国内外水法规比较研究

（南京水利科学研究院，水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京）

由于自然因素和人类活动影响，全球水资源问题日益突出，各国采取了一系列工程措施和非工程措施缓解水资源危机。水资源是非耗竭性资源，又是一种易误用、易污染的资源，不同于土地资源、森林资源、化石资源等耗竭性资源，也不同于太阳能、潮汐能、原子能、风能等恒定性和亚恒定性资源。人类活动影响着水资源产生、使用和耗损的全过程，同时影响生态环境系统。因此通过水法规约束并规范人类活动十分重要。

为解决水资源短缺、利用粗放、水污染严重、水管理混乱等问题，世界许多国家逐步建立了由宪法、水法律、行政法规等组成的水法规体系，使水事活动有法可依。我国目前存在的水资源问题就与水法规建设的完善程度以及执行效果密切相关。

一、中国水法规发展进程

我国最早的水法规可追溯到春秋时期，《礼记·月令》《管子·立证》《管子·度地》等史料中均有相关记载，在春秋末期国家大法中就出现了一系列的水利条款。唐朝形成了较为完整的封建法律体制，《水部式》是唐代制定的中国第一部比较系统的水利法典，对农田水利管理、用水管理、航运船闸的管理维护、桥梁津渡的管理维护、渔业和城市水道管理等都作出了规定。

近代水利立法始于20世纪30年代，1942年7月公布实施了《水利法》，1943年制定了《水利法实施细则》《水权登记规则》。但由于当时中国正处于半殖民地半封建社会，内忧外患，许多法规大多未能很好地实施。1949年新中国成立后，我国水法规建设不断发展。宪法是我国水法制建设的基础，1988年通过了《中华人民共和国水法》（简称《水法》），这是新中国的第一部水法，是中国水管理的基本大法（重要水法规见表1）。

由于历史、政治等因素，我国水法规建设曾一度停滞不前。1979年之后，我国不断推进水法规建设，围绕水污染治理、水土保持、水资源开发利用和水生态保护、水灾害防治等方面进行了相应的立法工作。

表1 中国主要涉水法律汇总

二、国外典型国家水法规

根据地理位置、气候条件、水文特征和水资源禀赋等情况，分别选取美洲、欧洲、大洋洲的代表性国家如美国、英国及澳大利亚，围绕水法规建设及其执行情况进行比较分析。

1.美国

美国现有水法规几乎涵盖了水资源开发、利用、保护、管理的全过程，构建了较为完善的水资源保护和开发利用、水污染防治、水体维护和恢复的法规框架。1824年以前，美国水利建设主要着重于防洪与水道航运，1879—1935年期间，由于工农业发展的需要，逐步开发兴建多目标多功能的水利工程，并开始进行流域综合治理。比较著名的有通过立法对田纳西河进行流域统一管理，有效促进了地区经济社会的发展。1936—1968年期间，美国大规模兴建水利工程，1968年以后，美国大力加强水利管理，提高工程综合效益，颁布了一系列有关水利的法律法规。1970—1990年为水质优化发展阶段，1990年以后，水质和水环境得到了根本性的改变，开始着重可持续及回归自然式的再发展。在此基础上，总结了美国一些主要的法律法规，见表2。

2.英国

英国现行水法规体系包括了由英国参与或缔结的国际条约、欧盟法律与政策文件、英国议会立法及政府或部门制度的附属法规政策。水管理分为国家、区域和地方三级管理。

早前，英国的水政策法规都信奉河岸权理论，即“邻接（地表）水体的每一个河岸土地所有权人，都享有流经或者流淌于其土地之上的流量处于自然状态的权利，而其他人不得改变流量或者水量、水质”。随着工业革命的发展，对水和水能的需求迅速增长，随后的人口增加及经济社会发展导致河岸权原则的缺陷明显地表现出来，从而需要政府对水资源利用进行干预，于是出现了调整水资源的成文法，见表3。

