从“集中建设区”走向“城市开发边界”——试论上海的土地规划空间管制

何 京

城市开发边界的划定是空间规划与管制的延续及深化，我国目前空间规划及主管部门较多，主要有城乡规划、土地规划、主体功能区规划、生态功能区规划等，管理部门分别为住建部、国土资源部、发改委、环保部等。因管制部门众多，各类空间规划的管制方法与侧重点不尽相同[1]。虽然划定城市开发边界主要是作为城市规划一条发展的边界线，但是划定城市开发边界的最终目的是为了防止建设用地无限蔓延，防止土壤及生态空间的“水泥化”，保护生态环境，维持资源环境的可持续发展。因此对待城市开发边界不应 “重城轻乡”仅注重城镇建设用地的控制，而应从建设用地总量上考虑，在总量上控制建设用地规模，在空间上引导城乡发展。本文主要从土地规划的角度，分析在第三轮土地利用总体规划的背景下土地规划空间管制对城市建设用地总规模的控制及作用，同时以上海为例分析上海市“两规合一”后土地规划空间管制的主要方法及效果，为城市开发边界的划定提供参考。

1 土地规划空间管制的主要方法及作用

1986年《土地管理法》颁布实施以来，我国已组织开展了三轮全国性土地规划编制工作。其中第二轮土地利用总体规划有力地保障了粮食生产，但是其土地用途管制主要局限在土地用途分类及其数量规模基础上，并没有直接涉及土地的空间属性及其影响，因而在规范土地利用空间秩序、引导土地利用布局方面发挥的作用受到较大局限。

第三轮土地利用总体规划纲要（《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》）中明确提出了要加强建设用地空间管制，而土地利用总体规划中对于建设用地空间管制的最主要的方法就是划定“三界四区”（即规模边界、扩展边界、禁建边界，允许建设区、有条件建设区、禁止建设区、限制建设区），其目的就是为了防止城市“摊大饼”现象、防止城市无限蔓延，保护生态环境及基本农田。

1.1 基本概念

规模边界是指依土地规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线。扩展边界即土地规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线，由允许建设区和有条件建设区共同形成。位于规模边界和扩展边界之间的区域，称为有条件建设区，有条件建设区内土地可以用于允许建设区的布局调整，依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模（图1）。扩展边界内集体建设用地的使用，也必须依法依规申请报批，只有在符合单独选址用地条件的情况下才能按单独选址用地程序进行报批用地。

1.2 管制方法

在多年的规划实施中土地利用总体规划的空间管制以 “四区管控”为主。一般在土地利用总体规划中进行落图及管控，从总体规划到项目报批实施层面都已经形成了一套相对完善的体系。

（1）允许建设区

允许建设区指城乡建设用地规模边界范围内的土地，是城乡现状建设用地和规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

管制规则为：区内土地主导用途为镇、村或工矿建设；区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束；规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土管理部门审查批准。

（2）有条件建设区

有条件建设区指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域，也是城乡建设用地适应调整的允许区域。区内建设引导方向为镇、村或工矿建设。

管制规则为：在所有约束性指标没有突破的前提下，经报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准，区内土地可安排用于实施城乡建设用地增减挂钩（或农村居民点缩并）的新增建设用地；区内新增城镇工矿（或农村居民点）用地受年度计划指标约束，并与拆并建设用地规模挂钩，实行“先拆后建”；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

（3）禁止建设区

禁止建设区是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。

管制规则为：区内禁止一切开发建设活动，任何单位和个人不得擅自改变分区类型；不得改变区内用地类型和性质；区内非主导类型的土地可保留现状，但不得扩大；有条件的，应逐步转变为主导类型的用地。

（4）限制建设区

限制建设区是镇域内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的区域区内严格限制各类非农建设。

管制规则为：区内建设以土地整理复垦开发和基本农田建设为主；区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标双重约束，禁止城、镇、村新增建设，严格控制线性基础设施和独立建设新增用地；规划中已列明且已安排用地布局的线性建设项目，视为符合规划；规划中未列明或虽已列明但未安排用地布局的线性建设项目，须由规划批准机关同级国土资源管理部门组织开展项目选址和用地的专家论证，论证通过后方可审批。

1.3 主要作用

禁止建设区及限制建设区主要作用：为基本农田、生态空间、农村建设预留空间。

允许建设区的主要作用：是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区，在规划上主要作用是能直观体现出规划末期城镇建设用地总规模的大小。

