事业前途、福利待遇和工作要求的变化，都会带来“阵痛”。再加上竞争机制的引入，也给事业单位的发展带来压力。于是，有些事业单位及其主管部门对事业单位改革支持的热情和信心就必然会受到冲击，表现出改革的参与度不高，甚至有抵触情绪。改革就意味着利益的再分配，改革前事业单位是现有模式和体制的最大受益者，因此，他们也是这次改革的最大阻力源。

(二)管理体制不顺

计划经济已经渐行渐远，但是其影响依然存在，“政事不分”的情况依然存在①在 过去一体化的“大锅饭”体制下，党政军民学一体化，工农兵学商一体化，党政不分、政企不分、政事不分、企事不分、党事不分、中央地方不分、大小不分、公私不分，造成了一种高度单一化的集事、集权、集责、集利、集险、集规、集法的集中体制。。行政机构主导事业单位的运营，却又享有行政执法权和监督权;事业单位尚未完全建立法人制度，离不开行政机构;政事人事管理不完善，行政事业人事管理一体化问题依然存在②套用行政级别对事业单位人员进行管理，事业单位领导基本由政府主管部门委任等现象仍十分突出。。这些都表明:传统管理体制的影响依然存在，在市场经济条件下，事业单位人员思想没有得到全面解放，改革的难点就在这里。

目前，政府部门对于事业单位的管理需要统一的法律法规，以对事业单位人员进行明确的制约，这样才能够维护事业单位发展的正常秩序，才能使改革顺利推进。“政事分开”就是要求政府部门和事业单位理顺责权利关系，区分清楚权利和职责。就目前的改革而言，还缺少一个全国性的顶层法律，缺少一个专门监督管理事业单位的顶层机构，以统一行使政府对事业单位的监督管理权力。

(三)管理机制不新

改革事业单位，建立现代事业制度，建立独立的公益事业法人制度，增强公益事业的发展活力，需要引入市场竞争机制，建立规范高效的公益事业领导机制和决策机制。需要引入现代事业用人机制，需要引入激励约束机制，需要引入公益事业评价机制，需要引入公益事业单位自主运营机制，需要引入多主体、多元化、多层次的公益事业监管机制。

目前，事业单位尚未建立起适应现代制度的管理机制，没有完全摆脱传统的人事管理模式，不能适应市场经济和社会发展新形势对人才的需要;分配制度不活，分配机制单一，政府财政负担过重，政策不配套，不完善;社会保障体制不健全，人才流动机制缺失，影响改革向纵深发展。

(四)用人机制不新

事业单位改革的核心内容之一便是人事制度改革。不改善管理体制，不改善用人机制，就难以激发人才活力，就难以完成从传统的人事管理向现代人力资源管理的转变，最终影响事业单位改革的整体推进。

没有能进能出、能上能下的用人机制，聘用合同的订立、履行各地做法不一，这在一定程度上阻碍了事业单位的发展。比如，事业单位聘任制已经在全国多个城市试点，工资、社保改革等规定近年来也多次提出，但落实时始终遭遇重重阻力，流于形式。因此，不少人呼吁有必要尽快立法，创新完善事业单位用人机制。

(五)去行政化很难

事业单位的行政化倾向一直以来是比较严重的，政府出资举办事业单位，扮演出资人和所有者的角色，但同时，政府又扮演着管理者和经营者的角色。政府包办并且主导事业单位的运营，结果使得事业单位变成了政府的附属物，造成事业单位行政化倾向十分严重。

事业单位是政府在公共服务领域的延伸或化身，出现了四不像的问题，有时候是一个纯粹的行政机关，有时候又是一个兼具公共服务的行政机关;有时候仅提供非营利性的公共服务，有时候却又提供营利性的服务。这种身份的混乱导致社会认知模糊不清，老百姓往往简单地把事业单位看作政府，而事业单位也往往将自己看成是政府的一部分。这表明，事业单位行政化倾向依然严重，事业单位和政府之间的关系并未理清，而去行政化又是一件很困难的事情。

