试论公务员奖励规范的立法与完善

摘要：公务员行为规范是当代行政法治环境下行政机关约束和控制所属公务员的重要手段之一，也是内部行政法的关键问题之一。在公务员行为规范体系中，奖励规范的功能主要表现为，其作为行为规范的激励性环节，能够通过奖励引导公务员实施正确行为并提高工作绩效。在奖励规范的实施过程中，奖励的内容越符合公务员的需要、奖励的幅度越大，越能激励其从事行为规范所倡导的行为。奖励的方式主要包括物质奖励、精神奖励和待遇奖励，三者能够从不同角度对公务员施以激励；而奖励方式的多元化、奖励程序的严格化以及激励作用的进一步强化，应当在引导公务员遵守行为规范、从事良好行为的过程中发挥更加显著的功效。

关键词：公务员；奖励规范；物质奖励；精神奖励；待遇奖励

中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：

2013年11月12日，中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，要求行政机关“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制”，“做到严格规范公正文明执法”。其中对于执法程序、自由裁量权、执法监督及责任制等各项内容，不能单纯地依靠《公务员法》、《国家赔偿法》、《刑法》等全国性法律，而更应借助距离公务员更近、规定更为细致的行为规范来具体实现。一般而言，公务员行为规范是指由行政主体制定并实施的、仅对该行政主体所属公务员及其下级机关所属公务员发生效力，通过道德性约束和规定性约束规范公务员职务行为和非职务行为的规范性文件。公务员行为规范体系主要由伦理规范、业务规范、奖惩规范、考核规范和投诉规范五部分构成，其中奖励规范是指对模范遵守行为规范且在执法中具有良好表现的公务员进行物质、精神和待遇奖励的规范性文件。早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出，“为了保证任何官员不用其它方法（如贿赂或索诈等）营谋私利，应订颁章程来奖励以廉洁著名的官员。”[1]269由于奖励规范具有鲜明的正向意义，并对行为规范体系的良性运转起着重要的激励作用，因此，本文将对奖励规范的主要功能和立法状况进行考察和论述。

一、公务员奖励规范的功能阐释

（一）作为行为规范的激励性环节

奖励规范的首要功能体现在，其有助于在整体上提高行为规范的实际效力，使公务员按照行为规范所规定的内容从事职务行为。为督促公务员遵守规范，一般性的方法是通过惩罚性规范来使违规者遭受不利，从而使其为了避免这种不利而遵守规范；但另一方面，其实奖励公务员合法且正当的行为也能到达这一目的，因为其也会对公务员的利益带来实质影响——惩罚是给违规公务员的利益带来负增长，奖励则是给守法公务员的利益带来正增长；而公务员如果能因遵守规范而获益，则会激励其将自身行为向规范的要求靠拢，最终在提高行为规范实效的目的上达到与惩罚性规范殊途同归的效果。可以说，在行为规范的责任机制中，奖励规范和惩罚规范是实现同一目的的两种方式，是相辅相成、缺一不可的：（1）从原因上讲，“我们之所以服从，可能是因为我们希望得到奖励，也可能因为我们害怕受到惩罚”，[2]74奖励和惩罚都可以成为公务员遵守规范的动因。（2）从实践上讲，“在大多数领域中，我们都是将奖励和处罚的方法结合起来使用的。也就是说，如果你合作就给予奖励，如果不合作就给予处罚……但将它们决然分开则肯定是错误的。”[3]277可见，奖励和惩罚的综合或交叉运用才是更为合理的操作模式。（3）从方向性上讲，惩罚是负向激励，奖励是正向激励，很多时候“采用胡萝卜进行激励”要比“采用大棒之类的有效的强制措施”更有助于公务员对规范的遵守。[4]323因此，行为规范中若只存在负向激励而缺乏正向激励，显然不如“双管齐下”更有利于其健康运行——赏罚并行、奖惩合一、激励和禁止共存才是确保公务员遵守规范的全面路径。

