小型农田水利工程产权制度改革研究——改革思路及总体框架

（水利部发展研究中心，100038，北京）

党的十八届三中全会明确提出：“完善产权保护制度”“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”。这些改革精神既对深化小型农田水利工程（以下简称小农水工程）产权制度改革提出了更高要求，也为开展小农水工程产权制度改革创造了良好机遇。针对小农水工程产权制度改革存在的问题及原因，根据我国小农水工程管护实际情况，结合改革形势和要求，研究提出小农水工程产权制度改革的总体思路与框架，为开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点、推进小农水工程产权制度改革工作提供支撑和依据。

一、小农水工程产权制度改革的总体思路

1.指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，坚持政府主导，鼓励农民参与，更好发挥市场配置资源的决定性作用，以确保工程良性运行和长期发挥效益为目标，以明晰所有权为基础，以落实管护权为重点，以界定收益权为保障，以完整的小农水工程体系为单元，以当前农村土地流转和新型农业经营主体蓬勃发展为契机，因地制宜、分权改革，合理配置、提高效能，实现工程有人用、有人管、有钱管、长受益，解决农田水利工程“最后一公里”问题，为保障国家粮食安全提供根本性支撑。

2.改革原则

一是责权一致。小农水工程产权改革要明确政府、集体（组织）、农户等不同主体的责任，充分考虑和满足不同主体利益诉求，形成各负其责、各获其益的产权配置机制，确保工程良性运行。

二是有效配置。要形成相应的激励（保障）机制，确保小农水工程产权相关主体收益，发挥产权配置的激励作用，调度和激发产权主体对工程管护的积极性，形成有效的产权配置。

三是综合改革。小农水工程产权改革与工程相关联的水土资源配置联系紧密，同时也与基层水利服务组织建设、农业水价改革等相互交织，须统筹考虑、有机衔接。

四是分类推进。小农水工程的类型、规模、管护要求、受益范围不同，排他性和外部性差异显著，对工程管护主体的要求也不尽一致，要根据不同工程类别特点，选取相应的产权改革形式，分类推进改革。

五是因地制宜。我国幅员辽阔，各地自然地理、气候条件和经济社会发展水平不同，小农水工程类型、规模等也存在差异，应结合当地农村经济改革及工程管护等实际情况，积极探索灵活多样的产权配置方式和工程管护模式。

3.改革思路

一是建立政府主导、各方主体参与的小农水工程产权制度改革体制。小农水工程直接服务“三农”，具有很强的公益性，应由政府承担公益性功能补偿责任。同时由政府组织和协调相关利益主体，明晰不同主体的权、责、益，维护各方利益，形成“共赢”的合作博弈，并对改革实施后工程管护情况进行监督考核，确保改革取得实效。

二是充分发挥市场配置资源的作用，提高小农水工程产权配置效能。小农水工程具有弱经营性，但一些外部条件改变时（如土地分散经营流转为规模经营，政府对工程管护给予财政补助等），其市场经营能力会得到一定程度的提高。在改革过程中，充分利用市场机制，吸引社会主体参与工程管护，形成公开、公平的良好竞争氛围，发挥市场对产权配置的激励作用，提高产权配置效能。

三是完善相关规章制度和操作流程，确保小农水工程产权制度改革有序推进。完善小农水工程产权制度改革及工程管护公益性功能补偿、农业水价改革等相关配套政策，界定工程管护主体的收益权及剩余索取权，明确产权改革的主要步骤和关键环节，建立政府监管、群众监督机制，有序推进小农水工程产权制度改革各项工作。

二、小农水工程产权制度改革的总体框架

在各地已有的改革试点探索中，由于各方主体利益诉求不尽相同，责、权、利边界不清晰，形成不同主体之间相互等、相互看、相互推的非合作博弈，小农水工程产权配置低效甚至无效。因此，需要对相关各方主体的利益诉求及相互关系进行分析，在此基础上，构建小农水工程产权制度改革的总体框架，指导改革有序推进。

1.改革相关主体分析

在我国当前的农村生产经营体制下，小农水工程产权改革涉及的主体可概括为：政府、集体（组织）和农户。在工程产权改革及工程管护方面，三者之间既相互依存，从工程获益，又相互独立，在产权配置和工程管护中采取独立策略。

①政府。由于小农水工程的弱经营性，在当前农村土地分散经营的情况下，近10多年的改革实践已经证明，完全通过市场化的方式进行小农水工程产权配置，难以实现工程良性运行的预期目标。在现阶段，针对小农水工程产权制度改革，政府的主要诉求是夯实农业发展的水利基础，提高粮食单产，保障国家粮食安全。基于此，在当前粮食生产比较效益低的情况下，政府对小农水工程管护承担主要责任，对产权配置中的工程管护主体提供公益性功能补偿（或购买公共服务），并且这一职责由中央政府和地方政府共同承担。

