政府购买基本养老服务的问题与对策建议

政府购买基本养老服务的

问题与对策建议

文■齐桂珍

当前，由于养老基金未实行全国统筹，互助、互济和收入再分配的“公平”功能未很好体现，同时，由于养老金筹集的地区差异，也影响了政府购买和供应养老服务水平的差异，从而造成了地区之间老年人享受公共服务的“不平等”。

一、养老基金的“碎片化”筹集，影响了互济和再分配功能的发挥，造成了地区间政府购买、供应养老服务的不均等

要解决这方面的问题应采取如下对策：

（一）养老金统筹应由现行中西部地区的省级统筹和东部地区的市、县（区）的“碎片化”统筹转为全国统筹

在现行的“碎片化”统筹方式下，中西部地区为了争取中央在基本养老金方面的财政补助，对一些企业欠缴养老金的情况采取视而不见或听之任之的态度，结果缺口愈来愈大，迫使中央对中西部地区的财政补贴愈来愈多。2010—2013年，中央对中西部地区基本养老金的补贴已由400多亿元上升至2000多亿元。东部地区由于养老金普遍结余，为了防止将来养老金实行全国统筹后，将养老金的结余积累调剂给其他地区，因此，对中央要求的养老金省级统筹迟迟不执行，尽可能将结余养老金留在市、县灵活使用，以保持经济社会的高速增长。如果听任这种地方自行其事的做法，将增加全国统筹的难度。中央应尽快下决心制定全国养老金统筹方案，实现养老金全国统筹，由中央在省、自治区、直辖市之间进行调剂，以减少地区之间基本养老金发放的差距，以及减少因养老金“碎片化”造成的地区政府购买养老服务水平不统一、不公平的问题。

（二）对欠缴养老金的企业要限期补缴，对养老金结余地区的养老金实行专账管理或上收一级进行地区内调剂

对中西部地区长期欠缴养老金的企业应进行清理，要限期补缴。如果企业无力补缴，则可将企业资产划出部分资产作为养老金资产，用资产分得的红利来补缴所欠养老金，直到欠缴养老金全部补缴后，再将养老金资产归还原资产持有者。对于将要破产的企业，可以将与欠缴养老金等值的资产划出来单独拍卖，用拍卖收入来补缴所欠养老金。也可以待破产企业资产清盘拍卖后，用其收入的一部分来偿还欠缴的养老金。如果企业已经清盘破产，无法追回欠缴养老金时，则由企业养老金交缴监管部门负责补缴，或由地方财政给予补偿。

对于养老金结余的地区，养老金应上缴省级统筹专账管理，在省、自治区、直辖市内调剂使用。如果养老金结余已挪作他用，则要限期收回，并上缴省级专管账户管理。如果结余养老金已用于投资项目，则应限期收回，或用相应投资品资产拍卖收回，也可以用投资品相应资产的红利回收补偿。并要对养老金及时交缴者，以及养老金结余地区及时上缴市县按其上缴数量给予一定的奖励。

总之，既不能让养老金欠缴者和欠缴地区得益，也不能让养老金及时交缴者和结余及时上缴的地区吃亏。

（三）既要调整现行对养老金补贴的政策，又要调整养老金欠缴不惩罚、及时上缴不奖励的政策

现行的基本养老金补贴政策：对中西部地区基本养老金发放未达到国家规定标准的省、自治区，中央给予不足部分100%的补贴；对东部发达地区个别欠发达省（如海南省），基本养老金发放低于全国规定标准的，不足部分中央给予50%的补贴。这种政策看似对东部地区基本养老金不足的省实行了倾斜，但实则不仅继续拉大了与东部地区养老金结余省份的差距，拉大了同全国基本养老金标准的差距，也拉大了与中西部省区基本养老金发放水平的差距。这种对东部地区基本养老金发放低于全国基本养老金发放标准的省份减半补贴的政策，没有考虑东部地区省际养老金不能调剂的现状，这是一种省际歧视政策，中央应予以改变，要将东部欠发达省基本养老金低于全国发放标准的中央补贴标准，提高到中西部地区的补贴标准，以示均等和公平。

对于欠缴养老金长期不解决的省、自治区、直辖市应视欠缴程度适当降低补贴数额，即按基本养老金欠缴比例降低原有补贴百分比，如补贴比例由100%降为98%或95%等，以示惩罚。降低补贴百分比所造成的损失应由地方财政补足，以使老年人享受的基本养老金标准不受影响。