（二）通过奖励引导公务员实施正确行为

宋功德教授指出：“行政组织中的激励机制，是引导公务人员的行为向着行政组织目标的正强化过程”，[5]411而奖励规范的另一层重要功能就在于，其能通过对符合行为规范且合理正当的职务行为或者其他具有突出贡献的行为的肯定，来引导公务员实施此类行为，或者说，通过奖励规范的宣示，相应的行为就是被行政机关明确鼓励和提倡的，公务员实施此类行为就会获得所在机关的肯定性评价。至于公务员的何种行为应当受到奖励，我们对《公务员法》、《公务员奖励规定（试行）》以及各地方颁布的7部已经生效实施的规范性文件进行了考察：

（2）其实在上表中，各地方的奖励规范基本都遵照、沿袭或者挪用了作为上位法的《公务员法》和《公务员奖励规定（试行）》中关于奖励事项的规定，有的甚至是完全照搬过来。这种做法尽管能够使地方立法拥有坚实的上位法依据，巩固和增强其合法性，但亦有重复立法之嫌，或者说，在下位法中规定与上位法完全相同的内容是没有实质意义的——地方立法的目的在于按照上位法的立法意图将之具体化和操作化，或者在不违反上位法本意的前提下规定具有地方特殊性的内容，而上表中大部分地方立法都没有做到这一点。

（3）可以看出，这11种应受奖励的行为与公务员行为规范中的伦理规范具有更为密切的关联。比如，“在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身”、“见义勇为，舍己救人，维护社会公德和社会治安”、“同违法违纪行为作斗争”等属于社会公德规范，“遵守纪律，廉洁奉公，作风正派”等属于廉政规范，等等。此处的问题在于，奖励的事项并没有与公务员的具体职务行为联系起来，过于伦理性的奖励事项弱化了其与公务员工作的直接对应性；或者说，公务员在单纯地完成了本职工作、遵守了行为规范并实现了执法目标之后，是无法获得奖励的，而诸如民族团结、消除事故、抢险救灾、舍己救人、国家荣誉等并不是公务员能够在日常的工作环境中经常遇到的。如此一来，公务员奖励就变成了对于特殊事件中特殊表现的奖励，而不再是对公务员日常工作和职务行为的奖励。由此引发的问题在于：①由于奖励的门槛太高，一般公务员很难得奖，因此难以引起公务员的重视，从而降低了其对公务员行为的引导功能。当然，我们并不排除规范制定者刻意通过抬高奖励门槛来降低获奖人数从而降低奖励成本的可能性，但这无疑会使公务员产生“事不关己”的态度从而限制其功能的发挥。②奖励事项的高门槛、法条表述的高度抽象，加上获奖者严格的数量限制，可能导致奖励不公正的情况发生。比如，其实公务员工作中的很多行为都可以被解释成“积极工作，成绩显著”、“作风正派，办事公道”，公检法中很多公务员的很多行为也可以被解释成“维护社会稳定”、“维护社会治安”，而究竟谁能够最终获奖，则可能演变成行政系统内部“设租-寻租”的过程。①

（4）我们认为，可以通过下列途径来增强奖励规范的针对性和公正性：①在各地方的奖励规范中对上述11种奖励事项加以细化，为其设立明确的标准，使其更具可操作性；或者通过案例指导的形式推广应获奖励者的具体事迹；或者对已获奖者的详细事迹进行广泛公示，从而增强奖励的公正性。②在奖励事项中加入与公务员具体职务行为直接相关的内容，使公务员真正能够因优良地完成本职工作、遵守行为规范并实现执法目标而获得奖励，即加强奖励规范与公务员工作的关联性。③退一步讲，如果具体行政工作中的内容由于各种原因难以写入奖励事项，那么至少应当在其中加入同样属于行政伦理事项的“执法原则”的内容，即公正执法、热情服务、平等对待相对人等。虽然这种原则同样较为宏观，但至少是发生在公务员的日常工作中、属于公务员经过自身努力可以做到的事项——只有拉近奖励事项与公务员的距离，奖励规范才能真正起到提升行为规范实效的功用。

（三）通过奖励提高公务员的工作绩效

奥斯本教授曾言：若要提高行政绩效，“决定性的因素同体制内作为人们动力的奖励办法有关。是否激励人们去你追我赶？……给人们的回报是否反映了他们工作业绩的质量？”[6]19对公务员的奖励、激励和回报如果正确实施，有助于提高其个人的工作绩效，进而有助于提高行政机关的整体绩效。

