大数据时代政府治理能力现代化建设研究

陈力钧

(福建师范大学公共管理学院，福建福州350000)

大数据作为一种互联网时代具有革命性的技术模型，在世界各国的政治、经济等领域都取得了可观的效果。与此同时，大数据时代的到来也为我国政府现有的治理模式带来了机遇与挑战。政府治理过程中能否对大数据进行合理运用、挖掘数据的价值，以及发挥信息的作用，是当前政府实现现代化治理的重要举措。

一、大数据推动政府治理的现代化转型

对于大数据的应用，欧美等发达国家已经处于推广应用和持续建设的过程中。在大数据时代信息井喷式发展的形势下，我国政府当前治理模式也面临着数据化、信息化的转型挑战。政府部门相比于其它部门而言有着更宽广的职能范围，对公共领域有着更加深远的影响力，并且在数据占有和获取方面有着天然的优势。因此，将大数据进行收集分析、归纳特征、提炼价值，并运用于政府的治理中能收获更多的社会效益和经济价值。

(一)打造开放透明的政府

透明政府，指的是政府在管理过程中的信息公开，这是现代政府的一个重要特征。在我国，虽然信息公开的体系相对于发达国家还有待完善，但透明政府的构建，民众参与权与知情权的满足一直以来都是我国现代民主政治的重要任务。人与政府的力量都是有限的，但是通过互联网和数据聚合连接在一起可以创造出更多的可能性。在以大数据作为基础性制度的社会中，人与人之间，人与组织之间，人与政府之间的行为信息将通过各式各样的信息化技术呈现在公众的视野下。在数据技术的推动下使信息不对称得到了解决，政府主体和公民主体的行为方式也将产生关键性的改变，这必将推动政府主体与公民主体之间良性互动机制的构建。因此，大数据时代下的政府治理必将是一个公开透明、信息共享、良性互动的治理。

(二)构建多方协作的政府

在一个现代化的治理格局中，开放的政府治理不仅取决于政府主体单方面的公开透明，更重要的意义在于信息共享之后进一步发挥民间的智慧价值，调动公民主体的广泛参与。大数据作为搜集、分析数据的技术手段，不仅有利于政府接收自下而上的信息形成庞大的数据资源，还有利于推动政府主动收集数据、挖掘数据、分析数据进而掌握民情、社情，并从大量的信息数据中提取出有价值的信息，实现有效的治理。同时，政府的数据作为一种公共产品，通过开放政府的信息数据，也会吸引越来越多的对相关事务感兴趣的各界人士关注并参与到政策的制定与实施中来。而且，广泛的参与度，多角度的分析和审视将使更多的问题被发现、更多的细节被完善、更好的方案被制定。通过信息和数据的共享交流，进而激发公民主体的活力，正如涂子沛在《大数据》的题记中所说的:“一个真正的信息社会，首先是一个公民社会。”［1］(P101)在大数据的驱动下，一方面，意味着政府将以越来越以开放的姿态进行分享。另一方面，更多的社会主体将参与进来，更多的社会力量将被调动，反过来再次产生更加庞大的数据资源和信息价值。

(三)驱动科学决策的政府

美国著名统计学家、管理学家爱德华·戴明有一句流传甚广的名言:“我们相信上帝，除了上帝任何人都必须用数据来说话。”在美国这样一个宗教大国将数据的重要性上升到和上帝并驾齐驱的位置，反映了美国人对数据信息的无比推崇。随着大数据应用的快速发展，我国政府也将大数据列为重要的发展战略。大数据的科学驱动性主要表现在三个方面:第一，大数据与传统的依靠个人思维判断的决策方式不同，其以“基于实证的事实”来取代“意识形态的判断”，很大程度上规避了决策过程中的主观性，避免了由于个人经验主义所产生的错误;第二，大数据的主要特征不仅在于它的数据量大，更在于它的全面性和循数性，而且，其与社会调查的方法不同，不是通过抽取部分样本来接近真实结果的可能性，而是直接获取全面的数据样本来得到事实的必然性，与传统的方式相比大大降低了决策结果的不确定性;第三，经典的“沃尔玛的啤酒与尿布”“塔吉特预测少女怀孕”“智能电表”等案例，通过对大量数据的收集、整理、分析，以及通过云技术探寻数据间的相关性，相比于基于现有条件的因果关系来推演未来的思维方式，大数据的相关性分析更能让人发现事物之间难以察觉的关联性，有利于发现新的方案，创造更大的科学决策价值。