3.澳大利亚

澳大利亚的水资源管理体制分为3个层次，联邦政府、州政府和地方政府。在联邦体制下，各州和地方在各自的管辖范围内负有管理自然资源的首要责任。

澳大利亚继承了英国普通法中的河岸权，即赋予水源毗连土地的所有者用水权。由于社会经济发展及市场的迫切需求，澳大利亚以政策为主的全国性水资源法律是通过不同管辖范围的政府之间的一些非法定的协商、协调及合作程序机制形成的。最主要的法律有1994年《水事改革框架》、2004年《关于国家水资源行动计划的政府间协议》及2007年《水法》等，见表4。

表2 美国主要涉水法律汇总

表3 英国主要涉水法律汇总

表4 澳大利亚主要涉水法律汇总

三、国内外水法规对比

1.水法规建立

（1）时 间

综合对比以上3个典型国家涉水法规的颁布时间及发展历程，我国水法规建设时间较为滞后。直到1988年第一部《水法》颁布施行，我国的水资源管理才真正步入法制化轨道。这个时间远远落后于美国、英国、澳大利亚等国家。以防治水污染方面的法律为例，我国《水污染防治法》颁布年份为1984年，而美国于1948年就颁布了《联邦水污染防治法》，英国1951年颁布了《河流防止污染法》，澳大利亚1929年颁布了《污水处理法》，均早于我国40年左右。这主要是因为发达国家在工业革命之后工业用水量激增，引发了一系列水问题，因此相应出台了许多水法规政策来解决需水、用水、排水等问题。

（2）数 量

据不完全统计，1949年以前，我国颁布的水法规数量远少于美国、英国和澳大利亚。1949—1979年，由于政治社会因素影响，法制进程缓慢，导致颁布的水法规数量很少。1979后至今，中国新颁布的水法规数量超过了发达国家同期颁布的数量。在总数上，渐有赶上发达国家的趋势。

分别对比各类型的水法规，包括水灾害防治、水资源开发利用及水环境保护方面的水法规数量，可以发现：新中国成立之前几乎没有涉及防洪方面的水法规，1979年之后才出现了防洪方面的水法规，1979—2000年新颁布的防洪法规数量甚至超过了发达国家；水资源开发利用方面的法规近几年发展较好，有赶上发达国家的趋势；水环境方面的法律法规则远远没有达到美国、英国的数量。

（3）内 容

虽然我国水法规建设正在加快推进，但是我国现有的水法规并不够健全和完善，例如在水资源的规划调度、水生态系统、节约用水等方面均没有具体严格的法律法规，同时，配套的法律法规也不够全面。对比中美水污染防治方面的法律法规，美国水污染方面的法律法规经过了漫长的阶段，反复讨论、修改，直到形成了完整的体系。我国的水资源防治法在立法中心、管理体制、调控机制、监管措施及实施保障机制等方面，都与美国有一定的区别和差距，见表5。

2.水法规执行

（1）立法过程

中西方在法律制定过程中存在一定的差异性。美国、澳大利亚等是联邦制国家，各州根据各自的特点和要求分别进行立法来管理各州的水资源、水权和水事等，针对性较强，特定的社会政治制度形成了科学的立法程序和较强的法律效力，建立了较为完善的水法规体系及其配套法规。而我国在立法过程中还存在相关部门多、职能交叉、职责不清、权利博弈、行政化和缺乏针对性等倾向，如我国对水资源管理纵向实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，横向涉及水利部门（水行政主管）、环保部门（水质、水污染）、农业部门（农业面源污染）和城乡与住房建设部门（城市水务）等等。

表5 中美水质方面法律比较

（2）执行过程

美国等发达国家在执法过程中充分体现了针对性、专业性与强制性。而我国水行政执法队伍受体制、人员结构、经费来源等诸多影响，整体素质和执法能力相对薄弱，存在执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。

（3）公众参与

在水资源保护的公众监督和公益诉讼方面，美国相关的立法和实践走在世界前列。英国1991年《水资源法》、2003年《水法》都涉及了公众参与的规定，非常注重利益相关者和公众参与。澳大利亚墨累—达令河流域的管理组织设立了公众咨询委员会。而我国现有水资源保护法中几乎都没有涉及公众参与，可以说我国至今尚未真正建立起公众参与机制。