具体而言，奖励规范的设置应当在公务员奖励和工作绩效之间建立关联。行政系统中的科层制结构可能会使公务员与所在机关呈现出单纯的操控性或工具性关系，其工作过程也变得更为机械性甚至是投机性——只要能够在规定的限度内完成本职工作即可，至于工作效率的高低则无考虑的必要。在这种情况下，其实公务员并无改进绩效的动机——即使绩效更佳，他们也得不到什么好处；如果绩效更差，也无需承担太大的风险，因为只要不超过最低限度，较差的绩效并不构成对公务员实施行政处分的理由，在考核过程中也很难得出惩罚性结果。这就使得公务员的自身利益与工作绩效并无太大关联，甚至是，如果为提高工作绩效而增加了工作强度，反而是一种得不偿失的做法。一般来说，只有公务员能够因工作绩效的提高而获益，其才有可能通过端正工作态度、改进工作方法和增加工作强度等途径去提高工作绩效——如果公务员能够通过积极工作来获取物质和精神方面的丰厚奖励，那么其显然有可能将工作效率提升到足以获得奖励的程度；如果公务员积极工作所获得的奖励能够高于其故意违反廉政规范所获得收益，那么公务员就可能更倾向于通过合法的途径来获益，而这又间接促进了廉政规范的实现。举例而言，在表1所规定的奖励事项中，其中一项为“在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益”，这可以视作是目前仅有的奖励公务员工作绩效的条款，即当公务员在工作中的发明创造和合理化建议可能会使行政机关在管理结构、工作流程、执法手段等方面提高效率时，该公务员就具备了获得奖励的条件。而对于这一条款，我们的建议仍然是将之细化以增强其可操作性；同时，我们认为，行为规范不仅应当对公务员改进绩效的方式进行奖励，而且应当对高绩效本身进行奖励，就是说，即使公务员未能提出改进工作绩效的具体方法，但其本身通过端正的工作态度和较高的工作强度而获得了优秀的绩效，也应获得奖励——这是辛勤工作所理应获得的回报。简言之，只有将奖励规范与绩效创新和绩效成果同时连接在一起，才会对公务员绩效的提高起到全面的激励作用。

二、公务员奖励的方式之一：物质奖励

在公务员奖励的过程中，行政机关对于奖励方式的选择，或者说“奖励什么？”“给予何种奖励？”是一个十分重要的实践性问题，其会直接影响到奖励规范对于公务员的激励效果——一般而言，奖励的内容越符合公务员的需要、奖励的幅度越大，越能激励公务员从事行为规范所倡导的行为。针对这一问题，我们考察了各地方颁布的10部已经生效实施的规范性文件：

尽管多数规范性文件都规定了“奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则”（《公务员法》第四十八条、《吉林省行政奖励暂行办法》第二条等），但毋庸置疑的是，物质奖励仍然是更具激励作用的奖励方式，因为多数公务员都有着改善个人或家庭经济状况、提高物质生活水平的需要；如果这一目的能够通过行政奖励来实现，公务员就有了充分的理由去主动实施可获奖励的行为。

在表2所列举的奖励项目中，“奖金或奖品”和“晋升工资”是较为典型的物质奖励方式。其中，为获奖公务员发放奖金或奖品在全部10项规范性文件中都有规定，说明各地方已经普遍采纳了这一较具基础性和直接性的物质奖励方式。而晋升工资档次则是在公务员级别（而非职务层次）保持不变的前提下，将其工资从该级别所对应的数个档次中的较低档次晋升为较高档次；由于晋升工资档次的实际结果表现为公务员物质收入的提高，因此我们将其归入物质奖励的范畴。相较而言，发放奖金与奖品属于一次性奖励，而晋升工资则属于永久性奖励，是与人身具有关联性的、具有“待遇”性质的奖励。因此可以说，晋升工资在某种程度上属于序列更高、更难获得的奖励；同时，在实践中，与发放奖金或奖品相比，晋升工资的适用明显偏少，在表2中只有30%的规范性文件采纳了这一方式。我们认为，晋升工资作为一种具有较高激励作用的物质奖励方式，可以更广泛地适用到奖励实践中，但应当设定比发放奖金或奖品更严格的获奖条件。