对于一些养老金结余的市（区）、县（市、区）及时上缴养老金省级统筹账户的，应予一定的奖励，可按上缴额的2%—5%的比例给予奖励。对于隐瞒养老金结余不予上缴专管账户的应予以没收，或按一定比例处以罚款。

二、政府购买养老服务的范围、具体项目及标准不规范，地区之间养老服务供给差距较大

由于东、中、西和东北四地区政府购买养老服务的范围、具体项目及标准各地不一，地区之间养老服务水平的差距小的有1—2倍，相差大的有2—3倍。在政府购买养老服务方面，一般包括“三无”老人和五保老人政府兜底养老、民办养老机构补贴、居家养老补贴、居家养老服务机构补贴和高龄补贴等五个部分。具体项目有生活服务、医疗服务、文化娱乐服务、康复保健服务、心理咨询服务、临终关怀和信息服务等。但每个服务类别和项目服务购买的范围与标准，各地不完全一样。像“三无”老年人供养，江苏省的无锡市每人每月由政府提供的生活费用为1500元左右（达到当地平均生活水平），黑龙江省的哈尔滨市为400多元，中西部一些地区还低于400元。对民办养老服务机构的建设性补贴，有的地方按床位补贴，每张床补贴低的2000—3000元、高的7000—15000元。有的地方按养老机构规模补贴，低的补贴3—4万元，高的补贴5—6万元。对于民办养老服务机构的运营补贴，无锡市按机构规模进行补贴，每年每个机构的补贴不低于3万元。有的地区按入住人员计算，每人每月200元（黑龙江省），有的地区每人每月补贴1200—1500元（无锡市）。对于信息服务，有的地区60岁以上实行免费服务，有的地区收费服务，有的地区给予适当补贴。对于高龄老人补贴，有的地区只限于低保、低收入年满80周岁以上老人，每人每月给予100元补贴（哈尔滨市）。有的地区不限于低保、低收入80周岁以上老人，还包括其他特殊需要帮助的80周岁以上老人，每人每月补贴360元（无锡市）。有的地区高龄补贴和优惠实行普惠制，有的地区高龄补贴限于特定人群老人。由于各地很不统一，老年人享受政府购买的养老服务不是均等化，而是差别化，这不符合政府购买养老服务的均等化、公平化宗旨。为了改变这方面的差距和不公平的问题，养老服务补贴应采取如下对策：

（一）统一“三无”、“五保”老年人兜底供养的标准

可以确定将现行的基本生活标准和平均生活标准统一为当地城乡居民当年平均消费水平。先由省、自治区、直辖市内统一供养标准，再过渡到全国统一供养标准。

（二）统一政府对民办养老机构的补贴标准

既可以按民办养老机构的规模（床位）统一补贴标准，也可以按“民办养老机构设施的年折旧额+运营成本+一定利润”来进行补贴。政府的补贴额不能低于“养老机构设施的年折旧额+运行成本额”。现在相当一部分民办养老机构运营困难，就是因为政府补贴和社会捐赠低于经营成本。要解决这方面的问题，必须将对民办养老机构的政府补贴列入地方财政预算，规范列支。国家对民办养老机构的硬件建设和软件设计应标准化，在资金方面除了政府给予一定的补贴以外，还可以在贷款方面给予政府贴息，或允许通过发行债券进行社会融资。有一定规模和知名度的养老服务机构还可以通过资产证券化来融资。在养老服务收费价格方面，除了进行适度调控以外，应允许一定幅度浮动。

对于中低档具有公益性的养老服务机构的利润可控制在一般企业盈利率（10%—12%）的50%左右。对于高档盈利性养老服务机构和康乐中心等可适当放开价格，将利润控制在成本的2—3倍（相当于准公共产品的价格），收费价格超过3倍的，可开征暴利税加以控制。

（三）对居家养老补贴和高龄补贴，标准应统一

各省、自治区、直辖市应统一、规范政府购买居家养老服务的标准，以体现均等和公平。居家养老服务的政府购买补贴标准，在养老金实行省级统筹的省、自治区、直辖市范围内应基本统一。在未实行养老金省级统筹的省、市范围内，居家养老服务政府补贴的差距不宜过大，应控制在20%—30%以内。将来养老金实行全国统筹以后，省、自治区、直辖市之间居家养老补贴的差距也应控制在50%以内，与当地平均生活水平相当。

对于高龄补贴，倾向于对低保、低收入家庭年满80周岁的失能和半失能老人给予必要的政府补贴。对于属于中等收入阶层和高收入家庭80周岁以上的失能半失能老人，原则上政府不用购买服务，可以通过商业保险来解决他们的长期护理问题。