(四)优化数据监管的政府

大数据对于政府治理另一个颠覆性的变革在于带动政府监管方式的创新。政府监管的对象主要包括对市场秩序规范的监管，对社会民情的监管，以及对政府本身行为的监管。对于市场的监管，通过建立完善的信息化制度机制，将大数据应用于市场、企业，打破了传统的依靠人力的监管方式，转变为建立在行为特征数据分析基础上更加具有针对性和准确性的监管模式。对于社会主体，通过汇总民间的诉求信息，人口的流动信息，网络的舆论和关注信息等方方面面的数据，进而为了解真实的社情民情，制定有效的政策指令，合理的资源分配提供更科学的指导。此外，大数据不仅推动了市场和社会现代化的监管进程，而且，还促进了政府绩效和行政效能的建设提升。通过对市场、社会、政府部门、事业单位所收集的数据来为政府部门行为表现的真实状况提出更加科学客观的考评方式。

二、大数据治理转型期间政府的现实困境

大数据作为互联网时代的新生事物，对现有治理模式有着积极的促进意义，也是我国政府走向现代化治理的重要机遇。但是，在大数据的浪潮下，政府也要面临多方面的挑战，表现出一定的不适应性。

(一)数据治理理念并未完全转变

大数据在各个领域都表现出强大的创造性，促进了行为的高效化和决策的科学化，但对于不同的主体而言，这种变革性的影响力是不一样的。对于互联网企业而言，有着更强的适应性，例如，百度、腾讯等国内知名互联网公司在新技术的引导下能很快地适应变革并且成为大数据时代的先驱者。相比于企业，政府虽然有着天然的优势和潜力，但是做出适应性的转变相对迟缓，其中一个重要的原因在于思维理念转变的迟滞性。一方面，对于数据的运用意识有待强化，缺乏用系统性、连续性的数据收集分析进而解决问题的思维意识;另一方面，虽然认识到大数据的变革性和创新性，但由于传统体制、组织决策模式不适应等原因没有将大数据治理进一步推进。因此，传统的思维理念阻碍了大数据在我国治理过程中的深入应用。

(二)大数据技术条件不成熟

面对技术的飞速发展，我国政府对于信息化、数据化的建设还处于起步阶段，更多的是围绕大数据的基础设施、基础制度、基础技术的底层建设，而顶层创造性应用还有待完善。技术条件的不成熟主要表现为:一方面，对于信息资源系统性的整合关联技术平台和数据中心有待完善。在我国整体电子政务系统建设中，各部委自身与各部委之间就存在着诸多的“信息孤岛”［4］(P93)。信息的孤立阻碍了不同领域部门间的协作，不利于信息资源的联系整合，严重制约了数据价值的进一步发挥;另一方面，如何在系统地收集和整理数据之后，进行有效地处理和模型分析，提炼其中的价值并且最终转换为制定指令政策和决策方案的参考依据。这些都是政府在大数据治理的进程中必须思考和亟需解决的问题。