在物质奖励方式中，一个核心性的问题是“奖励额度”或者说“应当给予多少数额的奖励”的问题。这一问题的两难情景在于，如果奖励数额过低，就难以对公务员起到充分的激励作用；如果奖励数额过高，则有可能加重行政机关的财政负担，甚至引发机关内部的“设租-寻租”现象。我们认为，平衡这一问题的首要前提是在奖励规范中对奖励额度进行明确规定——如果没有锁定奖励额度的下限，行政机关就有可能以财政问题为由减低、克扣甚至挪用奖金或奖品，从而削弱物质奖励的激励作用；如果没有锁定奖励额度的上限，行政机关则有可能超过合理限度地将其财政收入变相地用于提高公务员的福利待遇，或者将较大数额的款项支付给寻租之人从而滋生腐败。针对这一问题，表2中共有40%的文件对奖励额度进行了规定，其所采取的解决途径主要可以归纳为以下几种：

（1）明确规定公务员奖励的具体数额，即将公务员所获各种物质奖励的类型和层次分别对应到固定的奖励数额上。如《吉林省行政奖励暂行办法》所规定的“嘉奖：300元；记三等功：500元；记二等功：1000元；记一等功：1500元”、“部门优秀公务员的奖金或奖品标准为300元”等；而更具可视性的是《湖北省公务员奖励实施办法（试行）》中的附件4，其奖励层次和奖励数额的对应关系更加鲜明：

（2）设定奖励数额的高低限额，即不是设定具体的奖励数额，而是设定数额的范围（上限和下限）。如《吉林省行政奖励暂行办法》所规定的“一次性奖金或奖品的标准不超过2000元”、《中共郑州市委郑州市人民政府关于进一步加强表彰奖励管理工作的通知》所规定的“每人的奖励费用不超过当年机关事业单位一个月人均工资”，等等。然而我们注意到，在表2中仅有的这两部设定奖励限额的规范中，所设定的都是奖励的上限，而没有奖励的下限，这种规定虽然有助于防止奖励被滥用，但却无法防止奖励被虚置或弱化。我们认为，在采取奖励限额的规范中，应当对奖励的上限和下限同时加以明确，以此来平衡实践中奖励额度的适当性问题。

（3）此处还需注意的是，物质奖励中的晋升工资档次不存在额度的问题，因为，按照2006年颁布的《公务员工资制度改革方案》附件2中的规定，公务员每一级别下每一工资档次中的具体数额都是固定的，不能由行政机关自主裁量。比如，第10级别的公务员从第3工资档次晋升为第4工资档次，即意味着其月工资从1508元上浮为1600元——既然晋升工资的数额已经有了国家统一规定，各地方行政机关就无权限在奖励规范中设定新的数额，亦无必要复述相关内容。然而，尽管晋升工资不存在具体数额问题，但却存在晋升几个档次的问题，对于这一问题应当在奖励规范中明确限定，以免构成立法漏洞。表2中的《吉林省行政奖励暂行办法》和《大连市国家公务员奖励暂行办法》都将之限定为晋升一个工资档次，这就意味着，若要晋升多个工资档次就需要获得多次奖励，有助于形成对公务员的持续性激励。

最后需要提及的是，在奖励额度的问题上，公众关注更多的是如何防止公务员奖励被滥用；②但我们认为，现行的奖励额度还存在激励性不足的问题——无论是发放奖金奖品还是晋升工资档次，数额普遍偏低。在发放奖金方面，按照《吉林省行政奖励暂行办法》和《大连市国家公务员奖励暂行办法》的规定，作为最高奖励数额的记一等功分别为1500元和800元，而获得记一等功奖励的条件则是相当苛刻的，并且每一年甚至几年才有一次获奖机会，以至于能够获此奖项的人数非常有限——获奖的难度和奖励的数额显然不成比例，这会严重削弱奖励的激励性，或者说，公务员很难为了过低的奖金去争取过难的奖项。当然，上述两种奖励数额可能是因为文件制定得过早（2001年和1996年），应当通过及时修订来“与时俱进”；而在2013年颁布的《湖北省公务员奖金标准》中，记一等功的奖励数额是6000元，这虽然比前两个文件有了显著提高，但考虑到晚近的CPI水平和获奖难度，这个数额仍然不高。在晋升工资方面，按照《吉林省行政奖励暂行办法》和《大连市国家公务员奖励暂行办法》的规定，只有获得“授予荣誉称号”奖励的公务员才能晋升工资，而授予荣誉称号的难度又要高于记一等功；但问题在于，其实晋升工资档次的实际数额并不十分乐观，按照上文的例举，第10级别的公务员晋升一个工资档次（从第3到第4），月收入会增加92元，相当于1年多获得1104元的收入，如果不考虑持续性并按照年度授奖来计算，这个数额还低于吉林省规定的记一等功所获得的奖金（1500元）。总之，我们认为，若要使公务员的物质奖励更具激励性，即让公务员感到“值得”为了相应的奖励而去努力，通过提高奖金或奖品的数额、开放工资档次的晋升幅度以及二者的交叉运用等方式来全面提高奖励额度就是必要的。