三、养老服务系统管理人员和服务人员短缺，管理水平和服务水平普遍偏低，不适应当前养老服务的要求

当前，我国养老服务业的管理人员和服务人员，多数是下岗、失业人员再就业，文化水平、管理水平和服务素质偏低，有中等专业技术职称和高级技术职称的护理师、保健师、康复师、营养师、心理咨询师等严重短缺。全国现有2亿60岁以上的老年人，如果以1个有中高级技术职称人员为100—200个老人服务，全国护理师、营养师、心理咨询师各缺200万人，康复师、保健师各缺100万人，老年文化、体育、教育等方面的服务人员至少各缺50万人左右。合计全国约缺少为老服务人员800—1000万人。要解决为老服务人员严重短缺问题，拟采取如下对策：

（一）利用教育资源，加强职业培训

利用中等技术学校（包括护理学校）、高等技术职业院校和专科院校开设为老服务的相关院系和专业，培养具有为老服务专业技能的中等专业人员和高等专业人员，以提供高素质的管理人员和服务人员。

（二）开展网络在线教育

对现有为老服务业管理人员和服务人员进行在线教育和专业培训，提高在职人员的管理素质和服务素质，通过考核，持证上岗。

（三）让失业人员转岗就业

对现在下岗、失业人员进行专职培训，使他们具有为老服务技能，实现持证转岗就业，开辟就业的新渠道，以降低社会失业率，提高社会就业率。

（四）提高服务人员工资和福利水平

要提高养老服务管理人员和服务人员的工资水平和福利待遇。现在养老服务人员的工资和福利基本上处于各地的最低工资和福利水平。养老机构负责人的工资和福利与一般企业高管的工资和福利没法相比，低得可怜。为了防止人才流失，必须提高养老服务业管理人员和服务人员的工资和福利待遇。

四、政府购买养老服务涉及多个部门，决策、执行、管理、监督等权力过于分散，降低了为老服务工作的效率

一个为老服务工作的决策在发改委、民政、财政、国土、人社、城建、工商、环保、安全、审计等十多个部门之间要转几十天，公章要盖几十个。有时中央养老服务工作的文件下达半年或一年，一些地方相关的实施方案或配套方案尚未建立。要解决这方面问题，应采取如下对策：

（一）养老服务权力归口集中管理

梳理分散在各部门的养老服务事项（权力）。同一事项（权力）尽可能归口在一个部门，切忌交叉、重叠，防止扯皮、打架、推诿，使决策、执行、监督、高效运行。

（二）成立专职机构统筹协调

成立养老服务专项改革领导小组，下设办公室，或建立养老服务中心，将分散在各个部门的权力集中到一个部门来协调，或者采用相关部门推派工作人员联合办公，统筹协调。

（三）建立大部门制的为老服务机构

江苏省无锡市的养老体系完善、养老制度健全、工作效率高，好多工作超前决策、超前试点，就是在发改委、民政局、财政局、人社局等8大部门都成立了各自的服务中心，涉及到多部门需要协调的改革、发展事项，都由服务中心来协调办理。各委局办原有的行政业务由内部机构根据职能各司其职。看似机构大了、人员增加了，结果使原有的一些需要撤并的事业单位的冗员也顺利安排了，政府的大部门制也在机构改革中形成了，政府公共服务的职能也强化了。

五、养老服务业的法制不完善，缺乏专项法律，好多政府购买养老服务的范围、项目、标准缺乏法律依据

已颁布的《老年人权益保障法》和《保险法》等法律虽有关于老年人权益保护和养老保险方面的内容，但比较粗略，不适应当前养老服务业发展的要求。政府购买养老服务的范围、内容和具体项目，以及养老服务机构管理人员和养老服务人员工资福利待遇偏低的问题需要通过完善法律加以规范：

（一）立法统一供养标准

要制定城镇“三无”老人和农村“五保”老人的《政府供养法》。将政府供养“三无”老年人和农村“五保”老年人的条件，以及生活、医疗、康复、保健、娱乐、教育和文体活动等政府购买内容、项目、标准做出法律规定。并对“三无”老人、“五保”老人的界定标准和机构服务的业绩评价，以及政府供养“三无”老人、“五保”老人的财政补贴专管账户的建立和财政预算列支及监督管理工作，都要以法律条文颁布。

