国企改制过程中国有资产流失与对策

周军和

摘要：企业通过改制可以实现企业体制变更的需求，同时通过改善和置换股权的质量来盘活资产，也可以借机改善资本结构获得财务杠杆效应。但是事务发展具有两面性，国有企业的改制为企业的发展提高了良好的契机，也必然会带来国有资产流失的问题。

关键词：国企改制 国有资产流失 对策

一、国有资产流失的主要渠道

近几年来，随着我国国有经济的战略性调整，加大了国有企业的改革力度，加快了国有资本从一般竞争性领域退出的步伐，在肯定成绩的同时，也应看到国企改制中存在的许多问题，特别是国有资产流失问题相当严重。当前主要有以下几种流失渠道：

一是清产核资中资产评估失实造成的国有资产的流失。对国有资产的评估，特别是对中小企业国有资产的评估，并未全面进入产权交易市场。而对资产评估机构来说，没有公开的产权交易市场，就缺少可信的价格信号。评估单位行为不规范，影响评估质量，对评估的资产缺乏完善和规范的评估准则和核定标准。现代企业中，专利、商标、各种生产许可证、销售许可证、货物进出口贸易权等经营权作为企业生存法宝的无形资产往往在改制时容易被刻意低估。

二是承包、租赁中低价承包和租赁，造成国有资产的流失。表现形式如下：承包基数或租金定得过低，甚至不足以支付银行的贷款利息。承包者或承租者采取短期行为，不按规定计提折旧费，甚至以折旧费抵补上交任务。有的将国有资产承包租赁给亲戚朋友，然后亲戚朋友以亏损的名义拒付承包费和租赁费。承包者或租赁者通过采用集体或个人集股方式成立新的公司，租用原企业的优质资产，却不支付租金等方式非法转移、侵占国有资产。

三是参股、联营中的国有资产的流失。将企业的优良或有效资产，从企业总资产中剥离出来，转到私营或合资合作企业，注册成立新公司，原企业则成为一个有名无实的空壳，其存在的意义只是承担着大部分或全部债务。国有资产脱离原企业后，再以业务往来等名义分期分批转入私人腰包。有的利用国有资产与个人联营，缺乏对联营有效合理的监督，相互之间的权利与义务不明，联营企业几年下来陷入瘫痪，让参与联营的国有资产付诸东流。

四是中外合资、合作经营中的资产流失。实际合资操作过程中，外方资产评估过高，中方资产评估值普遍过低，有的甚至根本不评估，尤其是中方的无形资产如商标、商誉、专营权、“老字号”等优良无形资产得不到合理的估计，这些都造成了对国有股权益和中方权益的损害。中外合资企业仅靠中方母体派出的几个人或是靠一个董事长或是一个总经理去维护国有资产不流失是远远不够的。

五是管理层收购侵吞国资。从理论上讲，管理层收购与国有资产流失没有必然的联系，只要国有资产定价合理，经理层按照国有资产的市场价格进行正常交易，国有资产不会造成流失。管理层收购主要通过协议转让方式进行，整个交易过程都在双方私下进行谈判、协商与磋商，控制国有企业的“内部人”容易倾向于操作整个改制及交易过程，并利用法制不健全等漏洞大肆侵吞国有资产。实行最早改制的宇通客车就是一个很好的例证。

二、国有资产流失的原因分析

在国有企业改制过程中，由于国有资产监督、管理及运营机制尚未完善，有关国有企业改制的相关法律、制度不健全，改制行为不规范，对改制工作监管不够，在国有企业改制过程中损害国有权益，造成国有资产流失的问题时有发生。总结起来，国有企业改制的形式是多种多样的，因此，造成国有企业改制过程中国有资产流失的原因也是多种多样的，主要有以下几个方面的原因：一是国有企业内部治理机制的缺陷。二是产权市场不健全，产权交易不规范。三是法律法规建设滞后，资产评估和中介活动的法律法规不完善。主要问题是对资产评估中的违法违规行为，缺乏约束、监督和进行制裁的依据。一些投机分子借改制之机，钻法律和政策的空子，通过各种手段，化公为私，侵蚀国有资产。