三、公务员奖励的方式之二：精神奖励

相对于物质奖励而言，设置精神奖励的必要性在于，很多时候公务员努力工作并不是为了物质方面的报偿，而是为了获得精神或其他方面的收益。奥斯本教授指出，“金钱激励是可取的。但即便这样，千万不要忽略表扬、认可和其他形式的精神补偿（psychic pay）所产生的巨大影响”，“在澳大利亚，当研究者问公共雇员在工作中做出杰出成绩后最想得到的奖励是什么时，金钱只排在第三位，位居来自高层管理者的认可和职业发展机会之后。”[7]149而按照威尔逊（James Q. Wilson）教授的划分，“非物质报酬有三种：责任感和目的，来源于个体的认同和个人权力的地位，以及来自作为被其成员或社会普遍高度重视的组织一部分的连带收益。”[8]210此外，公务员个人的荣誉感、自尊心、所在单位的认可、执法对象的好评等都是内含于精神收益方面的事项。

现行的奖励规范大多赋予了精神奖励以重要地位。在表2所列举的奖励方式中，“颁发证书和奖章”是较为典型的精神奖励；而笼统地说，《公务员法》第五十条所规定的嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功和授予荣誉称号这五个层次本身也具有精神奖励的意味。由于精神奖励在公务员奖励中处于不可或缺的地位，因此表2中所有的规范性文件都采纳了颁发证书和奖章这一奖励方式。至于精神奖励的具体细节，（1）由于几乎不涉及到行政机关的财政支出问题，因此目前在理论和实践中对其程序和监督方面的讨论和规定都要少于物质奖励。（2）上位法已经对精神奖励的部分程序性问题做出了规定，如《公务员奖励规定（试行）》（2008）第十一条第二款规定：“公务员、公务员集体的奖励证书、奖章和奖牌，按照规定的式样、规格、质地，由省级以上公务员主管部门统一制作或者监制。”（3）由于精神奖励的结果就是让公务员在荣誉感、自尊心和个人声望等方面获得收益，并象征着所在单位和社会公众对其工作的肯定、支持和鼓励，因此我们认为，为增强精神奖励的激励作用、提高公务员获得此类奖励的动力，应当在颁发证书和奖章的基础上，扩大公务员在行政系统内部和外部的影响力：在系统内部，可以通过召开表彰会、宣传其工作状况和执法情形、将其典型的执法案例汇编成册等方式，树立其在单位内部的模范作用；在系统外部，则可以通过报纸、杂志、互联网等媒体宣传其优良的工作事迹，从而提升其在社会公众中的认知度。比如，2012年9月20日，郑州市召开了“第三届人民满意公务员表彰暨公务员队伍建设工作会议”，对获得“人民满意的公务员”、“优秀公务员”称号、以及记二等功、记三等功的公务员进行了表彰；③杭州市从2003年开始连续9年评选表彰“十佳公务员（工作者）”，并对获奖者的先进事迹开展宣传宣讲活动，除在互联网上对每一位获奖者的事迹进行详细介绍外，④又通过召开报告会、网络直播等形式宣讲先进事迹，收到了良好的宣传示范效果，等等。⑤我们认为，这些表彰和宣传活动不仅能使公务员的精神奖励在程度上得到强化，而且能对行政机关整体执法水平的提高起到推动作用。

四、公务员奖励的方式之三：待遇奖励

在公务员的奖励方式中，还有一种与通常的物质奖励、精神奖励都有所差别，就是提高获奖公务员的待遇，其既具有物质奖励的意味，也具有精神奖励的意味，我们将其独立出来作为与物质奖励、精神奖励相并列的一种奖励方式。⑥

