慢发性技术灾害层面的规划实施评价*

黄 怡 陈 韵 张雅丽 杜洁莉

1 慢发性技术灾害层面规划实施评价的必要性

随着过去几十年中我国快速的工业化与城镇化，慢发性技术灾害已日益成为我国城乡地区面临的突出环境问题之一。对某些特定地区来说，从慢发性技术灾害层面进行规划实施评价已成为一种必需之举。

1.1 慢发性技术灾害的严峻挑战

慢发性技术灾害指由人为因素引发、缓慢发作、持续时间相对较长且无明显开始和结束标志事件的灾害。由于这种类型的灾害影响持续时间长、显性特征弱，灾害的发生和结束点都较难判断或察觉，所以极容易被轻视甚至忽视。而这类灾害一旦发生，如果在一定时期内没有及时采取有效的监管和防治措施，它们带来的危害十分长久且无法估量，通常以生活环境的重度污染破坏直至居民的健康和生命为代价，并且很难直接而精确地统计灾害的危害和破坏程度，很多隐性的危害无法迅速查明，很多未知的影响在短时期内无法判断预测[1]。

我国近30多年来的快速城镇化与工业化紧密相伴，而这种工业化的环境成本的规模和强度是史无前例的。近年来国内媒体公开发布的一些严重的公共环境污染事件，根据它们的形成诱因、表现特征以及影响后果分析，都可以归入慢发性技术灾害。对2000—2015年9月期间媒体公开曝光的24起慢发性技术灾害案例进行归纳整理，可以发现它们具有下述一些共同特点：

（1）慢发性技术灾害的类型，依据涉及的环境介质、受污染的环境系统类型，表现为直接对人体产生危害的水污染和空气污染，土壤污染则可能直接危害和间接危害并存。

（2）灾源构成较复杂，按照污染物的形态或性质，可分为金属和类金属污染、气体元素及其相关变体形式的污染、固体废弃物污染，还有农药污染以及辐射污染等。

（3）遭遇慢发性技术灾害危险的地区，涉及矿业城镇或地区、大中城市的工业区及其周边城市地区、沿重要流域的城镇地区等，许多已经成为名副其实的慢发性技术灾害地区。

慢发性技术灾害的产生与多重因素有关：对经济发展的过度追求、对环境伦理的认知缺失、对慢发性技术灾害的严重认识不足与长期忽视，以及治理应对措施的极度缺乏。对城乡规划来说，要义不容辞地从自身的专业研究与实践中寻求对此严峻问题的解释与解决。在本刊2013年第4期《城乡规划视角下的慢发性技术灾难》一文中，笔者曾探讨了在慢发性技术灾害的形成中城乡规划的间接作用，并对相关的城乡规划行为进行了反思。经过初步查对，上述24起慢发性技术灾害事件发生的地区大部分都已经过规划，仅少量地区未被规划覆盖。而在经过规划的地区，到底是规划不尽合理，还是规划实施不当，抑或其他非规划原因，鉴于慢发性技术灾害问题的严重性与长期性，极有必要引入慢发性技术灾害层面的规划实施评价。

1.2 非综合的规划实施评价

规划实施评价对于完善规划编制质量、提升规划体系效能的重要性已逐渐被认知，并在实践中越来越多地被采用，但是关于慢发性技术灾害层面的规划实施评价尚未展开。由于慢发性技术灾害的发生频率之高、影响范围之广、危害程度之深与时间持续之久，对特定地区来说，必须亦将慢发性技术灾害层面因素纳入一般规划实施评价的内容，或者专门进行慢发性技术灾害层面的规划实施评价，特别是在已经发生慢发性技术灾害的地区以及潜在的灾害地区。

慢发性技术灾害层面的规划评价是在规划实施一段时间后，对土地使用性质、空间与功能布局及其环境与社会影响的检验与评价，是非综合性的评价，侧重于规划环境方面目标的实施程度及其环境效果，从而根据评价结果来分析基于环境安全实效的规划实施中存在的问题，归纳出规划编制和规划实施当中易于造成慢发性技术灾害的因素，并提出相应对策，继而反馈于规划方案编制和规划实施管理，为慢发性技术灾害发生或潜发地区的后续规划提供指导和评价依据。

