宁波市海域使用权价格管理体系建设研究*

冯友建，张鹤

(浙江大学地球科学系 杭州 310027)



宁波市海域使用权价格管理体系建设研究*

冯友建，张鹤

(浙江大学地球科学系 杭州 310027)

随着海域有偿使用制度改革的逐步推进，宁波市海域市场已初步形成，建立海域使用权价格管理体系对于宁波市海域市场的规范发展有着重要的现实作用。文章通过分析宁波市海域使用权价格管理中存在的问题，结合宁波市海域使用使用权价格管理工作现状，提出了海域使用权价格管理体系的建设框架。

海域使用权；价格体系；价格管理体系

1 研究背景

海洋是潜力巨大的资源宝库，也是支撑未来发展的战略空间。随着我国工业化进程的持续推进和经济社会的飞速发展，陆地资源过度消耗、沿海大城市人口过快增长等问题的日益严重，国家将发展眼光投向于海洋，海洋经济将成为我国经济新的增长点。“十二五”规划明确提出，要将海洋经济放在国民经济发展的重要位置，海洋经济正式升级成为国家发展战略。

宁波市位于浙江省东北部的东海之滨，地处120°55′E—122°16′E， 28°51′N—30°33′N之间，浙东交通枢纽之一，位于我国长江发展轴和沿海发展轴“T”字形交汇处和长三角城市群核心区，海域位于长江黄金水道入海口，紧邻亚太国际主航道要冲，是长三角地区与海峡西岸经济区的联结纽带。宁波市海洋资源丰富，总体上开发密度较大，经济效益较高，海域利用以港口码头用海和围填海为主。海域有偿使用制度改革的逐步推进使宁波市海域市场初步形成，处于起步阶段的海域使用权价格管理虽然已取得显著成绩，但是仍存在很多问题。就当前形势来看，海域使用权的流转已成为发展趋势，且必将伴随价格行为的发生，因此加强海域使用权价格的研究、指导和管理，可以带动宁波市海域市场向合理化、科学化方向发展，这是规范海域使用权价格管理的需要，也是促进宁波市海洋产业健康发展的需要。

2 内涵界定

因海域使用权交易方式和条件的不同及海域管理的需要，海域使用权价格表现为多种形式，多种海域使用权价格形式构成了海域使用权价格体系。海域使用权价格体系主要包括政策性价格、评估价格和交易价格等价格形式。政策性价格是指出于政府宏观管理海域市场的需要，采用一定的技术方法，按照管理目的的不同所确定的海域使用权价格形式，政策性价格对海域市场的发展起指导和控制作用[1]。宁波市海域使用权政策性价格主要包括海域使用金、海域使用权基准价格、海域出让指导价。海域使用金就是海域使用权出让金，分为全国海域使用金征收标准和浙江省海域使用金征收标准；基准价格是指浙江省海域使用权基准价格，是浙江省海域使用权出让的最低限价；出让指导价为2013年宁波市海洋与渔业局组织测算，是指在现状利用条件下、设定的基准条件下，某一时段、某一区域、某一类型海域平均价格，结果的表现形式为区片价，由于港口码头用海和工业与城镇建设用海在宁波市海域使用类型中的突出地位，出让指导价测算主要分为这两种用海类型。评估价格是指经过专业评估机构依据一定的评估方法所评估出的价格，评估价格不一定是最终的市场交易价格，但在最终成交价格的形成中起着一定的参考作用。交易价格是指在海域市场上，交易双方就所要交易的海域所达到的共同认可的价格。正常市场条件下的交易价格能够真实地体现海域所有权价格的客观、合理水平，是制定政策性价格、确定评估价格的基础和依据。

海域使用权价格管理体系是指国家各级海洋行政主管部门对海域使用权价格进行管理的基本原则、方法，价格管理机构的设置、职责权限的划分及价格管理手段和监督检查等制度组合而成的整体。目前宁波市海域使用权价格管理手段主要包括海域使用权招拍挂制度、海域使用权价格评估制度等。