三、河南省事业单位改革的对策

(一)强化动力

1．明确改革目的

事业单位分类改革是为了促进社会公益事业的发展，为了更好地满足人民群众的公益服务需求，不是为了减人员、减机构、甩包袱，更不是为了矮化弱化事业单位，而是为了创新事业单位管理体制和管理机制，为了增强事业单位的发展活力，为了提高事业单位提供公益服务的能力，为了提高公益服务质量，为了促进社会公益事业的发展。因此，改革的关键是沿着正确的改革方向，制定明确的改革方案，宣传清晰的改革路线，使得全社会都能够明白:事业单位将会被改成什么样的组织、改革将会产生什么样的结果、改革的收益将会是什么。

2．协调各方利益

利益关系协调是事业单位改革的核心和根本问题。政事关系、政社关系、事社关系、内外关系、服务与被服务关系等，都涉及利益关系。撬动事业单位改革的支点就是利益关系调整，这是改革的关键点，也是难点。因此，搞好事业单位改革，必须关注各方利益关系的调整，科学有序地推进，调动相关利益方的积极性、主动性、创造性，促进基本公共服务均等化，促进公益资源优化配置，让人民群众获益。简言之，事业单位改革必须承认并尊重各方的合理利益诉求，协调并均衡各方利益。

3．坚定改革信心

没有信心，就没有动力。为了坚定事业单位改革的信心，舆论宣传、思想教育、示范引导等多种方式都要采用。首先，让改革者充满信心，树立改革必胜的信念，激发全社会的改革热情。其次，让被改革者重拾信心，认清改革的收益，积极支持改革。为此，一方面要加强立法，用法律强制推进，有序规范;另一方面，加强规划，为事业单位开展市场化运作规划引导，并指导这些职工进行新的职业生涯规划，让其放下顾虑，再创辉煌。

(二)创新管理体制

体制改革是根本，事业单位改革的关键是正确处理政府和事业单位的关系。只有真正实现“政事分开”，事业单位才能实现现代化治理。

1．建立现代事业制度

建立现代事业制度①所谓“现代事业制度”，是与“现代企业制度”“现代政府制度”相对应的一系列的社会公益组织体系与制度的总称。是事业单位改革的方向［1］。唯有如此，才能真正实现事业单位治理现代化。现代事业制度以现代事业组织为主体，包括事业法人制度、事业领导制度、事业人事制度、事业财务制度、事业运行管理制度、事业监督与评估制度、事业社会保障制度等。其突出特征是“政事分开、企事分开、资事分开、责任明确、多方筹资、多元约束、管理科学”。建立现代事业制度，一方面能够充分保证事业单位法人经营运行的自主权，另一方面能够保证出资者主体的权力到位，两者之间实现平衡。

2．明确法律地位

事业单位法律地位不明确，必然影响到事业单位的健康发展。事业单位的治理必须依法治理。事业单位的设立、管理、运行、监督，都应通过立法机关确立的法律程序。实现“政事分开”，实行“管办分离”，由举办单位主办事业单位，而由统一的权威的“事业单位监督管理委员会”统一监管。明确事业单位的法律地位是事业单位改革和法律制度重建的基础。从经济学角度分析，事业单位法律制度应该合理建构公共产品提供机制;从社会学角度分析，事业单位法律制度应该符合公民社会的发展趋势。因此，应该明确事业单位的法律地位，明确界定其事业法人的法律地位。

3．实行法人治理

事业单位法人②为 贯彻落实党的十八届三中全会精神，适应深化行政审批制度改革的要求，保障公民、法人和其他组织的知情权和监督权，进一步规范对事业单位的监督管理，驻马店市从2015年1月1日起，将对现行的事业单位法人年检制度进行相应的改革和调整。是“公法人”，按照现代治理的理论，事业单位的治理也应该建立现代事业制度，健全和完善事业单位法人治理结构［2］。正如现代企业制度和公司法人治理结构一样，在事业单位内部，设立三会，即理事会、管理委员会、监事会，这样，实现决策权、执行权和监督权分而治之，做到有效制衡。其中，理事会属于决策机构，是最高权力机构，而管理委员会负责经营管理，监事会独立承担对组织经营活动的监督职能。同时，还应建立“事业单位监督管理委员会”作为政府层面的监管机构③2004年6月27日，《事业单位登记管理暂行条例》经修改正式实施，但是，仍然没有提出设立“事业单位监督管理委员会”。，确保事业单位的公益性、公共性和服务性。

