中国污染场地修复发展回顾建议与美国经验借鉴

谢辉，胡清，张鹤清，林斯杰，高菁阳

(中节能大地环境修复有限公司， 北京　100082)



中国污染场地修复发展回顾建议与美国经验借鉴

谢辉，胡清，张鹤清，林斯杰，高菁阳

(中节能大地环境修复有限公司， 北京100082)

摘要：通过对比中国和美国在污染场地修复行业所经历的问题，总结回顾了中国污染场地修复行业自2004年以来的发展历程，高度概括指明了当前我国污染场地修复行业的现状，并就如何借鉴美国经验，从顶层设计到具体面临问题的解决方式提出了看法。只有注重行业规范、重视环境影响评价、多元化修复资金来源，才能解决我国污染场地修复行业面临的问题。

关键词：污染场地修复；发展回顾；超级基金

随着中国国民经济的快速发展和产业转型，以及“退二进三”等一系列管理政策的发布，出现了大量的污染场地。这些场地均不同程度面临着污染治理和地区经济发展相矛盾、环境污染容易引发公众事件、污染物对周边生态环境和公众健康造成威胁等问题，同时也催生了中国的污染场地修复行业。过去的十年里，中国污染场地修复行业正在迅速成长。回顾过去我国污染场地修复行业发展的十年，对比借鉴美国污染场地修复行业的发展历程，对于破解当前我国污染场地修复行业的困局具有重要的参考意义。

1修复行业发展的起点

对比中美两国，公众环保意识的觉醒和随之而来的环境公众事件是修复行业发展的重要契机。1962年蕾切尔·卡逊(Rachel Carson)的《寂静的春天》直接推动了DDT在内的一系列杀虫剂的禁用，同时也使得公众目光聚焦到农药污染土壤的话题上来。到了1980年，“拉夫运河事件”直接推动了美国国会通过《综合环境反应、赔偿和责任法》[2]，并勒令胡克(Hooker)化学的母公司支付1.29亿美元的赔偿。截至2004年，在付出4亿美元的代价和24年的时间后，拉夫运河的污染物清除工作才宣告完成[1]。

与之类似，中国污染场地修复行业的起点是北京地铁10号线宋家庄事件。事件发生后，有关环保管理部门随后开展了场地监测工作，并采取了清运焚烧污染土壤等相关措施。国家环保部门也因此发布了要求在工业退役用地变更用途后，需要进行清查和修复的一系列行政法规和命令，如《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办[2004]47号)等文件。宋家庄事件是我国污染场地修复行业的起点，标志着污染场地修复与再开发开始受到国内环保监管部门和公众的重视。

目前，我国土壤环境问题形势严峻。根据相关调查报告，我国城市工业场地污染导致每年逾500万亩的用地缺口，200多万公顷以上的矿区污染仅有不到20%得到复垦，非正规垃圾填埋场导致的土壤和地下水污染总量巨大。随着产业转移及城镇化的进展，近年来，因土壤污染导致的重大社会影响事件也逐渐增多，不断倒逼政府和社会公众重视污染场地修复，同时也在客观上推动了我国污染场地修复行业的发展和进步。

2中国修复行业面临的问题

当前，中国污染场地修复行业尚处于起步阶段，虽然总体上呈现出快速发展的态势，但是实际的市场营收规模较小，并存在诸如政策法规不够完善、污染场地底数不清、存量污染场地数量巨大等一系列突出问题。无独有偶，美国的修复行业在发展过程中也出现过相似的问题。除此以外，中国修复行业还面临着修复技术、资金和人才缺位，以及行业较为混乱等独有的问题。

2.1　政策法规不够完善，监管执法缺乏法律依据

在中国，尽管国家和地方环保主管部门已经开始重视污染场地管理工作，并于2014年发布了一系列污染场地环保标准，旨在为各地开展场地环境状况调查、风险评估、修复治理提供技术指导和支持，为推进土壤和地下水污染防治法律法规体系建设提供基础支撑。然而，相比较水污染和大气污染所具有的国家性防治法律依据和行动纲领，如《水污染防治法》和“大气十条”等[3]，污染场地修复行业仍然缺乏顶层设计和更高层面统筹规划的专门法律，直接导致地方各级环保部门在开展监管工作时面临无法可用、无法可依的窘境。相关法律条文的缺失也直接导致了基层环境执法部门在面对污染场地治理时，无法明确责任主体，而只能笼统地依照《环境保护法》相关条文进行处理。

2.2　污染场地底数不清，亟待修复场地数量巨大

中国虽然在2006年开展了全国土壤污染状况调查工作，针对重污染工业企业等10类场地进行调查，但是受限于诸多因素，调查的普及面相当有限，无法全面掌握我国主要行业退役工业用地的污染状况，遑论建立类似美国“国家优先治理场地列表”一样的污染场地清单。另外，在已经调查过的数量有限的场地中，场地的众多基础数据和资料严重缺失，无法用于建立污染场地档案。