有条件建设区的主要作用：一是置换允许建设区指标：一个项目部分落入了有条件建设区内，为了符合规划，可根据程序直接调整为允许建设区，并核减等规模的原允许建设区规模。二是城乡建设用地增减挂钩：在符合增减挂钩原则的前提下，规模边界外的建设用地减少可以在有条件建设区内相应增加（图2）。这是农村建设用地和城镇建设用地等量转换的重要通道。三是城市开发边界的刚性体现：有条件建设用区的边界就是城市开发建设的刚性边界，一般性城镇建设必须位于有条件建设区内，位于有条件建设区外即视为位于城市开发边界外，不宜建设。

有条件建设区的划定大小没有明确规定，但是一般以新增建设用地指标的20%—40%为空间进行划定，但是有的地方政府为了追求未来发展空间相对灵活，会在规划中划大有条件建设区，以城镇建设用地总规模的20%为规模，在土总规其他指标（基本农田等）保证的前提下上级政府一般也会给予通过。

允许建设区的本质是引导城市建设集中开发、土地集约节约利用，引导有限的建设用地指标合理布局，它的划定确定了建设用地指标的落地。有条件建设区的本质是建设用地指标的空间位移，是为规划中不能确定的建设预留了弹性空间。

土地利用规划空间管制的主要特点是覆盖所有行政区域，它以建设用地总规模为抓手，细化到具体的管制区，所有的建设用地空间管制手段的前提是不得突破上级下达的规划建设用地总规模。因此土地利用空间管制是从全局上控制城市蔓延、有效的保护生态用地空间。

2 土地规划空间管制实践

2.1 广州市土地规划空间管制

广东省土地利用总体规划（2006—2020）中明确建设用地空间管制，对于空间管制提出了3个区域：允许建设区，禁止建设区，限制建设区。

允许建设区内，要依照城乡规划及交通、水利等专项规划进行开发和建设，建立“四线”（黄线、绿线、紫线和蓝线）管制，杜绝城市开敞空间与设施用地随意占用。涉及农用地的必须办理农转用审批手续，涉及占用耕地的必须实现“占一补一”，经批准后才能进行非农建设，并完善备案制度，加强批后监管。按规划下达指标在图上划定城乡用建设地范围后，可按有关原则和标准划定城乡建设用地扩展边界，作为城乡发展的变形区域和城乡用地增减挂钩的预留空间，变形区域面积原则上不能超过新增建设用地规模的20%。

广东省在省级层面虽然没有划示有条件建设区，但是在允许建设区中以新增建设用地的20%为限，确定了城乡建设用地扩展边界的规模，为下一层级各个地市的建设用地管制空间预留了更大的可操作性，下一级政府主管部门可根据实际需求具体落实有条件建设区边界位置。

广州市的土地利用总体规划在广东省土地利用总体规划的指导下，按照国土部的要求将广州市域划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四类建设用地空间管制区。广州市土地利用总体规划在2009年获得广东省批准，分析2004年以来广州市城市建设用地规模的数据，2004—2008年广州市建设用地总规模年均增长量达到约68.33km²，2008—2012年土地利用总体规划修编后建设用地总量年均增长约为19.45 km²。

2008年规划编制完成后在新一轮的土地空间管制政策的引导下，广州市的城市建设用地总规模增速放缓，在土地利用总体规划四区管制及建设用地预审等管理手段下，广州市的建设用地扩张得到了有效的遏制（图3）。

2.2 北京市土地利用空间管制

北京市土地利用总体规划（2006—2020）中虽然没有明确提过四区的划定，但是在规划文本第27条明确要求强化城乡建设用地统一管控，严格划定城乡建设用地的扩展边界、落实空间管制制度。具体的空间管制制度在下一级区县级总体规划中仍然以三界四区的形式落实。

2004—2008年北京市建设用地总规模年均增长量达到44.19km²，2008—2012年土总规修编后建设用地总量年均增长约为16.77 km²，北京在2008年新一轮土地利用总体规划修编后建设用地扩张速度也明显放缓，土地空间管制的政策效果明显（图4）。

3 土地规划空间管制特点

3.1 土地利用空间管制的主要优点

（1）刚柔结合保证规划效力的连续

土地利用总体规划空间管制以“三界四区”为主要规划方法，刚柔结合有效地保证了规划的弹性及效力的连续[2]。允许建设区和有条件建设区的主要作用体现在为规划提供了弹性空间，它的设定实际上体现了城市开发边界中的刚性边界和弹性边界。刚性边界是有条件建设区的空间边界即城乡建设用地扩展边界，它是在总体规划中确定的城镇建设用地不得突破的边界。扩展边界和规模边界之间的区域即弹性空间，在城市开发建设中确实有需要占用弹性空间的，在满足有条件建设区的“条件”后也可以落入有条件建设区。

