湖南省县级市新进城定居农民转市民过程中养老问题初探

郑素君

摘 要：县级市在湖南省經济发展中起着重要的作用。近年来随着城镇化的进程，不少农民选择了县级市作为定居的地点。这些新进城定居农民在转市民过程中他们的养老会遇到哪些问题？政府决策者们应如何解决这些问题？在研究过程中发现，县级市新进程定居农民具有强烈的市民化欲望，渴望获得与其他市民一样的养老保障和社会福利，但是他们的工作一般具有临时性、辅助性的特点，可替代性高，工资偏低，部分农民没有参与到社会保险体系中去，目前来看缺乏有效的养老保障方式和手段，同时心态上对养老问题重视性不够，另外政府对该群体关注度不高。本文试图对这些问题进行初步分析，并提出解决问题的初步建议。

关键词：县级市；进程定居；农民转市民；养老

县级市，是我国行政区划名称，为三级市，属于县级行政区。自1980年以来，我国城镇化进程加快，以“撤县设市”的方式出现了一大批县级市。县级市虽与县属于同一行政级别，但在隶属层次、城镇化进程以及衡量政府职权的标准等各个方面均有所区别。县级市自身的地理位置和特性决定了它是与农村关系最紧密的城市，也是城镇化进程中农民定居的重要目标市。在城镇化不断推进、老龄化问题逐渐严重的时代背景下，县级市进城定居农民如何养老，这也将是城市管理者们需要重视的问题。

湖南省作为一个人口大省，拥有16个县级市，这些县级市相对湖南省内其他县来说经济较为发达，因而集中了大量人口，近些年来也吸引了很多周边农村的农民进城定居。本文中县级市新进城定居农民是指：2000年以后在县级市已购买了一套（或以上）住房，长时间居住（或打算居住）在城市并计划在城市养老的原农村人口。脱离了土地生产资源的农民从严格意义上已经不能称之为“农民”， 尽管他们中的一部分进城后仍然保留了“农业户口”。2014年7月30日国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度。这意味着以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史。在新进城定居农民转市民过程中，他们的养老保障会有哪些方面的问题，本文试图对此进行初步探索。

一、县级市吸引周边农民定居的原因

（一）城镇化进程加速的必然结果。城镇化进程中，必然有大批农民向城市迁移。而县级市作为我国行政区划中的三级市，是与农村关系最为密切的城市，也往往是周边农村的政治、经济、文化中心，其辐射力非常强，往往能辐射到周围的广大农村。城镇化过程中，农民由于各种原因远离了出生和成长的农村，带着对都市生活的向往来到了城市，并渴望最终定居在城市，成为城市的市民。在这一过程中，与他们原本生活的农村距离较近同时又相对其他县城来说更为繁华的县级市就成了很多农民定居的重要选择。

（二）公共设施、服务、教育等城市资源各方面优势的吸引。县级市城镇化进程较县城快，非农人口占一定比例。相对于人口分布较为零散的农村来说，县级市人口繁多，例如耒阳市有142.32万（数据来源：）带动了经济的交流和繁荣。县级市城区有较好的城市能源设施、教育设施设备、供水排水设施、交通设施、邮电通信设施、生态环境设施、防火设施等。县级市属于大城市之末，小城镇和广大农村之首。县级市作为县级区域的政治、经济、文化、信息的中心，上接大中城市，下联小城镇和广大农村，因其资源的相对优势，对于农民定居来说有着非常大的吸引力。

（三）“打工经济”导致部分农民具有城市购房能力。自改革开放以来，湖南省农村人口纷纷外出到邻近的经济较为发达、劳工需求量很大的周边省份（尤以广东省为著）打工。“打工经济”在很大程度上增加了农民的收入，使得一部分农民通过自己、子女打工的收入积累具备了买房的物质条件，从而实现了通过“购房”在城市定居、成为“城市人”的梦想。相对于省城、地级市等大中型城市高昂的房价来说，县级市商品房的价格还是比较便宜的，因此在县级市买房定居就成了一个现实的、可以实现的目标。

二、县级市新进城定居农民养老的现状及问题

我国的县级市制度是从1983年设立，到上世纪90年代逐渐成熟，至今已有30余年的历史。县级市新进城定居农民与一般的农村进城务工人员有所不同，他们有着更强烈的融入城市的愿望和渴求，希望获得和其他市民同样的社会保障和待遇，市民化意愿非常强烈。不过，在养老问题上，目前这一群体还是存在着一些问题：

（一）工作性质多为临时性、辅助性，基本没有城镇职工基本养老保险。新进城定居农民一般文化水平较低、技能水平不高，同时在县级市里也缺乏原市民的人脉资源和优势，所以进城后即便户口能由“农业户口”转成“非农业户口”，能从事的工作多为临时性、辅助性的，工资偏低，用人单位一般也不为他们购买“五险一金”等基本的社会保险，因而他们中的大多数都没有城镇职工基本养老保险账户。由于缺乏一定的法制知识，或者出于想保住工作不想跟用人单位起冲突的想法，他们多半也不会要求用人单位为自己购买养老保险。