表1 “十二五”期间国家重点发展的部分战略性新兴产业

2 慢发性技术灾害层面规划实施评价的针对性

相对于一般综合性规划实施评价来说，慢发性技术灾害层面的规划实施评价具有较为明确的针对性，体现在与特定产业行业、空间地区以及土地使用功能和布局的关联性上。

2.1 慢发性技术灾害与产业、行业的关联

对国内外已经发生的大量慢发性技术灾害的案例研究表明，引起这些慢发性技术灾害的直接相关产业与设施包括：

（1）工业，以化工类工业污染最为严重[2]，产生对动植物生命有毒的副产品，包括印染、造纸业、制药业、皮革制造、酒精生产等；

（2）能源生产，影响气温以及水和空气的质量，这些对生物有着继发影响，例如发电厂、核电站以及石灰窑等；

（3）冶金工业、采矿业，贵金属等自然资源的精炼，导致环境破坏，例如有毒金属溶解进水体中。

（4）垃圾填埋场和垃圾焚烧厂、仓储设施等大型公用基础设施。

对照《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》可以发现，表1中的相当部分战略性新兴产业都属于其生产过程可能引发慢发性技术灾害的产业。这也意味着，如果不能充分有效地加强对慢发性技术灾害的控制，这些产业分布的地区未来将潜在面临着巨大的灾害挑战。

2.2 慢发性技术灾害与空间、地区的关联

慢发性技术灾害的（潜在）发生地区大都与特定的产业直接或间接相关，换言之，特定的产业类型与规模决定了致灾过程、成灾程度和时空分布。从目前我国已经发生慢发性技术灾害的地区分布来看，呈现出下述空间分布特征：

（1）东部、南部沿海及中部的人口密集区，尤以发展化工产业的地区为主，对化工产业来说，这些地区占有天然区位、技术与产品市场的优势。

（2）沿江河水域等环境敏感区域，例如沿长江、黄河流域的产业集中带，以重化工为主的湖南湘江流域、四川沱江流域的工业布局，工业企业选址出于水路运输方便和减少生产与排污成本的需要。与此同时，湖南一半以上人口集中在湘江流域，沱江边的四川工业城市最集中（图1）。

（3）城镇边缘地区，以工业园区为代表；

（4）农村地区，例如在国内水污染最严重的流域陆续出现的“癌症村”。

2.3 慢发性技术灾害与规划用地性质的关联

表2 具有慢发性技术灾害潜在危险的用地类型

图1 我国石油化工基地和化工园区分布图资料来源：据中国石油化工网(http://www.cnpec.net)和化工园区网(www.ch-me.com)相关信息绘制。

慢发性技术灾害还与特定土地使用性质和布局形成较强的相关性，工业用地和大型公用设施用地的选址和空间布局存在着导致慢发性技术灾害的巨大隐患，只是不同类型、规模的用地布局可能造成的慢发性技术灾害在空间尺度和持续时间上有所差别。

分析《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，具有慢发性技术灾害潜在危险的用地类型如表2。

（1）工业用地，主要包括对居住和公共环境有一定或者严重干扰、污染和安全隐患的工业，分别是二类工业用地和三类工业用地，包含了大气污染型工业、水污染型工业、固体废弃物污染型工业以及综合污染型工业。

（2）物流仓储用地，主要包括对居住和公共环境有一定干扰、污染和安全隐患的物流仓储用地，以及存放易燃、易爆和剧毒等危险品的专用仓库用地，即二类物流仓储用地和三类物流仓储用地，还包括综合性港口和重要的对外贸易口岸地区。

（3）大型市政基础设施用地，主要包括供热、发电、生活垃圾处理和污水处理厂等用地。垃圾填埋场中的有害和有毒渗滤液可造成土壤和地下、地表水污染，垃圾焚烧厂和发电厂可能排放二恶英等有毒气体，而燃气站和核电站如果爆炸泄漏会造成大气污染和核辐射污染。