（2）总量控制覆盖面广

我国目前的建设用地管理普遍存在着重城轻乡的现象，大量的农村居民点用地处于失管状态，土地规划的空间管制相对现有其他规划的空间管制上做到了全行政区覆盖，重城轻乡现象得到有效纠正。规划从建设用地总量上控制建设用地的扩张，将城镇用地、农村居民点、线性工程、独立工矿用地等所有建设用地都纳入管控范围，达到行政范围内全覆盖的管控。

（3）管理体系较完善

第三轮土地利用总体规划设计出了一套行之有效的操作方法控制建设用地的无限扩张，形成了“数控”、“图控”、“管控”3种控制方法，同时在各地国土部门的实施中取得良好的效果。

“数控”：依靠新增建设用地年度计划，把土地利用总体规划的新增建设用地指标分年度有计划地下拨，有计划地使用，原则上不得超计划新增建设用地，达到在数量上严控新增建设用地的目的。同时通过增减挂钩等手段，使有限的建设用地指标得以在规划许可的范围内平移，保证城镇建设需要，同时不突破城市发展的总规模。

各地国土部门都有一本“台账”详细记录了城市发展过程的建设用地农转用审批情况，土地利用总体规划对“数控”非常严格，正因为如此有人调侃土地利用总体规划是由会计做的，但也正因严格的数量控制及台账管理手段才有效地遏制了建设用地无序扩张。

“图控”：在土地利用总体规划层面，落实建设用地管制区上图。多数地方政府使用信息化管理平台进行建设用地审批，在信息化平台上落实土地利用总体规划的图控目的。减少了人为因素的影响，提高规划审批的效率和公平性。

“管控”：在空间管理上严格执行建设用地预审制度，对于不符合规划的一律不予通过，对于符合规划条件的，依据计划指标或增减挂钩指标给予审批。同时通过有条件建设区的形式保留了一定的规划弹性，在管理上仍然允许规划局部调整及规划修改（严格论证后）。

（4）保护基本农田及生态空间

通过三界四区的空间管制手段，集约利用建设用地空间，引导建设用地向允许建设区等适宜开发建设的区域转移。通过划定建设用地扩展边界，从源头上控制了建设用地的布局范围，实际上对农用地特别是耕地的保护力度更强了，一般建设用地难以在扩展边界外随意建设，同时生态敏感区域及生态保护空间以禁建区的形式单独划定，在土地利用总体规划层面给予保护。

3.2 土地规划空间管制的主要问题

（1）无法匹配城市的发展及市场对土地的需求

土地利用空间管制是土地利用总体规划的核心内容之一，它是基于规划建设用地总规模确定的前提下，对规划新增建设用地指标的空间预期及落图管控。由于我国国土部门在地方城市管理中权利大，指令性强，的确可以有效地控制城市无限扩张、保护基本农田，但是土地利用总体规划本身带有浓烈的行政色彩，它是在计划经济体制下诞生，各个地方的新增建设用地计划指标实际上是由中央层层下达，以计划的形式来预判未来的发展，显然会产生计划跟不上变化的问题[2]。

市场经济国家采用的土地用途管制制度，如城市增长边界（UGB）、分区管制（zoning adm inistration）、宗 地 管 理（subdivision regulation），是在土地资源市场配置基础上采取的土地用途管制，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，并不推翻市场配置的制度框架[3]，而土地利用总体规划指标直接上级下达，地方的发展空间由上级下达制定，造成下达的建设用地总规模无法跟上地方实际土地市场的需求，造成了一定的资源配置不合理。

（2）频繁的修改影响规划严肃性

土地利用空间管制是在总体规划中制定，城市作为一个极其复杂的建设综合体很多不可预期的开发建设必须位于土地规划的空间管制区外（有条件建设区外）。因此地方政府在土地管理中，必然无法做到“一张蓝图管到底”，土地利用总体规划编制完成后也会随着不可预见的项目建设，对建设用地空间管制进行规划上的动态维护与修改。

国土部门作为土地空间管理的主要部门之一，掌握土地开发建设的重要审批权，由于建设用地项目的不确定性，尽管已经划定扩展边界作为用地弹性边界，仍然有重点项目位于有条件建设区以外，原则上不符合规划不应审批，可是往往会根据实际情况对土地利用总体规划的空间管制做出修改。作为土地规划的龙头，频繁地修改土地利用总体规划势必会对规划的严肃性造成影响[6]。

