沈阳铁西区十年发展回顾与反思

殷 健 李晓航 李越轩

1 评价体系构建——城市发展核心五要素

铁西区位于沈阳市西部，辖区面积484 km2，包含铁西城区（原铁西区40km2）和沈阳经济技术开发区（444km2）两部分。铁西区的10年振兴发展可以理解为在宏观政策与顶层制度设计的引导下，依托市场经济规律，实现自身转型发展与空间协同的过程。因此，本文从制度经济学与新古典经济学理论切入，选取了劳动力、土地、资本和技术作为评判铁西区发展的4大标准，加之政策层面因素，形成了城市发展核心5要素这一评价体系，借此对铁西区10年的振兴发展进行综合评定（图1，图2）。

2 铁西区十年发展回顾

2.1 政策

自进入21世纪以来，铁西区的转型升级得到了国家政策上的有力支持。

图1 铁西区区位与辖区范围图

国家政策层面。2002年11月，中共十六大报告提出“支持东北地区等老工业基地加快调整改造”，拉开了东北振兴的序幕。2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。2009年，国务院出台《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，对东北老工业基地振兴提出进一步优化产业结构、加快经济建设、深化改革开放等要求。

辽宁省域政策层面。2010年，国家发展改革委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区，其主要任务是：以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新4个方面体制机制创新为重点，紧扣走新型工业化道路主题率先突破；配套推进资源节约、环境保护、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。

沈阳市域政策层面。铁西区原老城区面积40km2，2002年6月，铁西区与沈阳经济技术开发区合署办公。2007年6月，沈阳市委、市政府将铁西新区与细河经济区重组合并（图3）。经历了一次合署和一次合并，铁西区面积扩大到484km2。

2.2 土地

2002—2012年，开发区建设用地总量增长了6 347hm2，主要为工业用地，面积为4 014 hm2，其余为绿地、道路用地和居住用地和增长量很小的商业服务用地。随着大量工业企业从老城区搬迁至开发区内，开发区工业空间扩张迅速，也带来了良好的经济效益。但用地开发模式较为粗放，功能分区不明确。另外，开发区绿地广场用地增长幅度较大，10年间用地比重已经提高了8.9%，在用地比重层面增长最快，但道路交通设施配套明显不足（图4）。

城区方面，在“退二进三、东搬西建”的空间发展政策指引下，工厂大量外迁，改变了铁西城区的用地结构。10年间，工业用地减少1 123hm2，比重降低将近30个百分点，其中大部分更新为居住用地和商服用地。铁西城区自上世纪延续下来的“南宅北厂”的城市格局随着城市更新的运行被逐步打破，现今的城市布局呈现出高度混合的形态。居住用地、商服用地、绿地的大幅增加已经将老旧的工业城区转变成宜居的生活城区（图5）。

2.3 资本

2002—2012年间，铁西区经济快速发展，不仅在经济总量、投资水平、工业总量、外向发展水平方面在全市名列前茅，而且发展速度也大大快于沈阳的平均水平。铁西区是沈阳市固定资产和外商直接投资最活跃的地区，也是沈阳市投资效率最高的地区。引入了宝马、米其林、普利司通等近60家世界500强企业，华润、万达、万科、金地等知名房地产开发企业进驻，形成一大批旗舰型综合体和精品住宅项目，年商品房销售面积位于全市各区之首。2002—2012年间，铁西区全区GDP、工业总产值、固定资产投资、外商直接投资总量均在沈阳市各区县中最高，且增速较快（图6-图11）。

2002年 铁 西 新 区GDP为104.9亿 元，2012年铁西新区GDP达到1 105亿元，年均增长率远远高于沈阳市的全市平均水平。而铁西城区2002年GDP为61亿元，2012年达到237.7亿元，年均增长率不仅远低于铁西新区的整体增长速度，更低于沈阳市的全市平均增长速度，2007年之后增速更是迅速下降。

开发区方面，历经多年的“东搬西建”，大量工业企业迁入开发区。加之企业改革初见成效，开发区10年间经济发展迅速，主要体现在工业增加值的飞速增长，从2002年的35.2亿元，以超过30%的年增速，增长至2012年的678.8亿元，在经济总量的比重维持在80%以上，经济规模的升级成效明显。但工业增加值率的降低和产值利润率的低下，暴露了开发区工业企业附加值低、赢利能力差的问题。

2.4 劳动力

常住人口总量方面，铁西区保持了吸引力，人口呈现持续快速增长，铁西区人口由88万人增加到111万人，城区人口由74万人增加到87万人。在市区九区范围内比较，铁西区常住人口总量增长幅度最大。空间分布方面，向北、向西两个方向外溢明显。适龄劳动人口（男为16—59岁，女为16—54岁）也快速增长，为铁西区产业发展提供了充足的劳动力资源（图12）。

