美国出口管制体系改革及我国的应对策略

美国出口管制体系改革

及我国的应对策略

文■杨长湧

出口管制是美国维护国家安全、保持技术领先优势的重要手段，是其全球战略的重要体现。当前，美国正在对“二战”后形成的出口管制体系进行最深刻的改革，以适应快速变化的国际政治经济形势，在更好地维护国家安全的同时更好地促进“出口倍增”计划实施。美国对华高技术产品出口管制一直是中美经济关系中复杂而敏感的问题。深入研究美国改革动向，准确把握美国战略意图，有利于更好地应对美出口管制，采取有效策略维护国家利益。

一、改革前美国出口管制体系的特点

美国出口管制体系形成于冷战时期，当时主要是为了防止尖端武器和敏感技术流入社会主义阵营。经过较长时间补充和完善，美国形成了内容庞杂、涉及众多联邦机构的出口管制体系。其核心特点是围绕军品及军民两用产品和技术，形成“双轨制”管制体系。两套体系在法律依据、执行规制、管制清单、审批机构、审批政策、审批程序、执法机构、处罚措施等方面都存在显著不同。

较之军品管制体系，军民两用产品和技术管制相对宽松、更加灵活，主要体现在“一高三少”：

一高。出口目的地是美国盟友或与美国政治外交关系较亲密的国家，出口许可申请获得批准的可能性较高。

三少。一是禁运国少，军民两用产品和技术的禁运国只有5个，而军品禁运国有21个；二是审批时间少，军民两用产品和技术的出口许可审批一般在30日内完成，除非各部门意见相左、需要进入争议解决程序，而军品出口许可审批需要60日；三是民事处罚少，违反军民两用产品和技术出口规制的民事处罚为25万美元罚款和暂时取消出口权利，而违反军品出口规制的民事处罚则为50万美元罚款和永久性取消出口权利。

二、美国出口管制体系改革的动因、计划和进展

2009年8月13日，美国总统奥巴马宣布对美出口管制体系进行综合评估，以摸清存在的问题并寻求解决的方法。2010年4月，美国时任国防部长罗布特·盖茨发表讲话，公开了美出口管制体系改革的关键要点。时至今日，美出口管制体系改革在一些方面取得重要进展，改革成效逐步显现。

（一）改革动因

美国之所以要对出口管制体系进行大刀阔斧改革，主要有两个原因：

一是有限行政资源无法满足日益增长的管制需求。改革前，美国出口管制的一个显著特点是将零部件与成品同等对待，这在军品管制中尤为明显。其结果是，螺丝钉等微小零部件必须遵守与武器制成品同样的审批要求，这导致大量行政资源浪费，无法将有限资源最大限度地集中到对美国国家安全最有影响的产品和技术监管中去。

二是严苛的军品管制对美国制造业造成损害。美国军工出口企业要为零部件和武器制成品分别申请出口许可，提供保养、维修等售后服务也必须申请许可；出口后每年要向联邦政府缴纳注册费。同时，购买了美国军工产品的盟国，如将美国控制的设备出租、销售或转让给他国，必须知会美国政府，一定情况下甚至需要美国批准；如果盟国使用美国军品清单中的零部件开发本国武器系统，那么转让该系统时要得到美国批准，无论此零部件是否重要。严苛的管制制度导致美国不少盟国不愿从美购买军工产品，损害了美国军事工业竞争力，间接影响了美国军事技术进步。

（二）改革计划

美国出口管制改革计划可概括为“四大领域、三个阶段、两手推进、一个体系”：

四大领域：对管制清单、许可政策、管制执法和信息系统等四个领域进行全面改革。其中，管制清单改革是关键。

三个阶段：每个领域的改革都分三步进行。在第三阶段完成时，达到改革的最终目标。

两手推进：一方面，甄别关系美国国家安全的关键产品和技术，对其出口施行更加严格的管制，在“更少的物项周围筑起更高的围栏”；另一方面，将那些对美国国家安全重要性相对较低的零部件、产品和技术，从军品清单移至商业管制清单，适用更加宽松和更加灵活的出口管制政策，促进这些产品和技术出口。