(三)大数据人才的短缺

因特尔中国研究院首席工程师吴甘沙曾说过:“大数据最关键的部分是数据分析和挖掘数据的价值，要获得这些就需要大量的数据科学家。”大数据在我国政府中的应用受到制约和阻碍的另一个重要原因在于人才的不足，特别是具备真正资质的数据人才稀缺。数据创新人才短缺的现状使得大数据在治理中应用的研发和建设上进展缓慢，而数据人才是一种多元综合型的人力资源，要求对数学、经济学、统计学、商业分析、自然语言等多领域学科知识的掌握，不仅要求对数据的理解归纳的描述性分析和复杂性运算处理，更要求基于大规模的数据做出预测性的价值提炼。真正能满足大数据需求的人才不仅政府需要，互联网企业同样紧缺，而这类高端型人才的培养需要全社会的重视和系统性培养，更不是短时间内可以完成的。

三、大数据时代政府的应对策略

(一)转变政府思维理念，推进数据治理建设

面对从传统的管理走向现代化治理，从经验主义转向更为科学的数据主义，首先应加强政府部门和干部对大数据的观念意识，认识到大数据治理方式的积极意义并将数据融入到治理的决策过程中，切实转变观念意识和决策思路。党和政府需要转变传统的治理思维和决策习惯，自上而下树立大数据治国意识，重视真实数据的收集，重视数据的相关关系，重视大数据在决策中的应用，建立专门的基于大数据的决策机制，实施“数据驱动的决策方法”，实现大数据预测结果与政府决策输出的有机衔接，提高科学决策能力［3］。将基于局部的、不完全信息资讯的经验主义判断转向覆盖范围广、样本信息全的大数据分析，通过发挥数据的价值来解决实际问题，并且预测社会的需求和可能性问题，探索更加科学的治理方式。

(二)加强专业人才培养，支撑数据技术创新

在应对大数据时代所面临的人才短缺的问题上，要不断强化对大数据重要性的理念认识，同时，还应当大力加强人才培养，建立完善的数据人才培育机制，为大数据在各个领域的应用提供人力资源支持。合格的数据创新人才是一种综合型人力资源，需要系统性和完整性的发展规划和培养方式。目前，在我国的香港大学、复旦大学、北京航空航天大学等高校都相继开设了相关数据科学的课程，以及硕士、博士学位，为数据人才的培育奠定了好的先行条件。在此基础上，还应加大数据人才培养的投入，加强“校企合作”与“校政合作”，让企业、政府、社会共同参与到数据人才培养的过程中，提供更多的学习实践机会，打造更多的适应实际需要的数据人才队伍。

(三)完善信息基础体系，促进数据资源整合

从我国的实践进程来看，大数据在政府治理中的运用还处于初步建设阶段，因此，完善基础性的信息化建设仍是当前数据化治理的重要环节。信息体系的基础性建设主要包含了以下几个层面:第一，健全大数据的基础制度，完善相关的法律法规体系与信息技术的应用规则。例如，对信息安全和个人隐私的危机问题进行合理地规范，完善公民用户的信息保护机制等底层制度建设是大数据成熟推广的根本保障;第二，加强信息资源的挖掘收集、流动关联、信息体系之间的整合，消除“信息孤岛”现象，实现纵向与横向跨层级、跨部门的数据信息资源连接融合，从而为数据治理寻求更高效率、发挥更大的价值。第三，加强数据化基础设施的建设，强化政府搜集获取信息的能力。此外，还应通过与优质的市场主体合作，建立以政府为中心的数据资源平台，让政府成为大数据时代里的核心网络结点［4］。在我国，如腾讯、百度、阿里巴巴等飞速发展的互联网公司具备国内顶尖的云技术和大数据运用能力，通过与尖端技术型企业的合作，进行不同领域的数据整合，共同开发和运用数据的价值，也是政府实现现代化协作治理的一条重要的创新路径。

［1］涂子沛．大数据［M］．桂林:广西师范大学出版社，2013．

［2］徐辉，元章．大数据时代［M］．北京:中国友谊出版公司，2014．

［3］唐皇凤，陶建武．大数据时代的中国国家治理能力建设［J］．探索与争鸣，2014(10)．

［4］王云．大数据背景下的政府治理能力提升［J］．经营管理者，2014(11)．