3 海域价格管理中存在的问题

3.1 海域使用权价格内涵不一致

海域使用权价格内涵不一致，主要表现在国家海洋局和浙江省海洋局在定义海域使用权基准价格的内涵时有很大差别：按照国家海洋局印发的《海域评估技术指引》中的规定，海域使用权基准价格是指某一基准日上一定年期海域使用权的区域平均价格；但《关于公布浙江省海域使用权基准价格的通知》中明确规定“各地应根据公布的海域使用权出让基准价格开展海域使用招标拍卖挂牌出让工作，出让底价不得低于省规定的海域使用权出让基准价格浙江省海域使用权价格”，可见浙江省海域使用权基准价格不是区域平均价格，而是最低限价，是为了防止和限制地方政府低价出让海域使用权所确定的海域使用权出让价格最低标准。此外，海域使用权出让价格在宁波市各地区也有不同的内涵，出让价格的海域利用条件界定不一，有些县(市、区)为未经开发利用的净海价格，还有些为围填海之后的土地价格。

3.2 海域使用金的现势性不强

国家海域使用金征收标准于2007年公布， 2009年浙江省结合本省实际情况，调整国家海域使用金，制定本省海域使用金的征收标准，二者自公布后没有再进行过调整更新，这显然无法满足人们对全面、准确地掌握快速发展的海域市场行情的要求，从而使得海域使用金的现势性不强，指导作用不大。另外，海域使用金没有充分体现区域差异，国家海域使用金和浙江省海域使用金对应的海域单元是以各县(市、区)为单位，没有在此基础上进行进一步细分，导致同一县(市、区)地理位置海域的区位差别没有体现，而且海域等别在宁波市只划分为3个等别，级别划分太少，很难满足实际应用的需要。

3.3 海域市场交易行为不规范

目前宁波市一级市场的海域使用权出让是海域使用权交易市场的主体，但在海域使用权出让行为中出让人不统一，有些海域使用权由海洋行政主管部门直接出让，有些海域经围海、填海形成土地后，由土地行政主管部门负责出让。在招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权的出让行为中，还存在着信息公开程度不够、操作程序不规范等现象，使得被称为“阳光下的交易”的招拍挂出让行为没有真正体现公开、公平、公正的原则，阻碍了海域市场的健康发展。此外，对海域使用权流转二级市场的流转方式、参与海域使用权流转市场的主体条件、转让程序等没有具体规定，导致二级市场价格秩序混乱、存在隐形交易，严重扰乱了市场价格秩序。

3.4 海域使用权价格评估机制不完善

海域使用权价格评估机制的不完善，主要表现在估价资质审核力度不够、估价制度不健全和估价方法单一等方面。部分从事海域使用权价格评估人员没有估价资格，海洋和土地虽然具有相同的属性，评估方法相似，但海洋又具有其特有性质，仅掌握土地价格评估方法的评估师往往难以准确测算出海域使用权价格；另外，估价活动没有实行估价报告审核制度和备案制度，这些都使得评估报告的质量无法得到保障。此外，资源价值评估应采用两种以上方法进行，以保证评估结果的科学性和合理性，但宁波市目前基本只应用成本法进行评估，而测算出的成本价与市场价值相比往往比较保守，难以体现真正的市场价值，造成国有资源性资产的流失。

4 海域使用权价格管理体系的建设构架

针对目前宁波市海域使用权价格管理工作中存在的问题，构建了宁波市海域使用权价格管理体系的建设框架(图1)。主要应包括健全海域使用权价格体系、推进海域动态监视监测工作、加强海域使用权交易流转的监督、规范海域使用权价格评估行为4个技术要素。

