乡镇人大工作：做实·做细·做深

2015年1月13日下午，浙江省人大常委会召开乡镇人大工作视频交流会议，省人大常委会党组书记、副主任茅临生出席会议并作重要讲话。会上，临安、余姚、苍南、上虞、衢江、温岭的6个乡镇人大主席作了交流发言。

借鉴各地实践经验，做实乡镇人大职权。本期《人大论坛》栏目，摘要刊登茅临生副主任的讲话及六位乡镇人大主席的发言，为各地加强乡镇人大工作，推动乡镇人大建设提供经验，开拓思路。

茅临生：发挥好乡镇人大的整体作用和制度优势

茅临生强调，乡镇人大工作直接面向基层和群众，处在民主法治建设最前沿。要按照张德江委员长的重要指示精神，认真贯彻省委人大工作会议要求，积极探索创新，推进乡镇人大工作向前发展。

乡镇人大工作在乡镇政权建设中具有独特的基础性的重要作用，关系到人民民主在基层的落实，关系到国家政权的巩固，关系到基层治理体系和治理能力的现代化。中央从全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进的高度，十分重视乡镇人大工作，进一步加强研究和谋划。中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江同志亲自主持开展乡镇人大工作的调研，作出了一系列重要指示。这为加强乡镇人大工作，指明了前进方向，提供了重要机遇。我们要抓住机遇，有所作为。

不久前省委召开了人大工作会议，出台了专门的文件，把加强乡镇人大工作和建设作为重点任务之一，从组织机构建设、职能作用发挥、基本条件保障等方面作了明确要求。这为我们做好工作提供了重要的政策支持。我们要有雷厉风行的工作作风和狠抓落实的具体行动，推动省委人大工作会议和文件精神落地见效。

就当前乡镇人大需要着重抓好的有关工作，讲几点意见。

一、 着力开好乡镇人代会

人代会是乡镇人大行使职权的主要形式，要把开好人代会作为发挥乡镇人大作用的重中之重。

一是要开好年初乡镇人代会。年初召开乡镇人代会，直接关系到乡镇人大职权的行使。目前，我省乡镇人代会的时间一般只安排一天，有的只有半天。而要真正开好乡镇人代会，一般要两天时间，最起码也要一天半时间。从会议程序来看，有的乡镇人代会为了省时间，只是听听乡镇长的工作报告，再讨论一下，能省则省，有的地方选举也没有严格按照法定程序操作。各地要根据实际情况，合理安排会议次数和会期，保证代表对报告进行深入的审议，保证选举有足够的酝酿时间，保证代表们有必要的时间提交议案和建议，绝不能嫌麻烦、图省事、简单化。

二是要提高乡镇人代会的议决实效。习近平总书记强调，要切实防止出现人民形式上有权、实际上无权。具体如何防止？关键是把人民代表大会制度功能发挥好，让人民通过人民代表大会依法行使民主权利。近年来，我省的许多乡镇都在积极探索，成效明显。各地可以相互学习借鉴，丰富审议内容，提高议决质量。

三是要增加人代会的次数。从法律规定来看，每年召开乡镇人代会的次数没有限制，可以召开两次甚至多次。目前，我省多数乡镇人大每年只召开一次会议。少数一些乡镇人大每年召开两次会议，会议内容也比较充实。考虑到乡镇人大代表人数比较少，会期也相对短，加上现在交通便利，会议经费也不是太大问题，各地可在年初开好人代会基础上，根据实际需要，适当增开人代会，解决闭会期间主席团无法代行代表大会职权的问题。

二、 充分发挥乡镇人大代表的作用

发挥代表作用，法律有明确规定，中央和省委有明确要求，关键是要把工作做实做细做深入。

一是要办好代表议案建议。长期以来，乡镇人大代表议案建议办理工作中普遍存在重答复、轻落实的问题。要让议案建议办理真正“落地”，关键是乡镇政府要落实责任主体，多采取与代表面对面交流，少一些文来文往，切实提高问题解决率。同时，注重从中发现乡镇改革发展稳定的症结，有针对性地提出改进工作的措施。

二是要认真组织代表开展监督。要组织人大代表就政府工作某个方面的问题，开展有针对性的监督。要改进和完善代表执法检查、专题视察、集体约见政府负责人等方式，进一步增强监督实效。

三是要组织代表就近就便开展活动。各地要因地制宜，鼓励处于工作生活一线的乡镇人大代表把随时随地看到的、听到的、想到的问题及建议，以短平快的形式，反映给乡镇党委政府，推动代表在乡镇“一线”履职。继续围绕党委政府中心工作设计好载体，开展针对性强的代表主题活动，发挥好代表“全天候”的监督作用。

