基于“绍兴模式”的城镇用地集约化研究

单嘉铭　(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)



基于“绍兴模式”的城镇用地集约化研究

单嘉铭(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

摘要浙江省绍兴市在全国首创“亩产论英雄”理念，坚持“布局牵动”“标准拉动”“机制促动”“存量滚动”等各种举措，以集约布局促集约用地，严把用地源头，构建倒逼机制，提高存量用地效益，实现了土地节约利用与促进经济转型升级、推动新型城镇化的多赢。从“绍兴模式”实践中可得出以下启示：要强化“亩产论英雄”理念，坚持市场配置原则，深化改革创新举措，改变土地供给思路，妥善处理集约用地与保障发展、政府调控与市场引导、顶层设计与基层探索、增量扩张与存量盘活等关系，不断提高城镇用地集约化水平。

关键词新型城镇化；土地集约；“亩产论英雄”；绍兴模式

Study on Urban Land Use Intensively Based on the “Shaoxing Model”

SHAN Jia-ming(College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095)

AbstractShaoxing City, Zhejiang Province, the first city which created a “yield first” concept, adheres to various initiatives，for example，the “layout affects” “standards promotes”“mechanism pushes” “stock utilizated”，to promote intensive land use through layout. The city strictly controled the source of land, built forced mechanism to improve the land use efficiency of stock, to achieve the win-win of economical use of land and promotion of economic restructuring and upgrading, promoting the new urbanization.Shaoxing’s practice indicates us to strengthen the concept of “yield first”, adhere to the principle of market allocation, deepen the reform innovation, change the idea of land supply，properly deal with the relations between land intensive use and the security of development, government regulation and market-led, top-level design and grass-roots exploration, incremental expansion and revitalization of the stock, and constantly improves the level of urban land intensive use.

Key wordsNew urbanization；Land intensive；“Yield first”; Shaoxing Model

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确要求，坚持管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。这些年，浙江省绍兴市在全国首创“亩产论英雄”理念，探索集约化用地“绍兴模式”，成为全国首批国土资源节约集约模范市[1]，实现了资源节约利用与经济转型升级、新型城镇化健康发展的多赢。

1绍兴市提高城镇用地集约化的模式探析

绍兴市是个典型的资源小市，常住人口490万，人均耕地不及全国平均水平的1/2[2]。近年来，绍兴实施《关于开展节约集约用地试点工作若干政策意见(试行)》(绍政办发〔2012〕21号)、《关于促进市区低效利用建设用地二次开发的实施意见(试行)》(绍政办发〔2012〕142号)、《进一步推进节约集约用地的意见》(绍政发〔2013〕47号)等，创新用地模式和管理方式，在用地效益提升的同时，促进发展方式转变和城镇化健康发展。2014年绍兴市工业用地地均增加值1 383.00万元/hm2，利税703.5万元/hm2，比上年分别增长11%和14%；实现生产总值4 265.8亿元，增长7.53%，城镇化率62.1%，经济总量居我国主要城市第36位，比上年提升2位。绍兴市提高用地集约化的举措主要包括以下几方面。

1.1布局牵动：统筹用地规划，以集约布局促节约用地坚持土地利用总体规划、城乡发展规划、主体功能区规划、产业发展规划等各类规划并融合衔接的基础，不断优化用地布局，加强建设用地空间管控，以此牵动用地效率提高。

1.1.1推动农业、产业、农房用地集中。以粮食生产功能区、现代农业园区建设为抓手，不断优化农业生产力布局，全市建成67个省级现代农业园区，39个省级粮食生产功能区，均居浙江省第1位。加大整合提升力度，推动产业用地向开发区、高新区、集聚区“三区”集中，全市创建成功5个国家级和13个省级开发区(高新区)，2014年全市69%的新供工业用地集中在“三区”。如绍兴市柯桥区的滨海印染产业集聚区集聚了80%以上的印染产能，总用地减少200 hm2，并可再次开发所腾出的约733.3 hm2土地。整合村庄土地资源，拆迁改造“空心村”，全市仅此一项可复垦新增耕地360 hm2，盘活闲置建设用地约730 hm2。推进农民公寓建设和宅基地置换改革试点，通过“以房换房”“以房换钱”“以房换租”等形式盘整农村土地。仅柯桥区6年共拆迁近300万m2，在建农民公寓总建筑面积47.7万m2，腾地约400 hm2。