图1 宁波市海域使用权价格管理体系建设框架

4.1 构建海域使用权价格体系

构建宁波市海域使用权价格管理体系，首先应构建以海域使用权基准价格和海域使用权出让指导价为核心的价格体系。

海域使用权基准价格和海域使用权出让市场指导价之间紧密联系，共同点主要表现在：二者的内涵界定都包括基准期日、用海类型、海域使用权出让年限等基准条件，且都不是海域交易市场的最终成交价格，但对市场交易价格都起着调控作用。但二者又有一定的差异：浙江省海域使用权基准价格是海域使用权出让最低限价，而宁波市海域使用权出让指导价是区域平均价格，同区域同类型的出让指导价远高于基准价格，更加接近市场水平；此外，基准价格以沿海县(市、区)为评价单元，主要考虑宏观区域因素，起到宏观调控海域使用权价格和海域市场的作用，而出让指导价还对价格的微观区位因素进行了综合考虑，将评价单元区域进行细化，能更清楚显示海域使用权价格水平空间区域差异，起到微观指导海域使用权价格评估的作用[2]，有利于海域使用权出让精细化管理，区片价的表现形式也更利于实际操作和应用；与基准价格相比，宁波市还建立了海域使用权出让指导价修正体系，即出让指导价、待估海域价格及其影响因素之间的相关关系，编制出出让指导价在不同因素条件下修正为待估海域价格的修正体系。

在实际工作中，涉及港口码头用海及工业和城镇建设用海的海域使用权价格测算，应采用出让指导价及修正体系，结合海域实际状况，按照对应的修正系数快速、高效、及时地评估出待估海域价格。对于除了以上两种类型的其他海域，可应用浙江省海域使用权基准价格进行测算，由于基准价格是海域使用权出让最低限价，且目前没有建立基准价格修正体系，因此应在基准价格的基础上，加上海域开发前期整理费用、专题费用以及正常的利息、利润和一定的海域增值权益价格来确定海域使用权价格。

4.2 建设海域使用权价格信息动态监测系统

海域动态监视监测是《中华人民共和国海域使用管理法》确立的一项重要制度，也是提升海域管理信息化、规范化和科学化水平的重要手段。宁波市应建立一套以海域使用权出让指导价为主要内容的动态监测系统，以满足宁波市海域出让市场信息化管理的需要。

应用基准价格、出让市场指导价评估测算的海域使用权价格为某一时点下的价格，不能反映海域使用权未来的价格水平，因此在海域使用权价格的准确性和公开性方面都存在较多问题。海域使用权价格信息动态监测系统的建设使评估出的海域使用权价格不仅能为当前海域市场做出指导，也为将来海域市场交易和政府决策提供准确的信息，能够时时、准确获取价格变化信息，实现对海域使用权价格水平的定期修正和不断更新。该系统可以参考宁波市土地出让市场指导价信息系统进行搭建，使用ESRI 的ArcGIS Server Flex API，基于Java 开发平台和Oracle数据库，设计实现宁波市海域使用权出让指导价WebGIS，以加强对海域使用权价格信息的获取、分析以及宏观调控能力，并着力解决了海域使用权价格信息的公开和整合问题。

根据业务现状及应用需求，宁波市还应设计海域使用状况监测系统，利用卫星遥感及航空遥感资料，结合海域使用权属数据，对港口码头用海、工业和城镇建设用海等其他各类用海现状、变化趋势、用海需求及存在的问题进行分析和评价，这是及时掌握辖区内海域使用权价格变化趋势的有效途径，也是提高海域使用权价格管理能力建设的重要举措[3]。