（二）要制定《养老机构法》

要对公办公营、公办民营、民办公助、民办民营养老机构建设和运行制定专项法律。特别是要将社会力量办理、管理、经营的非盈利养老机构和盈利养老机构作法律界定。并对它们用地标准、用地规划和机构建设与城市建设规划相衔接工作都要作出法律安排。特别是政府对民营养老机构服务购买的范围、内容、项目、标准都应以法律条文公开，以便各地可以依法执行，可以提高政府向民营养老机构购买养老服务的透明度，以便于购买主体、服务对象、服务供应者和监督管理部门相互配合，使工作高效透明。

（三）要制定《居家养老法》

对居家养老机构的服务对象、服务内容、服务时间、服务质量、服务价格和收费标准等都要用法律条文加以规范。政府为居家养老人员提供服务内容、数量、价格和支付方式（全额补贴、差额补贴、凭证报销）都要用法律条文明确列出，以使购买服务的主体、服务的供应机构和服务的享受者清楚各自的义务和权益。

（四）要制定与专项法律相配套的法规和实施细则

除了要制定以上专项法律以外，有关部门还要制定与专项法律相配套的规章、制度和实施细则，使政府依法购买养老服务，养老机构依法供应服务，被服务对象依法享受各自的服务，使整个养老服务体系依法、依规、有序运行。

六、一些专家、学者认为政府购买养老服务不能消除我国存在的不同行业、地区、群体的养老金发放差别，要消除养老金的“不公平待遇”，必须统一全国养老金制度

（一）世界各国养老金都存在差别

据我们对世界发达国家养老金制度的分析研究，目前尚未发现哪个国家的养老金发放是全国划一、不存在差别的。就是在养老金制度改革以前的瑞典，认为是世界上发放养老金“最公平”的国家，也存在差别，只是差别比其他国家小一点而已。瑞典在20世纪30—90年代，养老金发放是按退休人员在职时工资最高15年的平均值发放，实际上由于各人最高工资水平不同，领取养老金的数额也存在差别。

（二）降低养老金水平，适当拉开差距是世界潮流

由于瑞典养老金总盘子支出大于收入，截止1996年，瑞典全国养老金缺口5000亿美元。为了减轻国家在养老金支出方面的沉重负担，瑞典不得不改革原有的养老金制度，像美国、英国、日本等国家一样，将养老金分为三大块：国民年金（面向低收入群体），关联养老金（企业年金）和职业年金（在职居民的补充养老金）。美国的养老金也分三块：联邦退休金制度（属基本养老金，用社会保障税统筹，实行普惠制），私人年金计划（属企业年金，由企业和员工按比例缴纳），个人退休金制度（个人储蓄退休金）。英国养老金分为公共部门养老金（基本养老金）、私人部门养老金（职业年金）和个人养老金计划（个人储蓄养老金）。日本分为公共年金（普惠制的基本养老金）、企业补充养老金和个人储蓄养老金。发达国家的养老金制度大同小异，改革趋势是降低养老金发放水平，适当拉大养老金差距（按贡献发放养老金）。

（三）中国养老金制度改革的方向符合世界潮流

从国际动向看我国目前存在的公务员养老金、事业单位养老金（已开始与企业养老金并轨）、企业养老金、城乡居民养老金（个人购买养老保险，集体<限农村>和政府给予一定补贴），鼓励私人购买商业养老保险。这些有差别的养老保险制度与政府补贴养老金只向低保、低收入群体倾斜的制度是符合世界改革潮流的，群体之间存在养老金差距是正常的，按贡献和人头发放养老金的做法是无可指责的。“公平”与“不公平”都是相对的。贡献大，养老金高；个人储蓄养老金缴得多，退休后养老金领得多，这是正常的。而不论贡献大小、缴款多少，一律拉平养老金发放的理论和做法是一种平均主义思想，是不可取的。那种要求将公务员养老金制度、企事业单位养老金制度和城乡居民养老金制度完全并轨，在现阶段是不可能的，也是不现实的。但需要进一步改革，要将养老金发放的差距控制在社会承受能力之内，要使公平与效率相结合。

（四）中国特色养老制度的设计

根据国际养老金制度改革的方向，养老金基本上分为普惠制的基本养老金（统一征收基本养老金税），按贡献分配的补充养老金（企业年金、职业年金），个人储蓄的商业保险。中国为了缩小无工作单位的城乡居民的养老金与退休公务员和企业事业单位员工的养老金差距，又设计了一种具有中国特色的个人购买、集体补贴（农村居民）和政府补贴（城镇居民）的商业保险养老金，即中国未来养老金制度=基本养老金+补充养老金+个人储蓄养老金+政府、集体补贴的商业保险养老金。■

（齐桂珍，国家发展改革委体管所研究员。研究方向：公共管理与社会体制）