三、密切代表同人民群众的联系

全省56000多名乡镇人大代表应发挥直接联系人民群众的独特作用。

一是要加强代表联络站建设和利用。2014年，在各地的共同努力下，代表联络站在全省范围内实现了全覆盖。要进一步加强代表联络站规范化、制度化建设，确保代表联络站各项活动的常态开展。

二是要扩大履职服务平台的运用。浙江人大代表履职服务平台是代表联系群众、反映民意的网络渠道，目前已有9万多人注册使用。要让所有的乡镇人大代表熟悉、掌握、用好这个平台，通过平台开展履职活动。

三是要加强代表与选民的联系。采取灵活多样的形式，方便老百姓找到人大代表。现在，各地都有不少好的点子和探索，要认真总结经验，推进工作的制度化规范化。

四、加强对乡镇人大工作的指导

省市县人大要把乡镇人大工作纳入日常工作范畴，定期研究乡镇人大工作中的困难问题，及时提出指导性意见，为乡镇人大工作创造有利条件。

乡镇人大工作做得怎么样，很大程度上取决于同级党委尤其是党委书记“一把手”的认识和重视程度。希望各地乡镇党委继续加强对乡镇人大工作的领导，深化对人民代表大会制度的认识，将乡镇人大工作和建设纳入党委总体工作布局。要善于对乡镇人大出题目、交任务、明责任，充分发挥基层国家权力机关的整体作用，推动乡镇人大工作创新发展。

这里，再强调一下街道人大的问题。现在街道在基层的比重越来越大，人大工作必须相应跟进。街道虽没有本级人大代表，没有人代会，但其他职能与乡镇人大相似，同样具有组织辖区内代表开展活动、协助县级人大开展工作等方面的功能。街道人大工作的方式方法，在很大程度上与乡镇人大是相通的。要按照张德江委员长的重要指示精神，认真贯彻省委人大工作会议要求，积极探索创新，推进街道人大工作向前发展。

变“为民作主”为“由民作主”

临安市潜川镇人大：2012年，在学习借鉴兄弟市县人大做法的基础上，潜川镇率先实行实事工程人大代表票决制。其主要做法和成效可总结归纳为“六步法”。

第一步，准备启动。成立政府实事工程代表票决工作领导小组。

第二步，民意征集。镇人大主席团向社会发放《政府实事工程项目征求意见通告》，以代表小组为单位，通过多个层面的座谈讨论、问卷调查、个别访谈等形式，公开征集人大代表和社会各界对实事工程项目的意见建议。

第三步，项目筛选。首先，由票决工作领导小组按照与群众生产生活密切相关，镇财力许可，提出初步候选建议项目。其次，将初步候选建议项目交镇政府有关部门，进行经费初步核算，并提交镇人大主席团会议讨论，确定初步候选项目。再次，以代表小组为单位，对初步候选项目进行讨论，听取意见建议。对未被列入候选项目或党委政府需要推进的实事项目，向代表进行解释说明。最后，由镇人大主席团会议讨论确定提交人代会票决的实事工程候选项目。

第四步，代表票决。召开镇人代会，听取镇政府候选项目介绍，代表进行分组审议。随后，举行全体会议进行票决，当场公布，按照票数高低，差额确定实事工程。

第五步，组织实施。对代表投票确定的实事工程项目，由镇政府负责分解落实，明确牵头领导、责任单位和完成时限，形成实事工程建设计划书，同时印发给每位人大代表。年中，召开镇人代会，镇政府向代表通报实事工程进展情况，分析存在的问题和不足，明确下一步工作任务和举措。

第六步，跟踪督评。注重项目的跟踪监督和绩效评估。在第二年人代会上，组织全体代表对各项工作的进展、完成情况进行满意度测评，并作出大会决议，对未完成的实事工程项目提出要求或作为下一年度项目。

代表履职，保障和约束

上虞区小越镇人大：从2012年开始，小越镇人大组织部分代表开展了会议述职，接受选民代表面对面的评议。以代表小组为单位召开述职会议，由50人左右的群众骨干作为选民代表参加会议。述职的基本内容，是小组内的人大代表，就自己在人代会会议期间审议报告、提交建议意见情况，闭会期间参加小组活动、镇人大组织的视察调研，以及平时联系选民、为选民做实事、办好事等情况，上台向选民代表报告。选民代表根据述职报告，对每位代表给出“称职”、“基本称职”、“一般”三种不同评价，并提出意见和建议。根据安排，在一届任期内，每位代表都要参加一次会议述职，接受选民评议。截至2014年底，镇6个代表小组的60名代表，已有36名进行了会议述职。