(三)创新管理机制

改革和发展事业单位必须创新管理机制，唯有如此，事业单位改革才能成功。

1．创新分类管理机制

首先，经营类事业单位转为企业，要适应市场经济，建立现代企业制度，实现“政企分开”“政资分开”，要深化改革，适应市场，进行企业化管理。其次，行政管理类事业单位转为行政机构，要适应现代治理的要求，建立与现代政府相适应的行政机构。再次，公益类事业单位变成真正的事业单位，要适应现代社会治理的需要，设立非营利、非政府的独立的公益法人［3］(P56)。

2．创新政事协调机制

首先，理顺“政事关系”。政府和公益性事业单位都是公共组织，都要为社会公众提供公共产品和公共服务，但是，政府的主要职责是决策，公益性事业单位的主要职责是执行。其次，实行“管办分离”，管的职责交由“事业单位监督管理委员会”，办的职责交由举办单位和出资人。再次，强化“社会监督”。新型“政社关系”是合作型的关系，政府和社会是伙伴，二者之间良性互动、高效联动。新型的公益事业监管体系是现代化的、多元主体、多方内容、多样方式的监管体系［4］。

3．创新治理运行机制

事业单位治理运行机制包括法人治理机制、激励机制、保障机制、供给机制。第一，创新法人治理机制。为了提高事业单位的治理能力，必须建立多元治理机制。第二，创新激励机制。为了调动事业单位人员积极性，必须建立竞争机制、分配机制、考核机制。第三，创新保障机制。为了解除事业单位人员的后顾之忧，必须建立养老保险制度和失业保险制度［3］。第四，创新供给机制。为了满足人民群众日益增长的公益需求，必须建立提供公共服务的多元机制，鼓励社会力量兴办公益事业。

4．创新人事管理机制

事业单位人事管理由“固定用人”向“岗位用人”、由“身份管理”向“岗位管理”转变［5］。第一，要求事业单位新聘用人员应面向社会公开招聘①自 从《事业单位人事管理条例》实行以来，河南省集中整治事业单位公开招聘违规行为，由此杜绝“萝卜招聘”“绕道进人”等现象。按照相关要求，对未经公开招聘的人员，一经查实将坚决予以清退。，而且要签订聘用合同，期限一般不低于3年②2014年7月1日，《事业单位人事管理条例》正式施行。《条例》适应事业单位改革发展的新形势新要求，将岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、人事争议处理，以及法律责任作为基本内容，确立了事业单位人事管理的基本制度。但是，遗憾也不少，比如在事业单位人员的养老保险等焦点问题上，《条例》显得过于概括、笼统、模糊，对参加社会保险的方式、原则等只字未提，难免让人怀疑养老“并轨”改革的诚意。。第二，改革事业单位人员社保制度，建立事业单位人员社会保险制度。第三，从法律层面上，实现事业单位医疗和养老保险的“并轨”。最后，明确建立工作人员工资的正常增长机制。这样，事业单位与工作人员之间的关系确定为“合同关系”，可以打破终身制，打破“铁饭碗”。

［1］左然．构建中国特色的现代事业制度——论事业单位改革方向、目标模式及路径选择［J］．中国行政管理，2009(1)．

［2］徐贵宏．中国特色现代事业法人治理结构、治理机制与治理规则［J］．行政科学论坛，2014(6)．

［3］方鹏骞．中国公立医院法人治理及其路径研究［M］．北京:科学出版社，2010．

［4］杨天平．中国特色的现代大学制度建设:问题与思考［J］．现代大学教育，2010(2)．

［5］周晓梅．广东省事业单位分类改革情况介绍［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010 － 07/12/c_12324463．htm．