②集体（组织）。集体（组织）是小农水工程产权配置和改革的重要主体，具有多种角色。目前，参与小农水工程产权改革的集体（组织）主要包括：村委会、用水户协会以及新型农业经营主体（专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业）以及水管单位等。这些集体（组织），其法律所赋予职责、基本架构、运作机制等各不相同，但各地实践探索表明，均可作为小农水工程的产权主体，愿意而且能够承担相应的管护职责。集体（组织）的主要诉求是完成职责范围内的任务（如村委会、水管单位等）并通过产权配置获取稳定受益，实现集体（组织）的自我发展（具有一定的财务生存能力）。集体（组织）在小农水工程产权改革中主要职责是作为所有权主体或工程管护主体，组织和承担小农水工程的运行维护、提供相关的灌排服务。

③农户。在当前农村土地分散经营的情景下，农户是小农水工程的直接受益者，应该是小农水工程产权配置和改革的重要主体，但受农业比较效益低以及从事农业生产的可替代性选择多元化等综合因素影响，农户参与产权改革的积极性不高。农户的主要诉求是免费或承担尽可能少的费用享受灌溉服务、获取农田灌溉服务产生的收益。在很多地方，灌溉服务由工程管护主体提供，农户应缴纳水费（购买服务）。

④相互关系。上述主体在小农水工程产权制度改革中相互关联：政府向集体（组织）提供资金补偿（补助），并进行监督考核；集体（组织）进行小农水工程管护，确保工程效益发挥，向农户提供灌溉服务；农户参与工程运行管理、缴纳水费和服务监督，从事粮食生产，保障粮食安全；政府保护农户的合法利益不受侵害。

改革相关主体权责及相互关系见图1。

图1 改革相关主体权责及相互关系概念图

2.改革总体框架构建

小型水利工程产权制度改革的核心是产权配置，即通过对所有权、管护权及收益权的合理配置，确定不同权益主体，明晰各方责、权、利，确保工程有人用、有人管，并通过相应的监督管理和政策支持，建立小农水工程良性运行长效机制。基于小农水工程产权制度改革实践经验，按照改革的总体思路，结合不同相关主体的诉求及策略，研究提出小农水工程产权改革的总体框架，见图2。

①明晰所有权。根据小农水工程投资来源，结合不同工程使用特性，考虑当前农村经济体制改革动向及生产经营方式转变的实际情况，以乡镇政府（水利站）、村委会、用水户协会以及新型农业经营主体等作为所有权配置主体，确保工程所有权人能够代表工程受益范围内的群体利益。

图2 小农水工程产权制度改革的总体框架

农户自建自用的工程，所有权主体为农户；由村组集体筹资筹劳修建的工程，不跨行政村的，所有权主体为村民委员会，跨行政村的，所有权主体为乡镇人民政府；新型农业生产经营主体自建的工程，在土地承包期内，由其作为投资形成的固定资产的所有权主体；财政补助形成的资产，由相应的所有权人所持有。所有权证由县级人民政府或其授权机构统一颁发。所有权主体负责落实工程管护主体。

②落实管护权。由工程所有权主体根据工程运行管护需要，结合工程类别、工程规模、当地工程管护组织建设情况及已有的管护工作基础，选取适合的产权治理模式，落实工程管护责任主体，通过合同（协议）等方式，明确工程管护责任人（法人）的责任、权益。在条件许可时，通过市场方式选取工程管护主体，提高产权配置效能。

乡镇人民政府为所有权主体的工程，可由乡镇水利站或水管单位管护，也可由跨行政村的用水合作组织负责管护。村民委员会为所有权主体的工程，可由村委会直接管理，也可委托个人、组织或公司进行管护，对于新型农业经营主体，在土地承包期限内，由其负责工程管护。

③界定收益权。保障工程管护主体的收益权，包括政府财政资金补偿、工程以及相关的水土资源经营收入、灌溉服务收入等，明确工程管护主体的剩余索取权，并在制度层面加以保障。

界定工程管护主体的收益权，是能否实现小农水工程产权改革预期目标的关键环节。作为工程管护主体，负责工程运营，提供农田水利服务，并从相关受益者（政府和从事农业生产的主体）收取一定费用，符合农业生产集约化、规模化的方向，有利于工程运行维护和提高资源的利用效率。

④建立监管制度。建立多层级的小农水工程产权改革实施情况监管制度。工程运行期间，县级水行政主管部门承担监督管理责任，协调、处理水事纠纷，确保工程发挥灌排功能，对工程运行管护不到位的乡镇，可通过扣减公益性补偿经费、停止相应的水利项目安排等措施，督促工程所有权主体履行相应职责，确保工程良性运行。工程所有权主体根据相关协议，负责对工程具体管护情况的考核，防止水资源浪费和掠夺式经营，确保用水户利益。用水户对灌溉服务质量等进行监督，对工程管护主体未按照要求提供灌溉服务等情况的，向工程所有权主体或县级水行政主管部门反映。

⑤完善相关政策。完善现有的小型农田水利工程管护经费补助（奖补）政策，对工程管护主体给予一定公益性补偿。深化农业水价改革，完善相关政策，由直接受益者缴纳一定的费用购买农田灌溉服务。加快推进新型农业生产经营主体建设，对土地进行集约化、规模化经营，提高小型农田水利工程市场生存能力。完善现有的小型农田水利工程建管、农村“一事一议”等政策，理顺小型农田水利工程建管体制，确保发挥产权制度改革的激励作用。