1.1.2实行公建设施共建共享。科学配置公共资源，规划实施一批“共享型”公配项目。如市本级和柯桥区共建奥体中心，诸暨市和浙江农林大学天目分校共建图书馆，新昌县和嵊州市共建商检、海关设施，既促进集约用地，又较好地实现了体育、文化以及其他公共资源的共享。

1.1.3充分利用地上、地下空间。2013年绍兴市政府出台相关政策，对工业、住宅和商贸项目，分城区内、外和乡镇(街道)开发区等不同地段，规定相应项目的容积率，向“空中”要土地。加强对地下空间的开发利用，在规划设计条件中，对新出让经营性用地的地下建筑面积和用途均作出明确规定。对存量土地，在规划批准、补缴出让金之后，可以增加地下建筑的面积，绍兴市近3年办理这类项目59宗，按容积率1.0折算，相当于节地133.33 hm2。

1.2标准拉动：控制用地标准，严格把牢供地源头将政府的调控关口前移，制定地方性建设项目用地控制标准，拉高土地使用准入门槛，从源头上促使城镇土地节约集约利用。

1.2.1逐年提高项目准入标准。各县(市、区)对工业用地投资强度等指标设置准入条件，逐年提高投资强度、容积率等标准。如柯桥区实行用地项目集体会审，规定新上项目投资强度不低于5 250万/hm2、容积率不低于1.2。诸暨市对不符合投入指标要求的工业用地项目实行“一票否决”，规定新上工业项目实际投入必须高于6 000万元/hm2、外资投入必须高于600万美元/hm2。2013年绍兴市域企业投资强度达4 800万元/hm2，2014年绍兴市开发区新引进项目投资强度达8 040万元/hm2。

1.2.2停止向一般性传统项目供地。2011年开始，绍兴市向一般性传统行业、低效项目的供地原则上停止，新增的工业用地指标，主要用于战略性新兴产业功能区和重点项目建设。2013年诸暨市全部工业用地中，有65.2%投向战略性新兴产业用地；市本级公开出让成交的工业用地中，76%用于战略性新兴产业发展。

1.2.3实行“定产业竞拍”。自2011年起，绍兴市柯桥区改变工业用地公开拍卖方式，由原来“定项目挂牌”转为“定产业拍卖”，当年过拍卖出让工业用地27宗，成交价达1 725万元/hm2，同比增长5.2倍。2011年起，明确除签订意向落户协议的项目和市级战略性新兴产业重大工业项目，继续实行公开挂牌出让外，开展对一般性新兴产业工业用地竞拍试点，报名不足3家的，就不再挂牌出让。

1.3机制促动：创新政策举措，构建节约集约用地倒逼机制以经济手段为主、行政手段为辅，发挥土地价格和土地税费的调控作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动提高城镇土地利用效率、加快转型升级。

1.3.1以企业地均效益配置资源。实施“亩产倍增”计划，突出对各县(市、区)、市直各开发区(新区、新城)单位生产总值和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核，明确新增建设用地投资强度、闲置土地处置、土地产出效益等考核内容，并将其与年度用地指标分配等挂钩。出台《关于全面开展企业综合经济效益排序优化配置社会资源的实施意见》(绍政办发〔2012〕111号)，对工业、服务业项目按地均销售额、税收、产值等几方面，分项目、分产业排序，将排序结果与税收、用电、用水、财政支持等要素配置挂钩，倒逼企业减少粗放用地，淘汰落后产能。仅2014年，绍兴全市淘汰落后产能企业267家，腾出土地680 hm2。