（二）社会养老保险参与度低，参与层次不高。我国针对城乡居民的养老保险体系主要包括公务员养老保险、城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和从2009年开始试点的新型农村社会养老保险（简称新农保）。前文已提到新进城定居农民一般没有城镇职工基本养老保险。不过，他们可以根据自己的户籍性质选择其它相应的社会养老保险。城镇居民基本养老保险主要由个人缴费、政府补贴构成，其中个人缴费为主。缴费标准各地有所差异。如湖南省耒阳市缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元十二个档次。1县城新进城定居农民对养老保险制度不够了解，参与积极性不够，有些人不参保，而参保的人群大多也选择最低档的缴费。这种情况在保留了农村户口的进城定居农民中也同样存在。他们在选择缴纳新农保保费时很多都选择了最低档的缴费。这说明这一群体社会养老保险参与度偏低，层次也不高。

（三）缺乏有效的养老保障方式和手段。对于新进城定居农民来说，他们依赖得更多的还是传统的“家庭养老”、“储蓄养老”方式。就现阶段我国农村养老的实践看，“家庭养老”一定程度上也是可行的，但随着人口年龄结构变动以及经济形势的变化，家庭规模变小，子女变少，加重了家庭养老负担。而由于新进城定居农民本身的积蓄就不多，在支付了进城购房的房款和装修款之后，很可能就所剩不多（甚至还欠下了外债），再加上通货膨胀、物价上涨等经济因素，“储蓄养老”也不能起到真正的养老作用。对于这部分群体来说，社会养老保险参与度偏低，同时又缺乏其它有效的养老保障方式和手段。

（四）对社会养老保险了解度不够、信任度不高。县级市进城定居农民一般受教育程度不高，对于养老保险概念模糊不清，对于社会养老保险制度了解不够，不知晓购买养老保险有何意义，反而认为这是一种浪费钱的行为。他们收入普遍不高，认为没有必要为不明确的事物破费，他们认为养老保险不是必需品，属于可买可不买的。此外，由于县城新定居农民法律意识较淡，不懂维权，没有明白购买养老保险是一种保障，认为参保与不参保意义影响不大。这种无所谓的态度促使養老保险在这一群体得不到有效普及。

（五）政府对该群体养老保障关注度不够。目前，政府关注得更多的还是“农民工”、由于各种原因失去土地的“失地农民”问题，而对于已经进城定居的农民，关注度还不够。这一部分农民如何适应身份转换，他们未来的养老又要依靠什么，政府对于这些问题思考得不够。

三、解决县级市新进城定居农民养老问题的建议

（一）尽快衔接好城乡居民养老保险和城镇职工养老保险。2014年2月24日，人社部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，将于2014年7月1日起实施。《暂行办法》明确规定，城镇职工养老保险与城乡居民养老保险，只要满足一定条件即可自由衔接转换，且无论如何转变，都将个人账户全部储存额随同转移，累计计算权益。这项重要政策主要是解决城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两大制度的衔接问题。各地政府应该按照《暂行办法》规定，调查衔接过程中的具体细节问题，尽快出台相关的地方性政策和行政性文件，做好城乡居民养老保险和城镇职工养老保险的衔接工作。

（二）政府应重视对养老保险的宣传工作。随着养老保险事业的发展，社会关注的热点问题也随之增多，养老保险宣传工作的重要性日益显现。县级市政府应重视养老保险的宣传工作，加强正确舆论导向作用，应当积极主动地对新进城定居农民讲解养老保险制度的优点、未来收益、保障功能，使他们能够从思想上真正地去理解和接受养老保险制度。县级市政府社会保障部门可通过网络、报刊、微博、微信等形式，加强对社会保险的政策宣传，让新进城定居农民认识社会保险、了解社会保险，提高他们参保的积极性和主动性。

（三）做好统计工作，鼓励新进城定居农民参保。县级市政府部门应对新进城定居农民参保情况进行全面、系统的统计，了解他们是否参保、已参保多少年限、缴费基数多少，在此基础上鼓励未参保的农民积极参保。社保部门和有关协会可密切配合，在具体申办环节，为参保人员提供讲解指导服务。同时，建议以国家社会保障部门发布规章或由地方立法、出台规范性文件的形式，明确规定新进城定居农民，不区分户籍所在地和户口性质均可在县级市参加社会保险，进一步打破城乡区别和户籍壁垒，实现社会保险全覆盖。

（四）建立多种形式的养老保障补充机制。以社会养老保险为基础，建立起“家庭养老”、“集体养老”、“储蓄养老”、“社区养老”等多种形式的养老保障补充机制，使新进城定居农民可以享受到全覆盖、自适应的养老保险体系的优势。

参考文献：

[1] 穆怀中.新型农村养老保险参保决策影响因素研究[J]人口研究.2012年1月第1期

[2] 于建华 魏欣芝.新型农村社会养老保险对农民消费水平影响的实证分析.[J]消费经济.2014年8月