一般而言，待遇奖励可以表现为提供免费旅游机会、享受专车服务、提高退休金、为子女入学提供便利条件等；而在表2中，比较典型的待遇奖励是给予获得荣誉称号的公务员省部级以上劳动模范和先进工作者待遇——共有1/2的规范性文件对此进行了规定。⑦这种奖励既会使获奖公务员的物质收入得到持续性提高，也赋予了其系统内外所普遍认肯的特殊身份；只是奖励的条件比较苛刻——只有获得公务员最高层次奖励的“授予荣誉称号”者才能得到这种待遇奖励。除此之外，只有《大连市国家公务员奖励暂行办法》所规定的“提高退休费”属于待遇奖励，可见这种奖励方式的适用范围还比较狭窄，或者虽然在实践中有所涉及但尚未写入立法文本中。

此外，有些遗憾的是，表2中没有任何一部规范性文件将“晋升职务”作为奖励方式进行规定。我们认为，晋升职务有着很强的激励作用，很多时候比物质奖励和精神奖励更具吸引力。因为，随着职务层次的提高，不仅公务员的工资、福利和待遇会得到改善，而且其社会地位也会有所提升，更重要的是，其在科层体系中的位置、行政权力的广度和深度、所能支配的人力和资源、所能处理的具体事务等，都会向良性方向拓展，况且，职务层次的高低也是公务员工作成就的写照或外部评价标准之一。就如唐斯教授所言，真正吸引公务员的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望；通常情况下，行政机关会首先通过晋升向其所属公务员提供这种奖励。⑧在这个意义上说，如果将晋升职务作为公务员奖励的方式之一，将会极大地提升公务员争取奖励的积极性。然而，晋升职务之所以没有被现行的奖励规范所采纳，原因可能在于：（1）和物质奖励一样，如果条件过于单纯和直接，晋升职务作为奖励方式很可能被滥用，成为系统内部设租-寻租的“重点关注对象”。因此，如果未来晋升职务能够进入奖励规范，则必须对其条件、程序和监督事项进行严格规定。（2）其实公务员职务层次的提升还涉及到机关内部人事编制和岗位的问题，如果公务员获得该项奖励的同时所在单位没有剩余的编制和岗位，那么奖励就无法兑现。从这个意义上说，晋升职务的可兑现性要低于物质奖励和精神奖励。我们认为，鉴于晋升职务所具有的鲜明的激励作用，将其与公务员奖励联系起来是提升奖励规范自身影响力的必要步骤。

最后需要说明的是，尽管目前尚不存在“奖励-晋升”的关联，但“奖励-考核”的关联已经较为普遍。在上位法中，《公务员奖励规定（试行）》（2008）第十条规定：“给予嘉奖和记三等功，一般结合年度考核进行，年度考核被确定为优秀等次的，予以嘉奖，连续三年被确定为优秀等次的，记三等功”；《公务员考核规定（试行）》（2007）第十七条规定：“公务员年度考核被确定为称职以上等次的，按照下列规定办理：……（四）被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功”。而在表2所列举的规范性文件中，共有30%明确规定了公务员奖励与考核之间的关联。我们认为，考核结果应当对公务员的个人利益产生实质影响——考核结果不佳应当为公务员带来负收益，考核结果良好则应当为公务员带来正收益；既然前者可以作为公务员的惩罚措施，那么后者就应当与公务员的奖励相连接。在现行的规范性文件中，《公务员奖励规定（试行）》和《公务员考核规定（试行）》的规定是一致的：从奖励的角度说，考核等次是获得奖励的必要条件，或者说，奖励的授予是以考核等次为依据的；而从考核的角度说，奖励则是考核获得优秀等次的必然结果，这就在考核与奖励之间建立了必然关联。此外，对于这一问题，《湖北省公务员奖励实施办法（试行）》做出了与上位法相同的规定，《吉林省行政奖励暂行办法》进行了概括性规定，而《大连市国家公务员奖励暂行办法》中的规定则略有不同，其不仅通过否定性条款规定了“凡未参加年度考核或按规定参加考核但不定等次的国家公务员，一般不给予奖励”，而且规定了“记二等功以上人员必须是优秀国家公务员”，这是上位法所没有设定的奖励条件，而且是必然条件。尽管我们不知道该规定是否还在适用，但其仍然鲜明地强调了考核与奖励的必然关联。