1.3.2实行土地使用税差别化管理。调整土地等级划分范围和适用税额标准，加大土地保有成本。2012年柯桥区在浙江省率先开展调整城镇土地使用税政策的试点，城镇土地使用税标准从2007年平均4.7元/m2提高到平均7.3元/m2，对地均税收、地均产值和地均销售额均达到统一标准或超过统一标准的企业，实缴土地使用税中因税额标准提高而增加的使用税地方留成部分，分别按一定比例奖给企业所在镇(街)。2013年绍兴市柯桥区48家企业盘活低效建设用地80 hm2，企业税收达193万元/hm2，同比提高6.6%。目前，绍兴市所有县(市、区)都实行土地使用税差别化管理。

1.3.3强化合同约束。对已供土地建立动态监测台账，对照《国有土地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》约定，严把用地复核关，市本级3年中先后对42宗项目用地进行依法处置，补缴出让金3 861万元。落实严格开竣工保证金制，如柯桥区要求新增用地项目缴纳土地起始价5%的保证金；对按期开工、按期竣工的，分别相应退还40%、60%，倒逼企业早动工、早投产，尽快发挥土地效益。

1.4存量滚动：加强内部挖潜，提高存量用地效益坚持盘活存量、新造耕地并重，滚动开发利用存量土地，想方设法做大土地“增量”，为发展提供更大土地空间。

1.4.1探索低效用地再开发。绍兴市2012年在全省率先开展低效利用建设用地二次开发试点工作，通过“退二还耕”“退二优二”“退二进三”等方式，依法盘活闲置厂房、仓储等用地，在用途不变的前提下，允许工业用地进行行业调整和整体改造，允许建成后土地、房产产权部分分割转让。2013年绍兴市被国土资源部、浙江省政府确定为城镇低效用地再开发试点市，对5 050 hm2以上城镇低效用地进行再次开发，计划到2017年，基本实现试点区块单位GDP建设用地比2013年下降27%以上。

1.4.2推进老城区工业企业“腾笼换鸟”。2008年绍兴市实施《关于绍兴市区二环线内工业企业提升转型搬迁工作的实施意见》(绍政办发〔2008〕68号)，通过“腾笼换鸟”推动产业升级，最大限度发挥土地利用效率。签订了搬迁补偿协议的二环线内72家企业，其中21家企业转型发展现代服务业，腾出服务业发展用地32.6 hm2。

1.4.3分类处置和消化存量土地。把各地消化批而未供、供而未用土地情况，直接与每年的土地计划指标分配挂钩。采取加快项目供地、招商引资消化、查清情况核销、异地置换盘活等措施，处置和消化各类存量土地，加快已批准农转用城市建设用地分批次有效供应。近3年来，绍兴市有超过2 300 hm2存量建设用地得到盘活，占同期土地供应总量的31%。

2基于“绍兴模式”的思考和建议

2.1强化“亩产论英雄”理念，妥善处理集约用地与保障发展的关系，以用地方式转变促发展方式转变作为资源小市的绍兴市，每年用地需求约4万亩(2 666.67 hm2)，而实际供地能力只有50%[3]。该市探索以“亩产论英雄”理念为核心的集约用地模式，有效化解了土地资源要素制约，既保护资源，又保障了发展。我国进入工业化、城镇化中期后，土地供需矛盾愈加突出，将倒逼各级党委和政府更加注重节约集约用地[4]。节约集约用地的要义是转变土地利用方式，通过科学、高效用地，以稳定、可持续的土地资源支撑经济增长和城镇化。执行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，推动土地资源利用由外延粗放向集约内涵转化，最大限度减少建设占地，不占或者少占耕地，提升土地资源对发展的承载能力，实现节约集约用地与推进经济转型升级、新型城镇化的双赢。