根据相关调查报告，仅重金属一项，中国存在严重重金属污染的省份就多达14个，存在污染问题的农田面积达1 494万亩，占18亿亩耕地的8.3%；存在污染问题的工业用地面积为1 205.25万亩，其中位于市辖区的工业用地面积占48.52%，约合584.79万亩。考虑到中国绝大部分工业退役场地在使用过程中都没有采取相应的土壤和地下水保护措施，因此可以推测，几乎所有现存的工业场地都存在或多或少的土壤及地下水污染问题。

>>当前，中国污染场地修复行业尚处于起步阶段，存在诸如政策法规不够完善、污染场地底数不清、存量污染场地数量巨大等一系列突出问题。

2.3　修复资金来源不足，技术理念和人才缺位

此外，中国在修复资金方面，由于缺乏对污染者追责问责机制、修复行为责任主体不明晰，污染场地修复行业的资金来源一直是广大修复行业从业者的关注焦点。统计表明，政府预算拨款占我国污染场地修复资金来源的54.3%，政府财政拨款和修复企业自筹占21%，剩余的不到1/4的资金来源才是污染责任方企业自筹和其他渠道。一方面，中央财政虽然有一定数额的专项整治经费用于污染场地修复，但是“饼大芝麻少”，往全国各地众多亟待修复的场地项目上一分，显得杯水车薪；另一方面，在地方财政关注重点集中于基础设施建设的大环境下，地方政府很难抽出足够的经费支持当地的修复项目。值得关注的是，北京、上海、南京、杭州、重庆等地方政府、环保管理部门和修复行业从业者克服重重困难，开创了一些较新的修复治理融资模式，但是要实现在全国范围内的大规模推广应用，仍然需要更多的探索。

在修复技术理念方面，中国仍处于以“彻底清除污染，恢复污染场地至初始状态”的阶段，对污染场地修复技术的理解主要集中在借鉴和参考以美国为代表的国外先进技术的基础上进行模仿式的工程实施。此观点约相当于30年前美国修复行业的主流观点，但是所付出的修复成本非常高昂，也由于污染场地本身错综复杂的性质，只有极少数场地能够达到预定的修复目标。

同时，中国现阶段所采用的修复技术也较为粗放，在修复设备的生产研发、修复药剂的开发、修复施工管理体系的建设和运营、修复技术的应用规模等方面还处在起步阶段。反观以美国为代表的发达国家，其修复目标已经转移到“阻隔和停止污染，保护人体健康和环境安全”上。在对污染场地概念模型和修复技术具有深入理解的基础上，允许采用基于风险的管

理方式，针对不同的污染类型、污染途径、人体损害模式等采取不同的修复方法，极大地节约了修复工程的成本，同时提高了政府管理机构和行业从业者的环境风险管理水平。有理由相信，随着污染修复行业的发展和行业修复理念的转变，我国的修复行业也将转向基于风险的修复方式上。

3美国修复行业可资借鉴的经验

与中国正在处于成长期的修复行业不同，美国修复行业起步早、发展迅速、体系健全、行业产业链完整，涵盖了调查评估、方案设计、修复工程施工监理、设备制造、药剂研发应用等方面，仅2012年营收高达80.7亿美元。借鉴美国市场的成熟经验有助于我国修复行业利用后发优势，实现“弯道超车”式的健康发展。

3.1　完善政策法规，注重顶层设计

美国污染场地修复市场的兴起，起源于1980年制订的《超级基金法案》以及配套的《国家应急计划》。这两个法案不仅在法律上解决了“为什么要对污染场地进行修复”的法理问题，而且解决了“如何进行污染场地管理”的问题，同时在技术上对超级基金污染场地项目的工作程序做了详细的规定，如图1所示。在超级基金项目工作流程中，场地地籍信息和风险评价得到了重视，在摸清美国污染场地底数的基础上，结合场地评估结果实行优先修复制度，对敏感区域和重点类型场地进行优先处理。

3.2　细分行业市场，重视评价监测

根据图1，污染场地修复业务按照其生命周期可以划分为场地调查、风险评价和可行性研究，修复设计，修复施工，验收和监测等四个阶段。表1列出了美国2009—2013年期间的修复市场各个生命周期业务份额的分布，从中可以看出：在过去的五年里，美国的修复市场份额以修复施工为主，并且有逐年稳步上升的趋势；这和期间美国大量的超级基金项目已经从前期的调查和设计阶段进入修复施工阶段有关，而修复设计市场份额的逐年降低正好与之对应。场地评估、风险评价和可行性研究的市场份额非常稳定，保持在18%，表明场地修复是一个长期持续的市场，即使经过30余年的发展，美国仍然有大量的污染场地陆续被发现，并进入待修复队列。同样地，每年稳定有大约8%的费用花费在验收和监测评估。这是因为虽然投入了大量的人力和财力进行场地修复，但是大多数污染场地并不能够修复到完全没有残余风险，因此在完成修复后的污染场地上进行规划限制、交易约束和社区防护等多种制度性控制措施还是非常必要的。因此，对修复效果及制度控制措施有效性进行长期持续的监测在修复市场上必然占据一席之地。