3.文化影响

中西方古代文化、历史背景的不同影响着立法、执法和司法全过程。

契约精神是西方文明社会的主流精神，在民主法治的形成过程中有着极为重要的影响，一方面为法治和市民社会提供了良好的秩序；另一方面根据私人契约精神，上升至公法领域在控制公权力方面具有积极作用。西方社会的契约精神带来的平等与民主的政治传统为西方水法规体系建设的确立、水政执法、公众参与等奠定了良好的基础。

而中国古代奉行儒家思想，主张以仁为本，圣人为王。儒家思想在巩固封建王朝统治的同时，也造成了漠视常人权利的政治文化，导致我国古代民众法律意识非常淡薄。同时，在新中国成立之前处于半殖民地半封建社会，新中国成立之后，又一度处于高度计划经济时期，缺乏依法治国的理念，几乎没有水资源的法律保障和水污染防治的法律意识。

四、对策和建议

1.完善水法制体系

推进科学立法，关键是完善立法体制，提高立法质量，优化立法职权配置。“小智治事、中智治人、大智立法”，需要对目前的水法规进行全面的整理分析。借鉴国外法制有益经验，切忌照搬别国模式和做法。通过实践和理论探索，对一些欠缺的水法规进行补充，对不够完善的水法规加以改进，同时加强相应的配套法规建设。要明确现有各法规之间的内在联系，协调好法规之间的相互关系，其次对各管理部门的职权进行明确的范围界定，并对个别法律地位不明的管理机构重新确立职权。

2.提高水管理效能

由于各国国情、水情不同，且流域的水资源与社会经济条件也存在差异，水法规建设重点和治理制度框架因此有所差异。美国、澳大利亚国土面积大，采用行政区域分层治理和流域一体化治理相结合体制，英国等则采用流域一体化治理体制。

借鉴国外的经验，完善现有的管理体制和运行机制，建立水资源管理以区域管理为基础和流域管理为核心的法律体系，统一规范区域与流域的各项管理职能，加强法律的刚性约束与支撑，通过立法来明确流域机构设立的目的、职能、权限、组织形式等重大事项，强化跨行政区域的流域综合管理。构建水管理科学体系，依法管水，科学治水，全面提高管水事、治水利的能力与效力。

3.提升执法实效

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。各级水行政主管部门要进一步增强依法执政意识，坚持以法制的理念、法制的体制、法制的程序开展工作。加强执法队伍的能力建设，提高执法人员的综合素质。水行政执法人员必须忠于法律，严格执法，敢于担当。

水资源管理是社会公共事务，属于社会管理范畴。积极引导与提倡社会公众参与，倡导公开公平公正，才能更好地提高水资源管理的效率。务必通过立法对公众参与作出具体的规定，明确实施程序，全面推进水资源管理信息的公开。同时加强监督机制，充分发挥公众的监督功能。

4.加强宣传教育

水资源事及社会大众、事关人们生活生产的基本要素与生态环境。需要引领全社会共同努力，宣传水法规，遵守水法规，执行水法规。“法律是人类最大的发明，科学发明使人类学会了如何驾驭自然，更重要的是法律使人类学会了如何驾驭自己”。我们要秉持法律这个准绳，用好法治这个方式。通过强制性规范人们行为，弘扬社会道德风尚，促进社会公众自觉地珍惜水资源、节约水资源、保护水资源。

五、结 语

人类活动受法律与道德的制约与影响，法律是成文的道德，道德是内心的法律。必须用法律去衡量、规范、引导社会生活和人类活动。我国目前存在的水资源问题与水法规建设滞后、水法规体系不完善和执行实效欠佳等密不可分。必须从我国实际出发，与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，借鉴国外水法规体系建设与执行的经验教训，择善而用，加强我国的水法规体系建设与执行，有效改善和治理国家的水问题，为水资源可持续发展提供保障。

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