总之，从当前的立法状况来看，公务员奖励并不足以成为考核与晋升职务的依据，但是从本质上来说，考核应当成为奖励与晋升职务的关联点——公务员的考核等次不仅是获得奖励的依据，也是其晋升职务的依据，同时还是相对人投诉的结果。我们认为，公务员奖励的实施，即不应因此而弱化，奖励方式的多元化、奖励程序的严格化以及激励作用应当进一步强化，应当在引导公务员遵守行为规范、从事良好行为的过程中发挥更加显著的功效。

注释：

①有学者指出，近年来因为贪污受贿、生活腐化堕落而受到制裁的高级领导干部

在受到处理之前，往往是一边在违法犯罪，一边又不断获得各种荣誉称号，甚至

个别人每年的违法犯罪数量和当年所获奖励成正比。例如，河北省国税局原局

长李真，在被省纪委立案调查前3个月，还被评为省先进工作者；海口市工商局振

东分局原局长吴岩被捕前，曾是“海南省十佳公仆”之一，人事部授予的“人民

满意公务员”、全国先进工作者。参见姬亚平：《行政奖励法制化研究》，法律出

版社2009年版，第30页。

②可见刘晓宁：《创新表彰奖励机制激发干事创业热情——郑州市表彰奖励管理

工作浅析》，《人才资源开发》2010年第12期，第29-30页。

③参见《我市表彰人民满意公务员》，《郑州日报》2012年9月21日，第1版。

同时，郑州市“利用书刊、电视、网络等多种形式，大力宣传先进典型。将先进

事迹编印成书，赠发给全市机关事业单位宣传学习，近年来，相继印发了《郑州劳

模》、《公务员之歌》等书籍。选取先进典型在电视台新闻栏目中滚动播出，同

时将其先进事迹登录在郑州市公务员网站上，增强先进典型的荣誉感、自豪感

和责任感，促进形成崇尚先进典型的良好氛围，充分发挥表彰奖励示范导向和教

育激励作用”。参见刘晓宁：《创新表彰奖励机制激发干事创业热情——郑州市

表彰奖励管理工作浅析》，《人才资源开发》2010年第12期，第30页。

④网址为http：//z.hangzhou.com.cn/sjgwyxjsj/index.htm，最后访问日期2014-5-21。

⑤2012年6月25日，首场报告会举行，市直单位1000余名代表参加，约10.5万名

乡镇（街道）机关干部、村（社区）、企事业单位党员干部群众通过网络同步

收看了直播；7月5-6日，巡回报告团又分赴各区县市举办了7场先进事迹巡回报

告会。巡回报告会上，通过播放宣传片和先进事迹宣讲，大力宣传“十佳公务员”

先进事迹，迅速在全市广大公务员、工作者中掀起了学习、宣传先进的热潮。

参见童铁江、洪光豫：《“十佳公务员（工作者）”先进事迹宣传宣讲活动进入

收官阶段》，http：//zt-hzrb.hangzhou.com.cn/system/2012/07/11/011997132.shtml，

最后访问日期2014-5-21。

⑥这种奖励方式在《公务员法》中略有提及，即第五十条第二款：“对受奖励的公

务员……给予一次性奖金或者其他待遇。”

⑦这可能是因为上位法中有类似的规定，即《公务员奖励规定（试行）》第十二条：

“……其中对获得荣誉称号的公务员，按照有关规定享受省部级以上劳动模范

和先进工作者待遇。”

⑧参见（美）安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006

年，第16页。

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[8]（美）詹姆斯·Q.威尔逊.官僚机构——政府机构的作为及其原因[M].孙艳等译.生

活·读书·新知三联书店，2006.

作者简介：刘福元（1981-），男，黑龙江哈尔滨人，法学博士，哈尔滨工业大学管理学院博士后，东北财经大学法学院副教授。

（责任编辑：杨立民）

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“公务员内部行为规范中的责任机制建构”（12YJC820062）、辽宁省教育厅科学研究一般项目“行政自制视野下的公务员行为规范研究”（W2013227）的阶段性成果。