图1　超级基金项目工作程序Fig.1　Working processes of Superfund Project

表1　美国修复市场业务份额分布

3.3　设立专项基金，解决资金来源

由于污染场地修复工程往往耗资巨大，因此在修复行业初始阶段，为解决修复资金来源问题，《超级基金法案》设立了总额高达16亿美元的信托基金，专门用于污染场地的治理。但单一资金来源并无法解决大量亟待修复的场地，因此修复行业要面临的另一个问题就是必须解决资金的来源。《超级基金法》通过确定“潜在责任方”的方法，按照“污染者付费原则”解决修复经费问题。与当前国内的“谁污染，谁治理”原则相比，《超级基金法》在司法实践上用身份认定代替行为认定，即政府追责的潜在责任方未必一定是直接导致场地污染的行为人。因此，在《超级基金法》中规定的首要“潜在责任方”就是污染场地的业主或者当前的经营者。这一司法实践原则直接导致了工业界对污染场地责任厘清和减缓的强烈需求，并最终形成了污染场地管理业务在环保公共管理部门和自由市场并驾齐驱的局面。

同时，除了设立超级基金作为修复资金的来源以外，拓展多元化的资金来源也是美国环保监管部门筹集资金的重要渠道。联邦直属机构、军方和私有企业是美国污染场地修复的三大责任方。以表2为例，美国能源部是当前美国污染场地修复的最大责任方，花在污染场地修复的费用年均超过20亿美元，同时在过去的5年中，私有企业作为修复资金的来源所占比例一直在增加中。

表2　美国修复市场资金来源/百万美元

4对于中国修复行业发展的建议

回顾过去十年，污染场地修复行业在中国的发展是一个复杂的博弈过程，涉及中央及地方政府和环保主管部门、污染责任方、业主、从业公司之间能否达到“帕累托最优”的过程。同时，污染场地修复行业在中国的发展也是一个循序渐进的过程。但是，针对前述问题，仅靠单一方面的推进无法破解行业整体发展的困局。

为此，在充分借鉴国外成熟技术和经验的基础上，国内环保主管部门需要重视行业政策导向，积极地进行大框架的顶层设计，开创新的污染场地调查与修复的融资模式，通过指南、政策法规等形式引导市场有序竞争，良性发展。对于污染场地修复行业从业者而言，在修复决策上应将治理思维从“彻底修复”转向“基于风险的修复”，重视环境影响评价在整个调查与修复过程中的指导作用；在治理技术上，应积极主动吸收国外有益经验和先进技术，从单一修复方法转向复合修复方法联用，并在保证达成修复目标的前提下提高修复技术效费比，推动修复技术进步；在修复设备上，应从基于固定式设备场外修复转向移动式设备的现场原位修复，尽量减少污染场地调查与修复过程对周边环境的影响；在修复对象上，应从单纯修复土壤和地下水到涵盖土壤、地下水、土壤气以及周边的微环境的修复等方面。

同时，我国当前的污染场地修复业务基本上集中于修复施工，缺乏大量必要的前期场地调查和后期跟踪监测工作。这一缺陷直接导致了污染场地修复项目仓促上马，修复热点设定盲目，修复结果追求“短平快”等诸多问题。随着修复市场的进一步规范和发展，修复行业的产业链必将进一步拓展和细分，逐渐向前端和后端延伸，形成和美国类似的具备完备产业链的修复市场格局。面临前述的各种问题，只有全行业参与，并且各方齐心协力，才能形成一整套有机的产业发展机制，达到逐步解决现存问题，弥补各项投入不足，推动污染场地修复这一新兴领域持续健康向前发展的目标。

参考文献(References)：

[1]Beck E C. The Love Canal Tragedy[J]. EPA Journal, 1979, 5: 17.

[2]US House of Representatives. Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act[Z]. 1980.

[3]廖晓勇, 崇忠义, 阎秀兰, 等. 城市工业污染场地：中国环境修复领域的新课题[J]. 环境科学, 2011, 32(3): 784- 794.

A Review of the History of Contaminated Sites Remediation in China

in the Past Ten Years: Problem Analysis and Experience

XIE Hui, HU Qing, ZHANG He-qing, LIN Si-jie, GAO Jing-yang

(China Energy Conservation DADI Environmental Remediation Co., Ltd., Beijing 100082, China)

Abstract:A review of the development history of the contaminated sites remediation industry in China since 2004 is conducted in this article. A summary of the current situations of the industry is made. Suggestions are proposed regarding both top-level design and solutions to specific problems of contaminated sites remediation. Relevant U.S. experience in Superfund was introduced. The paper argue that China’s problems can be fixed only when China pay enough attention to the compliance of industry regulations, the EIA work, and diversifying remediation fund sources.

Key words:contaminated site remediation; development review; Superfund

作者简介：谢辉(1962—)，男，江西人，教授级高工，博士，主要研究方向为污染场地修复，E-mail： xiehui@cecep.cn

收稿日期：2014-12-09

中图分类号：X53

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2015)01-0019-05

DOI:10.14068/j.ceia.2015.01.005