三、国有资产流失防范对策

（一）规范改制企业的资产清查及评估程序

无论是采取何种改制方式，资产清查及评估程序是企业改制中第一关，抓住这一环节，对防止国有资产的流失有着至关重要的作用。由于资产评估固有的时效性，应保证资产评估过程与结果的客观公正性，严格资产清查和评估程序，清查报告和资产评估报告要得到有关政府机构的确认和批准。首先，要解决委托评估环节存在的利益问题，中介机构要与被评估对象保持高度独立性。二是加强对评估基准日、评估方法的选择管理。按照《企业国有资产评估管理暂行办法》的要求，制定具体标准和操作规程，对国有资产评估项目进行严格实质性审核。三是加强对评估项目跟踪指导和现场调查，强化过程控制，提高评估质量。四是从资产评估机构评估及政府职能部门认定向公开公正的产权交易市场竞价招标评估转变来防止国有资产的“低估”缩水。

（二）加大对中介机构的监督力度

当前，有些中介机构在审计、评估国有资产过程中失职渎职，甚至积极参与侵吞国有资产的犯罪案件当中，即便被发现，也没有得到应有的处罚，所以助长了侵吞国有资产犯罪的嚣张气焰。因此，在实行审计、评估国有资产责任追究制度中，应视情节追究其行政或刑事责任。

（三）规范产权交易体系

首先，要进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度。其次，规范交易形式，严格限制采取任何变通形式规避市场的公开、公平竞争，公开改制的全过程，防止借“改制”之名，以“小蛇”、“病蛇”吞大象等暗箱操作的存在。最后要制定规范性文件，建立严格的监督制度，加强对决策机构、产权交易机构的依法监督，严厉查处违法违纪人员，有效防止串标等暗箱操作的发生。

（四）建立决策失误追究机制

国资委要依照公司法等法律和行政法规认真履行职责派出监事会对企业进行监督；应该建立决策失误追究机制，对决策人实行问责，以问责来对行为人的权利进行约束，通过法定的程序对企业负责人进行考核，并根据其经营情况业绩进行奖惩，对决策失误人要依法追究其责任，以此来保证改制工作规范、有序进行。政府监督职能部门应依法对国有资产的投资、使用及效益进行监督和监管。发挥群众监督和社会舆论监督的作用，对侵害国有资产、造成国有资产流失的问题进行曝光，引起社会的广泛关注。

（五）完善国资监管法规体系，构筑国有资产监管防护网

要建立科学的规则和程序，堵住由于法律、法规缺位造成的国有资产流失的渠道。完善立法，借鉴法规执行中的经验，进一步推进保护国有资产流失的相关法规与制度的出台，构筑国有资产的法律、法规防范体系。抓好法律法规的落实，运用各种法律手段保护国有资产。加大对侵犯国有资产的各种不法行为的打击力度，依法从严追究相关人员的民事、行政及刑事责任。

（六）完善监督制约机制，构筑保护国有资产的立体防线

国企改制中国有资产流失的预防问题涉及到企业、政府、司法以及社会各领域的通力合作。一是政府部门通过设立企业改制专门服务咨询机构，建立企业改制工作预警系统，规范企业改制活动。二是强化企业内部监督机制，加大职工和社会监督的力度。另一方面建立社会公示制度，将改制过程信息公开，如企业改制资产评估范围、评估结果、改制形式、产权转让成交等几个关键环节实行公示制度，设立举报箱、投诉电话，宣传法律政策，大造舆论声势，把预防的触角延伸到社会，让社会来监督并有效预防国有资产流失。三是司法机关及时配合。司法机关要加强对改制中国有资产流失渠道的研究，主动发现，及早预防，并规范对企业改制案件的部门管辖。改制企业各主要主管部门要主动协助企业纪检、监察部门，强化国有企业运行、管理、监管机制。

规范国有企业改制，加强有关国有资产监管的法律、法规建设和市场制度建设，强化行政监督、社会监督、舆论监督等的制约作用，形成一股强大的合力，从而实现“综合治理、全面规范”这一目标。

参考文献：

[1]张晗.试析国企重组改制中资产流失的原因和对策[J].法制与经济，2010（5）.

[2]徐雯.莫让资产贱卖——国有企业改制风险分析及对策[J].商品与质量，2010（7）.

（作者单位：宁波大榭开发有限公司）