一个体系：美国出口管制改革的最终目标是形成“四个一”体系，即单一的管制清单、单一的管制机构、统一的执法体系和统一的信息系统。

（三）改革进展

美国出口管制改革于2010年12月正式启动，迄今已4年。期间，经过联邦政府相关部门内部沟通、与美国国会磋商并听取公众意见，美国在四个领域的改革方面取得明显进展。

一是管制清单改革。美国国务院和商务部颁布关于管制清单改革的三套最终规则，军品清单21个大类中15个大类下的物项和技术，部分或全部移至商业管制清单。其中，第8类飞机及有关设备和第19类中天然气管道机械的转移尤为重要。这两个领域的零部件出口许可占美国军品清单出口许可的75%，是美国企业申请出口许可的主要产品。同时，军品清单和商业管制清单涉及的一些重要概念进一步明确，可操作性进一步增强，交叉重叠进一步减少。

二是许可政策改革。目前，美国国务院、商务部、财政部各自管理的出口筛选清单（Screening list）已合并，方便出口企业快速查询境外交易伙伴在美国出口管制体系中的位置，以更好地遵守美出口管制法律。同时，三个联邦机构开发了单一的许可申请表格，对一些关键术语的含义进行了协调。

三是管制执法改革。2010年7月1日，美国总统奥巴马签署关于伊朗的制裁法案，修改了违反军品管制法律的刑事处罚措施，将最高10年的监禁提高到20年，与违反军民两用产品和技术管制法律的刑事处罚措施实现协调，进一步突出了军品管制的严格性。同时，2011年11月9日，根据奥巴马总统的13558号行政命令，“出口执法协调中心”（E2C2）正式成立。该中心由美国国土安全部、商务部、司法部、国务院、国防部、能源部、财政部、国家情报主任办公室、邮政局、进出口银行等10个部门的若干内设机构组成，归口国土安全部管理，负责对相关部门的出口管制执法工作进行协调。

四是信息系统改革。目前，美国国务院和商务部的出口审批机构都统一转向了国防部2003年开发的许可数据平台（USXPorts），信息系统改革任务基本完成。

三、美国对华高技术产品出口管制变动趋势及我国的应对策略

冷战结束后，我国一直是美国出口管制的重要对象国。未来，随着中美力量对比继续发生有利于我的变化，及美国对我对外战略意图的疑虑加深，美对华高技术产品出口管制实质性放宽的可能性较小。美国商务部2010年12月公布战略贸易许可例外授权法规草案，允许向164个国家出口一些受控物项时不必再办理出口许可证，但我国被排除在外，不能享受许可例外带来的便利。

不过，当前中美正在着力建设新型大国关系，美国出口管制体系改革的一个基本取向是放宽一些相对并不重要的产品和技术出口管制，因此美国在部分领域放宽对华出口管制依然是可能的。特别是那些制造技术相对成熟、国际竞争相对充分的领域，即使美国不放松对华出口，我国企业也可从其他国家得到同类产品或技术，美坚持管制只能越来越失去我国市场。

基于此，我国应认真研究美国出口管制体系改革动向，找准趋于放宽的出口管制领域，立足自身需要向美国提出放松部分领域出口管制的要求，甚至可考虑在中美新型大国关系框架下，要求美国给予对华出口以特别授权和优惠。目前看，电子技术、航空、信息通讯技术和生命科学技术等四个领域是美国对我先进技术出口的主要领域。这四个领域民用性较强，部分领域的出口管制已从军品清单移至商业管制清单，要求美国放宽这些领域的出口管制更易为美方接受。同时，这些领域的技术也是我国战略性新兴产业发展所需，扩大进口有利于推动相关产业发展。下一步，我国可重点围绕这些领域展开与美国的谈判，推动美国放宽这些技术领域的对华出口管制。■

（作者单位：国家发展改革委外经所）