人口老龄化问题初步显现。2010年，铁西城区老龄化水平（按60岁以上人口计算）达到16.4%，高于全市平均水平近2个百分点；“开发区”的老龄化程度较低，低于全市平均水平3个百分点（图13）。

另外，2002年以来，铁西城区人口受教育水平大幅提高，本科与研究生学历的人口在数量上比重上都增长显著。但与其他市内区相比，铁西区整体的高学历人口比重不高，特别是研究生的比例相对较低。就业结构方面，铁西区的就业人口主要集中在制造业、批发和零售业，人数超过50%，生产性服务业等行业从业人员均不到从业人员的5%。

2.5 技术

经过10年产业的转型与升级，铁西区逐步形成了汽车制造、装备制造、医药化工和现代建筑四大支柱产业。通过企业改革并借助相关政策支持，10年间这些门类产业发展迅速，逐步推行技术升级，为铁西区经济增长贡献了重要力量。

针对2012年铁西区四大支柱产业进行区位熵分析（图14），得出结论：铁西区支柱产业发展在沈阳市乃至辽宁省对比范围内处于相对优势地位，有较好的产业技术基础，体现了“东北经济第一强区”的工业技术实力。

3 铁西区10年发展反思

3.1 政策支撑， 整合区域资源， 重数量而轻质量

10年来，铁西区的发展得到了国家、省、市各级政策的有效支撑。两次行政区划调整拓展了铁西区的发展空间，有效地整合了区域内的各类资源，提升了铁西区的综合竞争力。在政策大力支持、空间飞速增长的同时，铁西区自身也进行了有力的结构调整。从21世纪初的装备制造业“东搬西建”开始，铁西区不断整合区内资源，完善空间结构和功能布局。时至今日，逐步形成了分区较为明确、功能布局较为合理的十二大主体功能区的城市结构，完成了政策支持下的城市空间的有效协同。

虽然各级政策对铁西区10年发展起到了巨大的推动作用，但仍值得我们反思的是，铁西区享受的各种政策，无论是推动老工业基地振兴、新型工业化还是拓展发展腹地，其根本目的都是促进工业增长、空间拓展方面“量”的增长。在此类政策的引导下，铁西区的发展重心向提升工业产值和城市建设开发量的方向严重倾斜，而忽略了产业结构调整升级和城市建设内涵挖潜，是重数量、速度而轻质量的发展模式。在经济发展模式由要素驱动逐渐转变为创新驱动、由外延式扩张逐渐转变为内涵提升的大背景下，这种忽视发展效率的发展模式是应该加以转变的。

3.2 东搬西建， 重塑铁西格局， 衍生城市新问题

21世纪初的“东搬西建”，老城区老旧企业迁出至铁西新城地区，彻底改变了铁西区全区的土地发展格局。10年里，开发区土地以开发增量为主，以承接老城区迁出企业为契机，快速拓展产业发展空间；老城区则以更新存量为主，将历史遗留工业用地改造为居住或商服用地，重新诠释了铁西老城区的功能定位。

铁西区空间的飞速拓展和城市的快速更新为铁西区经济增长提供了动力来源，促进了铁西区各类产业的发展，并吸引了更多的人口入住铁西。但是一些新城市问题也随之而来：一是随老城区工业用地更新为居住和商业用地，吸引了大量人口入驻，铁西城区的人均用地资源变少，基础设施配套压力大，一定程度上影响了城市的宜居度；二是城市各片区的功能相对单一，铁西城区的居住功能过于突出，铁西新城则是以工业园区为主体，严重影响了区域内的职住平衡，产生了城区和开发区之间大量的钟摆交通流，影响了铁西全区的交通运行；三是新城产业空间飞速拓展，城市基础设施建设和配套设施建设速度不能迅速跟进，导致新城各类设施配套相对不足，一定程度上制约了产业的进一步发展。

3.3 工业主导， 产业结构不均， 发展亟需可持续

铁西区增长的主要动力是以工业发展为主体的经济技术开发区，铁西老城区发展相对缓慢且有停滞趋势。

造成这种现象最主要的原因是2007年后迅速进行的“东搬西建”的工业企业搬迁活动。铁西老城区内大量工业企业迁出至开发区，整体改变了铁西区的经济结构。“去工业化”进程导致老城区工业总产值的急剧下降。“去工业化”后应成为经济支柱的第三产业虽然稳步增长，但是基础薄弱，与市内和平、沈河等区相比有一定差距，铁西老城区缺少了工业企业迁出后的替代经济发展动力，发展速度受到了一定影响。从三产的内部结构来说，老城区产业结构的发展层次较低，新兴服务业、技术知识型服务业比例较低，生产型服务业在第三产业中的比重仅有21%，低于沈阳市的31.7%。可以得出结论，铁西城区的第三产业结构不合理，与其他产业的关联度差，产出率低，需要向高度化、合理化方向发展。且老城区经济增长过于依赖固定资产的投资拉动，固定资产的边际效率明显下降，对经济的刺激作用微弱，以固定资产推动经济增长亟需提高可持续性。