总的来说为了规划的严肃性，国土资源部不鼓励有条件建设区的频繁使用及调整。但是目前各地管控严格程度不一，有的地方省国土厅一年允许1—2次的规划局部调整（允许有条件的置换），有的地方省厅把位于有条件建设区内的项目仍视为不符合规划不予批复。

表1 上海土地利用总体规划规划用地建筑情况表

4 上海市土地规划空间管制实践

4.1 建设用地总规模的扩张

上海市是一个人口众多而土地资源相对不足的特大城市，随着近年来上海城市化进程不断加快，土地非农化趋势明显，如果未来上海继续以如此高速的土地非农化速度扩张，必将导致上海未来后备耕地及生态用地不足。上海2012年全市的建设用地总规模已经超过市域面积面积的46%，高于大伦敦，大巴黎，东京圈等国际大都市[5]。

统计2004年—2012年上海市的建设用地总规模，其以每年约81.6km²的速度扩张，广州为年均约68.25km²，北京年均约44.25km2，武汉年均约53.12km²，上海市建设用地总规模的扩张速度居几个城市之首（图5-图7）。

4.2 规划对建设用地总规模控制

总的来说上海市建设用地总规模在土地利用总体规划中总共有3个阶段。

第一阶段是1999年至2004年，《土地利用总体规划(1997—2010)》确定建设用地总规模2 294km²，规划编制完成审批后仅仅4年，上海实际建设用地总量就已经突破规划末期（2010年）的建设用地规划总量。规划编制确定的各项控制指标已经不能适应上海快速发展的要求。

第二阶段是2004年至2010年，随着上一轮规划的各项指标突破，上海开始了新一轮的土地利用总体规划修编，于2008年完成了《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》的编制及审批，规划确定了建设用地2020年全市建设用地总规模控制在2 981km²。同时规划文本第30条中明确提出严格划定城镇建设用地扩展边界。

第三阶段是2010年至今，随着2010年上海市规土合一完成，城市总体规划和土地利用总体规划合并管理，上海市完成编制两规合一总体规划梳理，《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》编制时，以2005年土地利用年度变更数据为规划基数，确定2020年规划建设用地总规模2 981km²。“二次调查”成果确认后建设用地总量已经逼近2 981km²，按国土资源部要求，上海市土地利用总体规划以“二次调查”成果为规划基数，根据国土资源部已批复的规划至2020年的新增建设用地指标对“二次调查”数据进行衔接后建设用地总规模调整为3 226km²（表1）。

随着上海土地利用总体规划中可新增建设用地指标的捉襟见肘，未来上海的发展不能再依靠新增建设用地，而应以挖掘存量为主，并在现状建设用地的基础上做减量，以促进转型发展。目前上海市建设用地总量已经接近规划建设用地总规模，为了可持续发展及生态环境空间的保护，上海市已经明确3 226km²作为上海市的建设用地的终极规模，未来上海的规划建设用地总规模在此基础上只减不增。

4.3 上海土地利用空间管制实践

北京和广州在土地管理上较为严格地执行了土地利用总体规划的“三界四区”的空间管制，而上海在“两规合一”后对建设用地管控上实行了一条控制线——集中建设区线的空间管制（表2）。

（1）集中建设区主要特点

管理效率高。上海市规土合一后集建区规模经过各级政府及规土局多轮协调最终确定划定在2 798km²。形成了一条满足各级政府发展需求的 “控制线”、“发展线”。相对于“三界四区”形式的空间管制形式，取消了“三界四区”中的有条件建设区，在管理上不需要频繁地做有条件建设区和允许建设区的置换。

操作性及公平性强。上海的集建区管制对于新增建设项目的审核较为便捷，国土信息系统中集建区作为规划控制线，一般新增建设用地项目如果位于集建区内同时符合相关产业规划控规要求等后即视为符合规划。规划管理审批较为方便、清晰，减少了人为因素，公平性较强。

规划引导性较好。多年的管理实施下来，各级政府及相关部门对集建区管理的形式认可度较高。位于集建区内是一般建设项目落地的先决条件之一，“两规合一”后新增建设用地基本都位于集建区内，集中建设区的划定有效地提高了用地效率。

（2）集中建设区主要问题

未能有效地控制建设用地总规模

两规合一时全市建设用地总量控制在约3 226km²，集中建设区规模划定在2 798km²，划定的前提是集中建设区外的现状建设用地需要减少约40%。因此我们可以这样理解：“两规合一”后实行集建区一条控制线，其实是在管理上取消了国家“三界四区”中的有条件建设区，集建区线的范围已经包含了有条件建设区，集中建设区范围内未来建设用地规模落地必须实行集建区外建设用地的减量。