2.2坚持市场配置原则，妥善处理政府调控与市场引导的关系，发挥市场配置土地资源决定性作用节约集约用地涉及土地空间利用问题[5]。绍兴市一方面有效发挥政府宏观调控作用，注重用地规模控制，优化用地布局，推动农业、产业、农房用地集约布局，引导公建设施共建共享，通过“上天入地”向空间要土地。另一方面，健全“亩产论英雄”机制，把税收、用电、用水、财政支持等要素配置与工业企业亩均综合效益挂钩，实行工业用地公开竞价出让，变“定项目挂牌”为“定产业拍卖”，推行土地使用税差别化管理，通过充分竞争实现优地优价。要找准政府调控与市场引导的平衡点，防止政府直接作为市场主体参与竞争性领域，过度介入土地资源配置。进一步强化市场在土地供给方面的地位和作用，下大力气推进土地要素配置市场化改革，扩大建设用地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。对土地取得、占有和使用等各环节要加强经济约束，健全全面反映供求关系、资源稀缺程度的土地市场价格机制，有效促进土地资源优化配置和高效利用。

2.3深化改革创新举措，妥善处理顶层设计与基层探索的关系，鼓励基层创新集约用地新技术新模式破解资源难题，出路在改革创新。绍兴市制定实施一些地方性政策举措，创造了土地制度改革方面多个“第一”，如全国首创以“亩产效益”推动节地评价，率先提出停止向一般性传统行业项目供地，率先探索推进低效土地二次开发，率先开展土地使用税差别化管理试点。既要加强顶层设计，落实好《节约集约利用土地规定》(国土资源部第61号令)和国土资源部关于推进土地节约集约利用的《指导意见》(国土资发〔2014〕119号)等国家层面的政策意见。同时进一步解放思想，鼓励基层实践探索和制度创新，及时对典型经验进行总结，提炼、整合先进节地经验与典型模式，为条件相似地区或项目提供借鉴。同时，逐步形成一系列关于节地技术、节地模式的政策体系，推动土地管理制度改革创新。

2.4改变土地供给思路，妥善处理增量扩张与存量盘活的关系，大力推进城镇低效用地二次再开发绍兴市向存量土地要“发展增量”，率先探索低效用地二次开发，引导企业“腾笼换鸟”发展高效产业，整合“城中村”“空心村”土地资源，分类处置和消化存量用地，努力提高存量土地利用效率。我国存量建设用地数量巨大、利用粗放。国土部规划司司长董祚继在解读《关于推进土地节约集约利用的指导意见》时提到，目前城镇工矿建设用地中，低效用地约5 000 km2，占全国城市建成区的11%；仅农村居民点空闲和闲置用地面积达200万hm2左右，相当于现有城镇用地规模的1/4；低效用地达600万hm2以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。必须改变建设用地供给思路，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，引导建设用地从“增量扩张”转向“存量挖潜”，鼓励充分利用和立体开发存量土地，大力推进城镇低效用地再开发。可对各地每年的城镇低效用地再开发数量提出量化要求，稳妥推进旧城镇、旧工厂和“城中村”改造，推动建设用地在城镇和农村内部、城乡之间合理流动，提升城镇建设项目用地的集约化水平。

参考文献

[1] 绍兴市国土资源局.完善土地节约集约利用机制促进经济社会可持续发展[J].浙江国土资源，2006(4)：31-33.

[2] 任勇.“资源小市”做出发展大文章：浙江省绍兴市创建全国国土资源节约集约模范市的经验[J].国土资源通讯，2012(23)：36-38.

[3] 王佩华.城市化进程中土地集约利用研究：以绍兴市区为例[N].绍兴文理学院学报(哲学社会科学版)，2009(29)：87-91.

[4] 施耀忠.注重推进城镇化进程中的节约集约用地[J].国土资源导刊，2013(4)：30-31.

收稿日期2015-10-29

作者简介单嘉铭(1995- )，女，浙江绍兴人，本科生，专业：土地资源管理。

基金项目南京农业大学SRT计划项目(1520A28)。

中图分类号S 27

文献标识码A

文章编号0517-6611(2015)33-279-03