3.4 人口激增， 就业方向集中， 人口老龄化严重

10年内铁西区人口增长迅速，主要归结于两个原因：一是历经两次行政区划调整，铁西区的空间范围扩大，容纳了较多的村镇人口；二是铁西区的经济活力有所增强，城区吸引力增大，吸引了较多人口入驻。

从老城区人口迁移的方向来看，由于城区北侧有大量工业厂房被改造为住宅小区，故人口密度逐年增高；城区西侧距新城产业就业区相对较短，故大量产业工人有向城区西侧迁移的倾向。

从就业结构来看，制造业、批发业和零售业的就业人员占较大比重，生产性服务业从业人员较少，侧面反映了铁西区产业结构不合理的基本情况。同时人口老龄化情况相对严重，铁西城区未来10—15年，将进入“深度老龄化”社会，需要通过规划引导年轻就业人口“入住铁西”，稀释老龄化程度，提高地区的活力与可持续发展能力。

3.5 技术升级， 支柱产业较强， 增长方式略单一

10年间，借助政策的支持，铁西区产业发展迅速，技术升级工作有序推进，4大支柱产业技术实力均处于区域优势位置。但企业整体赢利能力较弱，说明在技术升级和经济增长的同时，铁西区各工业企业并没有推动技术革新和经济增长方式的转变，铁西区依靠“工业驱动”完成了经济规模的整体升级，但是其面对的发展困境也已逐渐浮现出来：增长方式单一，一旦面临发展瓶颈难以做出合理调整，将对铁西区的未来发展造成非常严峻的阻碍。

4 评价与建议

4.1 总体发展评价

经过近10年的探索前行，铁西区充分运用5大要素“振兴红利”，以政策创新为核心，以土地级差地租为杠杆，以资本投资为重要手段，以劳动力优势为依托，以技术升级为前进方向，成功走过了企业“东搬西建”、初步建成装备制造业聚集区的第一步和实施企业战略重组、调整产业结构的第二步，取得了重大的阶段性成果，发生了翻天覆地的变化。可以说，铁西区10年来的更新改造取得了阶段性成功。但是我们也应该看到，是城市空间的拓张和固定资产投资的扩大直接推动了过去10年铁西区的经济增长。铁西区完成更多的是量变的过程，质变还在形成之中，铁西区目前处于转型的中期阶段。为保障铁西区经济的可持续发展，还有诸多问题需要解决。

4.2 未来转型发展建议

转型的核心是经济发展方式的转变，即由要素驱动转变为创新驱动，由外延扩张转变为内涵提升。“老工业基地调整改造暨装备制造业发展示范区”、“国家新型工业化产业示范基地”、“国家可持续发展实验区”、“国家科技进步示范区”，对铁西区的发展提出了要求，也提供了指引，走新型工业化道路，以科技创新、技术进步促进产业改造与升级，推动经济的可持续发展是铁西区未来要走的道路。

一是转变经济发展模式，以创新发展和创新驱动为重点。转变铁西区整体的经济发展模式，由以工业产业为经济发展的核心助力转化为以推动生产性服务业建设、实现制造业和服务业的融合与联动发展、促进创新性经济体系的形成、提升科研能力以寻求新的经济增长点等为核心助力的发展模式；由投资驱动、制造驱动转化为高端服务驱动和创新驱动；由“中国制谷”升级为“中国智谷”。

二是以中德高端装备产业园及中法生态园为引发点，以宝马为龙头，推动铁西区的国际化进程。以中德、中法国际合作大事件为契机，推动创新驱动、转型发展，实现铁西未来10年的再次腾飞和东北老工业基地的二次振兴，指导铁西新区从基础夯实、门类齐全的制造业集聚区向智能导向、产城融合、魅力高效的世界级装备制造基地转变，全面推动铁西区的国际化进程。

4.3 未来空间发展建议

在空间层面，铁西区应改变10年空间拓展模式，追求精细化发展，将工作专注于用地利用效率的提升。严格控制增量，挖潜存量，整体提升城市环境和城市竞争力。打破铁西区形成已久的工作、生活的空间隔离模式，打造环境宜人、高效便捷的宜居城市和生态城市，以支持铁西区进一步的转型升级和可持续发展。

5 结语

东北振兴的头10年，是铁西区飞速发展的10年。10年里，铁西区取得了巨大的成就，发生了翻天覆地的变化。但在取得成就的同时，我们也看到了10年发展的不足之处和新产生的问题。在国家“新常态”的新环境下，铁西区未来发展的路线选择尤为重要。在新型城镇化等国家政策的引导下，改变经济增长方式、提升创新能力、强调精细化发展，将是铁西区未来发展的一条长远可行之路。

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