4.3 完善海域使用权市场流转机制

宁波市海域市场分为一级市场和二级市场。其中，一级市场的流转方式包括协议出让、招标、拍卖、挂牌交易方式；二级市场流转包括转让、出租、抵押等交易方式。

宁波市可以借鉴土地资源市场化配置经验，建立涉海部门相互协调配合机制，并明确各部门在海域资源市场化配置工作中的目标任务和职责分工，加快推进海域资源招拍挂工作，使招标、拍卖、挂牌交易方式成为一级市场流转的主要方式。其中，海洋行政主管部门要严格规范海域使用权出让行为，以招标、拍卖、挂牌方式，出让海域使用权的项目用海，按照规定编制海域使用权出让方案及招标拍卖挂牌出让文件，海域使用权招标拍卖挂牌工作小组要全程监督出让过程，公开交易信息和交易程序，为海域使用权的交易创造良好的市场环境。

此外，还要加强对二级市场的监督管理。海域作为我国“蓝色国土”，对其交易的限制应相对更多，如海域使用权流转后不能改变用海用途，必须符合海洋功能区划，使用权人对海域的持有量应该有一个最高限制，防止形成垄断[4]，查处不合规定的交易行为，确保海域市场的正常运作和健康发展。

4.4 健全海域使用权价格评估制度

海域使用权的流转需要对海域使用权价格进行评估，而目前对于评估的相关规范和标准尚不完善，对此建议宁波市加强海域使用权价格评估制度建设的研究，对海域价格评估机构以及评估人员的条件和要求做出规定，明确海域评估行业的入门条件；并建立一整套的海域评估技术标准，包括评估方法、评估程序等相关内容。

所有海域使用权交易，都必须进行价格评估，从事海域使用权价格评估工作的机构要具备海洋环境评价资质和海域使用论证资质，估价人员须取得国家海洋局颁发的海域使用权估价资格证书，凡无评估资格的机构和人员均不得从事海域使用权价格评估业务，其评估结论亦无法律效力。评估报告由海洋行政主管部门进行质量评判性审核，评估机构还应将海域使用权价格评估报告上报给海洋行政主管部门进行备案。估价报告的审核制度和备案制度是完善报告内容、提高报告质量的有效途径[5]。

在评估方法上，应采用两种以上方法，保证评估结果的合理性。宁波市海域使用权出让指导价测算和海域使用权出让指导价修正体系建立工作完成后，除了目前主要应用的成本法，运用出让指导价进行修正测算也应成为未来宁波市海域使用权价格评估的主要方法。除此之外，要尽快建立基准价格系数修正体系，使海域使用权基准价格修正法得到完善并应用。随着交易案例的增多，还应尝试收益法、市场比较法等多种方法进行评估，使海域使用权价格评估体系更加健全。

5 结束语

目前我国海域使用权价格管理处于探索阶段，尚未形成一套完整、系统的海域使用权价格管理体系理论。为了保证海域资源的有效利用，保护国家的资源性资产，必须加强海域使用权价格管理体系的建立。本研究通过分析目前宁波市海域使用权价格管理中存在的问题，结合宁波市海域使用权价格管理工作的现状，给出了宁波市海域使用权价格管理体系的建设框架。海域使用权价格管理体系的建设工作，应从构建海域使用权价格体系、建设海域使用权价格信息动态监测系统、完善海域使用权市场流转机制和健全海域使用权价格评估制度这4方面进行开展。但在实际的管理工作中，需要海洋行政管理部门对海域使用权价格管理体系有深刻的认识，使该研究能够指导实践，在实践中更好地发挥作用。

[1] 乔庆超.我国地价体系与地价管理模式研究[D].天津：天津师范大学，2008.

[2] 张钦.土地出让市场指导价确定与实证研究：以宁波市本级为例[D].杭州：浙江大学，2014：15-16.

[3] 李佼，龚岳松，郑晓阳.浅谈上海市海域动态监视监测管理系统设计[J].海洋开发与管理，2014，31(1):14-18.

[4] 张惠荣，高忠义.论海域使用权属管理制度[J].政法论坛，2010，28(1):154-161.

[5] 国土资源部.土地估价管理办法[Z].2011-10.

宁波市海域海岛价格评估研究(7-2).

F127；P74

A

1005-9857(2015)08-0052-04