2.4 慢发性技术灾害与规划实施时间的关联

不同于火灾、洪涝、地震等传统灾害，慢发性技术灾害的引发过程通常都不易被发现，都在经历长达数年甚至数十年的灾情隐蔽时间后才被受害者发现，而待发现之时，灾情已经对地方环境造成恶劣影响，对地方居民造成严重的生理或心理伤害。慢发性技术灾害持续时间长远，灾害显现时并不代表灾害的结束，而是将会在很长一段时间内持续地影响地方的正常生存状态，数年或数十年，以至于无法预计灾害最终平息的时间。例如湖南浏阳镉污染事件中，从2003年长沙的一家化工企业投产运营至2009年因重度污染成灾被媒体公开曝光，前后时间约6年，但是要对被镉污染的土地进行完全修复非常困难，且需要漫长的时间。

因此对于特定的工业产业或大型公用设施用地来说，慢发性技术灾害层面的规划实施评价相对于一般规划实施评价起始开展的时间要提早，并定期进行，不断反馈规划，通过用地功能调整来进行控制干预，而不能待其投入运行数年污染积累成灾后再开展。

3 慢发性技术灾害实施评价的框架内容

慢发性技术灾害层面的规划实施评价，是对慢发性技术灾害（潜在）地区的非综合评价，侧重于各层面规划的实施程度及其实施效应，应该在规划实施前、实施中以及实施后都分别适时进行环境、社会与经济影响的评价。在内容上，它由4个方面构成。

3.1 产业符合性分析

这是特别针对慢发性技术灾害的评价内容，基于慢发性技术灾害主要发生在特定的产业、行业及其分布地区的经验事实，考察规划产业用地上的产业是否符合国家、区域及地方产业规划在目标定位、产业类型、发展规模与环境影响方面的要求。

以化工产业为例，2015年5月国家发改委印发了《石化产业规划布局方案》，部署石化产业科学布局和安全环保集约发展，其中附有对新建项目（基地）相关指标要求。例如，新建的炼油、乙烯、对二甲苯、煤经甲醇制烯烃升级示范项目（包括原有装置异地搬迁扩建项目）应布局在产业基地内，二苯基甲烷二异氰酸酯（MDI）项目应布局在合规设立并以石化为主导产业的园区范围内，符合《危险化学品安全管理条例》相关规定。新设立的石化产业基地应布局在地域空间相对独立、安全防护纵深广阔的孤岛、半岛、废弃盐田等区域，规划面积不小于40km2。在全国层面化工产业已形成了长三角、珠三角、环渤海、西北产业聚集区及沿长江产业带，在区域层面也有相应的化工产业基地分布规划。然而目前众多城市化工园区及产业布局不尽合理，没有长远规划，基于各种利益考虑，将化工企业及各种管道与人员聚集区混杂。而它们的短期发展规划与诉求都会在城镇总体规划与地区的控制性详细规划等不同规划阶段及其实施中落实。

因此，产业符合性分析既要检验规划实施后建成的产业类型、空间规模（主要是用地规模）与空间布局是否符合各级规划的要求，又要检验初始规划中的产业类型、规模、布局是否符合国家、区域产业规划的要求。此外，需要更多的专业交叉，从行业与产业规划到工业选址模式与产业空间规划，针对不同工业产业的类型、水平、生产特点、污染类型考虑，对工业产业用地进行细化和量化规划，并在城乡规划实施中予以落实。

3.2 规划合理性分析

主要检验（潜在的）慢发性技术灾害地区规划本身的合理性与科学性、其决策的技术手段以及其影响的定量性技术的评价分析。就慢发性技术灾害层面来说，着重审视规划方案的安全与生态的理念和目标，并侧重于工业和公用设施的选址与布局对环境保护、防灾减灾、防止污染和其他公害的考虑。