集建区管理实施后，规划新增建设项目位于集建区内即视为符合规划空间要求，配以建设用地指标即可建设。但是由于上海集建区空间本身较大，造成了集建区内的建设用地不断增加，而规划设定的集建区外建设用地的减少却很难实施，这是两规合一后上海建设用地总量并没有得到有效控制的重要原因。

（3）小结

相对于北京、广州“三界四区”的土地空间管制，上海的集建区对建设用地总规模并没有起到有效的控制作用，在2012年上海市的建设用地总规模就已经逼近《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》确定的规划末期建设用地总量2 981km2。但是在建设用地空间管理上，上海的集建区空间管制有效地集中引导了新增建设用地的空间向集建区内集中开发，管理上也没有频繁地调整空间管制边界。

表2 上海集中建设区与全国三界四区对比表

5 对上海新一轮城市开发边界划定的启示

两规合一至今短短的5年时间，上海的开发建设就已经逼近土地利用总体规划2020年的建设用地总规模，而当初设想的集建区内增加建设用地，集建区外建设用地的相应减少却没有实现。在上海新一轮的城市开发边界划定中我们不得不重新审视：“两规合一”时以一条集中建设区线控制，相比三界四区“允许建设区”、“有条件建设区”两条线控制究竟利大于弊还是弊大于利。仅从土地管理的角度考虑，笔者认为上海新一轮城市开发边界的划示应考虑以下几点：

（1）在现集中建设区的基础上进行深化“三界四区”中有条件建设区的设定是在空间上为不确定的建设留有弹性，它的设定也是为了适应土地部门计划管理方式。虽然在建设用地总规模的数据指标上看，集中建设区未能有效地控制建设用地总规模，但不能因此就否定“两规合一”集中建设区一条线的控制方式，重新回到允许、有条件建设区的开发边界形式。

上海市目前在集中建设区内外已经形成了一套相对完整的规划、管理和实施体系，上一轮“两规合一”时集中建设区控制线经过各级政府及部门的多方沟通，在管理上也已达成统一共识。集建区内现状建设用地集中连片形成规模，各项基础设施配套完善。集中建设区一直起着控制建设用地无限蔓延的作用，实际上集中建设区已经是上海市的城市开发边界，因此建议新一轮的城市开发边界应在现有的集建区线基础上进行深化。

（2）对现状集建区进行瘦身

由于上海市现有集中建设区空间划定过大，受制于建设用地总规模限制，如果未来集建区外建设用地无法大规模减量，集中建设区内将有大量规划空间无法实施建设。因此首先应根据实际情况评估至2020年上海集建区外可能真正具备减量可能的建设用地总量，根据评估结果确定集建区瘦身规模，选择集建区内目前尚未开发、生态条件较好的地区进行瘦身,在总量控制的原则下，释放一定的规划建设用地空间作为生态空间。

（3）预留规划弹性空间

对于瘦身后的集中建设区，综合考虑各个地区的发展需求及建设用地空间的不确定性留出规划弹性空间，未来弹性空间内的城市建设行为需要相应的建设用地减量化后才可进行。具体弹性空间的比例及大小应结合各区县实际情况，及城市总体规划等因素确定。

（4）加强管理

新一轮的城市开发边界仍然是一条控制线，它应是既有集建区的深化，它的划定空间规模应考虑到建设用地总规模及未来建设用地的弹性空间。具体的建设用地项目如何落地及建设用地的有条件使用办法应由规土部门的计划管理来落实。同时城市开发边界成果应纳入法定规划（土地利用总体规划/城市总体规划），一经划定应更加严格地管理执行，在满足特定管理条件后允许其进行修改及微调，以满足规划不可预期的建设需求。

在上海调整为“城市开发边界”管理模式，其实施路径上将有更强的操作性。

6 结语

本文从土地规划空间管制的角度以上海、广州、北京的实践为基础谈论了“三界四区”、“集中建设区”等对目前城市开发边界划示的启示。上海市新一轮城市开发边界的划定是极其复杂的综合规划，其划示不仅要保证建设用地总规模的只减不增，同时还需考虑上海市城市总体规划、上海市生态保护红线、各个区县的空间发展权等各个方面因素。当然也许上海市未来的城市建设用地终极规模设定在3226km2本身仍值得商榷，但是它体现了上海市城乡发展思路的转变，以终极规模的锁定倒逼城镇化方式的转型，也预示着由增量规划走向存量规划的时代已经来临。上海市的空间管制将由“集中建设区”时代走向“城市开发边界”时代，新一轮城市开发边界的划定也将是上海市存量规划时代迈出的重要一步。

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