苍南县灵溪镇人大：将代表活动经费列入镇财政预算，县、镇人大代表活动经费分别按每人每年1500元和500元标准予以安排。注重重点建议办理实效。从2014年开始，每年安排1/4的镇长工作基金（2000万元）用于重点建议的问题解决。明确重点建议由镇政府分管领导亲自领办，要求分管领导与领衔代表进行不少于3次面商沟通;镇人大召开专题会议，听取重点建议办理情况报告，并进行满意度测评;在下次人代会上对优秀建议和先进办理单位进行表彰。

衢江区全旺镇人大：建立代表履职活动制度，明确代表活动编组、活动形式和内容。在建立镇代表联络站和村代表工作室的基础上，组织代表开展“六联系”活动，即联系一个自然村，联系一家企业，联系一个家庭农场，联系一户种养户，联系一户住房困难户，联系一个低保户。要求每位代表在活动中发挥好“政策法规宣传员，经济发展领航员，社情民意调查员，矛盾纠纷调解员，事项办理监督员，困难群众帮扶员”等 “六大员”作用。

牵住预算“牛鼻子”

温岭市泽国镇人大：从2005年开始，泽国镇人大率先试行参与式预算，形成了公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论，人大代表审查预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督机制。

——人代会前开展预算协商恳谈

一是督促政府早编细编预算草案。每年10月份政府就着手编制下一年度预算，按照全口径要求将所有收支纳入预算，并按“类、款、项、目”不断细化预算草案编制，如2014年泽国镇5.76亿元的财政预算支出细化成15类66款600多个项目，文本厚达48页。

二是开展预算知识培训。

三是广泛开展预算协商恳谈。人代会前一个多月，先后举行收入预算民主恳谈、代表联络站预算征询恳谈、财政预算选民协商恳谈，组织人大代表、选民代表、智库专家等与政府开展分层多轮对话，使预算安排更加科学合理、符合民意。选民协商恳谈每年都有400多人参加，其中选民代表达到240多名，分别从全镇12万选民中乒乓球摇号产生、预算审查监督参与库中抽选确定，然后按照预算各条线被分成10个小组，利用一整天时间，通过两次小组恳谈和两次集中恳谈轮流的方式进行讨论。

——人代会上审查，决定预算的修正和调整

第一，集中审查预算草案并开展专题询问。第二，大会表决预算修正议案和预算草案。可以5人以上联名提出预算修正议案，经审查后，大会组织全体代表对准备表决的预算修正议案进行集中辩论，随后无记名投票表决预算修正议案。如果议案获得全体代表半数以上支持，政府必须按此修改预算。

——人代会后深化预算监督，促进预算绩效管理

一是开展预算执行监督。由镇人代会表决设立9人组成的镇财政预算审查监督委员会，在闭会期间对预算执行进行日常监督。

二是开展重大项目跟踪监督和绩效评价。组织全镇150名各级人大代表，分成7个小组，对政府重点工程进行“一对一”跟踪监督，选取部分工程项目实施情况进行专题询问和绩效评估。

三是召开人代会调整预算。对预算执行中需要调整预算的，镇人大适时增开人代会进行调整。由于乡镇预算执行的不确定性，每年召开两次人代会已成为常态。

创新有为，监督有力

余姚市泗门镇人大：每年确定一名副镇长和分管的办公室正副主任，分别向镇人大进行一次工作述职，组织部分市、镇代表进行满意度测评。2014年8月，对分管教文卫的副镇长和办公室主任进行满意度测评，会前，组织代表走访座谈、征求意见、收集第一手资料。会上，由副镇长、办公室主任分别进行述职，人大代表发表意见建议进行评议并就教文卫工作9方面的重点问题进行专题询问，由被测评对象进行解答、表明态度，全体参会代表对述职对象进行满意度测评。

苍南县灵溪镇人大：每年重点选取3-4个执法单位，开展检查评议，力促规范执法。推进代表约见和专题询问常态化。近年来，已就市域铁路S3线延伸工程、残疾车整治等重要工作，组织代表约见4次，就灵溪镇交通、城管等工作开展询问活动2次，还就灵溪教育事业发展会同教育局班子召开恳谈会1次，推动有关问题及时解决落实。