在总体规划层面，着重考察工业用地和公用设施布局对城镇总体空间与环境以及周边城镇的影响。需要特别注意的是，传统的将易于产生污染的产业或设施用地布置在城镇或地区的上下风向与上下游的判断已经远远不够，并且这些狭隘的局部观念正是造成跨省陆源、流域污染的主因，造成在更大的区域范围内既是灾害制造者又是受害者的格局。因此慢发性技术灾害层面的规划合理性分析，首要强调运用一个联系的观念、整体的观念去分析原先的规划方案，看规划是否真正具有城镇簇群发展的区域意识，并将这种意识反映在对工业产业和大型公用设施的布局之中。

进一步在总体规划中，对于工业产业用地和大型公用基础设施用地的布局安排，也许并无明显的不合理或并不存在引发慢发性技术灾害的必然性，但如果在控制性详细规划层面对于产业与设施的性质、用地规模、功能与空间组织与用地布局方面缺少正确的落实，则仍可能带来潜在的灾害。因此，要运用工业生态学原理和生态规划思想来指导工业与大型公用设施的控制性与修建性的详细规划。在定量的层面，还可以通过规划方案的模拟来分析其产生慢发性技术灾害的可能性及影响，并与实施后的现状形成对照。规划合理性分析是后面探讨规划实施成功与否的基础。

3.3 规划符合性分析

在规划付诸实施并既成一定事实后，考察规划方案的目标与指标是否完成及完成程度，将规划实施的阶段结果与初始规划方案进行对应比较，可以通过空间迭加的技术定量分析，将土地利用现状与规划方案进行比对。规划符合性分析强调规划实施结果与规划方案的契合度[3]或一致性与否，而忽略规划实施过程中的不确定性。按照规划方案的实施程度，大致分为完全实施、基本实施、部分实施、未按规划实施等4种情形。

但是一致性程度的高低并不必然说明实施结果的好坏，需调查分析每种情形实际变更的原因和结果，包括下列3种可能：规划合理可行，实施过程中其他方面的违规可能造成慢发性技术灾害发生；规划疏漏，在规划实施前就缺少慢发性技术灾害的考虑，其他方面也违规，则慢发性技术灾害不可避免产生；规划不合理，若规划实施中能结合现实状况、不断变化的条件以及阶段执行的反馈，不断调整规划，或许可减缓或避免。

3.4 规划有效性分析

在规划实施一段时间以后，对规划方案的目标、规划实施的结果与效果进行评价，以确定规划所拟定的目标与指标是否完成及完成程度。如果规划作为对城市未来发展的引导和控制是合理的，并且在实施当中得以落实，则规划是有效的，反之则是无效的；如果初始规划由于种种原因不尽合理，在实施过程中也没有完全按照规划进行，其结果可能好可能坏，好的情形是规划实施过程是有效的，坏的情形则无论规划方案与规划实施都是无效的。因此，前述的规划符合性必须基于规划合理性的前提，才可能获得规划的有效性。

慢发性技术灾害层面的规划有效与否，更强调实施结果的正面或负面性。没有造成慢发性技术灾害的，则规划是有效的；如果规划地区内已经出现或必然引发规划地区内慢发性技术灾害，则规划及其实施过程是无效的。

4 慢发性技术灾害层面的规划实施评价方法与技术手段

城乡规划实施评价本身面临着从理论到技术、从简单到全面的过程，在规划实施评价趋于整体性、系统性的理论框架构成中，慢发性技术灾害层面的评价将逐渐成为重要的部分。相较于一般综合性的规划实施评价来说，慢发性技术灾害层面的规划实施评价突出针对与慢发性技术灾害相关的判断技术和判断价值，以及研究的方法路径与技术手段。

4.1 与慢发性技术灾害相关的判断技术与判断价值

与慢发性技术灾害相关的判断技术，主要涉及作为规划实施结果，如何确定特定地区是否发生了慢发性技术灾害以及灾害影响程度如何，例如城镇地区工厂毒物排放或泄漏的技术灾害特征、危害，亟需多学科交叉融合来综合研究，建立判断方法和技术手段。

规划实施评价本身是对规划价值取向的强调，公正与理性是规划实施评价的首要标准。在慢发性技术灾害层面的规划实施评价中，更注重引入社会公平与正义的价值判断与考量，设立合理的规划价值标准，确立规划的多元利益主体。

4.2 与慢发性技术灾害相关的规划实施评价指标体系

表3 慢发性技术灾害层面的规划实施评价指标体系

通过对国内大量慢发性技术灾害案例的实证研究，分析、归纳、推断出在各级规划实施当中工业用地和市政公用设施规划中，易于造成慢发性技术灾害的关键规划因素以及实施环境中的其他各种不确定因素，并以与慢发性技术灾害相关的目标和背景为基本点来选取合适的指标，每个因素可包含若干评价指标，从而初步建立起慢发性技术灾害层面的规划实施评价指标体系（表3）。

根据慢发性技术灾害的特征，评价指标要体现一定的特殊性，选择具有代表性的、有针对性的因子侧重评价。物质空间现状特征包括（潜在）灾害源的用地性质、规划选址、空间布局、数量与规模、周边地区土地使用特征和人口分布等；环境和生态因素也是重点强调的方面，目前的各级规划中对于工业用地考虑的深度不够，工业用地控规指标对生态安全的控制较弱，因此增加了重要的绿化率、抗污染的绿化配置种类等评价内容。灾害特征通过致灾程度与脆弱性和风险度来表示。评价指标力求简明、实用，具有可判断性和可操作性。不同层级的规划实施评价可选择相关的关键指标。慢发性技术灾害评价的难点在于灾害的判断技术，因此指标应力求做到定量与定性相结合，其中较多因素与指标需要借助环境评价工作的技术指标成果来体现。

4.3 定量与定性分析法

在与慢发性技术灾害相关的规划实施评价中，定量评价使用较多。对于规划符合性的评价，可以通过空间迭加分析法、GIS和空间分析技术来实现；对于慢发性技术灾害影响的评价，可既有定性的事实描述，又有对灾害程度及其空间分布特征的定量表达。但是，慢发性技术灾害的危害程度常常难以确定，特别是与居民长期的健康和生命相关的量化判定，还需借助于流行病学和医学的分析研究结果。

4.4 满意度调查分析法

慢发性技术灾害层面的规划实施评价的主体构成，应从政府部门、规划专业人士扩展到广大市民的公众参与。规划实施评价原本就应遵循公开、公平、公正的原则，而慢发性技术灾害由于影响到特定土地上和周边定居人群的生命健康与财产安全，所以在规划实施评价的实践中，更要充分考虑公众利益，广泛听取公众对于规划实施的满意程度，尊重公众的主观感受，积极引导公众参与评价，并且将规划实施评价结果公开透明及时向公众发布。社会学的田野调查分析方法可以引入，通过问卷调查法或访谈法进行灾害的社区影响评价，有助于全面深刻地把握慢发性技术灾害层面的规划实施效应。

5 结语

鉴于在我国城乡发展中慢发性技术灾害的形成极其错综复杂，在城乡规划领域建立起慢发性技术灾害层面的适用的规划实施评价机制，建立较完善的信息系统，从技术到制度进行综合应对，已是迫在眉睫。然而就目前的城乡规划实施来看，并非所有的城镇地区都建立起了有效的、常态化的评价，因此，对特定城镇、特定地区和特定产业用地来说，有必要通过出台相应的地方标准或实施细则，将慢发性技术灾害层面的规划实施评价作为必要的乃至强制性程序。

总之，城乡规划实施方案的合理性是前提，规划实施的过程是关键，规划实施评估则是不可或缺的阶段性总结，如此实施、反馈、修正、再实施，可以形成理性和良性的循环。慢发性技术灾害层面的规划实施评价未来将沿着两个方向发展：一个是从城镇总体规划向控制性详细规划、修建性详细规划等规划的向下深入推进，强化和细化对控制指标和详细设计等内容及其实施的评价；另一个则是沿着从单一城市到流域、区域的向上整体扩展，增加以流域、区域为单位的慢发性技术灾害层面的规划实施效应评价，从而整体推动规划对城乡人居环境的维护与提升。

References

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