生活圈构建视角下特大城市社区动态规划探索

吴秋晴

城市的快速发展进程往往会伴随一定社会新问题的产生，尤其是特大城市人口流动趋于频繁、异质化程度增加，令公共服务压力倍增，传统社会结构与情感维系逐步淡化。社区作为城市的基本生活单元，它的可持续运作、对生活服务的全面保障和社会情感的有效维系，是促进城市良性发展的关键。因而自上世纪90年代起，随着体制转型和市民社会意识的提高，我国一些学者开始对社区层面规划进行一系列的理论研究与实践探索，在传统的物质空间范畴外融入社会规划的内容，从单纯关注物质空间开始转向考虑其背后的社会属性。近年来将“社区规划”引入现有法定规划体系，进而以其为抓手，创新社会治理、完善社区建设的呼声更是不断。但由于相关机制尚不健全、公众参与较为薄弱、实施主体不够明晰等问题，让尚在起步阶段的社区层面规划步履维艰。

考虑到社区规划的推广需要较为成熟的市民社会，以及亟需创新的规划体系和治理机制，而现阶段存在较多的制约因素，因而更需寻找适合的切入点，从点到面地渐进推动。本文从社区生活圈的构建角度出发，希望以特大城市陆续启动的旧城更新等为契机，探讨在社区规划实施和管理的长效机制落实之前，如何切实有效地推进现阶段社区层面规划的内涵式完善以及渐进式更新。

1 社区异质化趋势下的发展困境

特大城市面对不断增长的人口规模和多元复杂的社会结构，往往出现人文关怀落后于经济增长的现象。以上海中心城社区为例，通过一系列调研与问卷访谈，发现在公共服务体系、空间供给、管控指标、实施机制以及公众参与等诸多方面，都面临一系列困境。

1.1 公共服务水平较难应对提升型诉求

特大城市往往在社区基础保障层面的设施建设上较为完善，如上海自2006年起，以整合资源为基础逐年推进社区的“三个中心”（即事务受理中心、卫生服务中心与文化活动中心）建设，基本实现了中心城全覆盖。但随着人口结构的日益复杂以及公众素质的提升，社区居民对生活标准要求趋高，由关注基本生活保障正逐年转向精神层面的成长型需求。现有社区公共服务水平与这一转变趋势尚有一定脱节，不仅在面向老人与婴幼儿的托管看护等基础需求方面有所欠缺，而且对于康体健身、文化交往、全年龄段教育等提升型需求也应对不足，社区文化与归属感培育有待加强。

1.2 土地供给缺乏集约共享引导

新增用地紧张、存量土地开发成本高、居住密度趋高等因素，让特大城市社区在公益类设施与活动场地的实施上难度加大。尤其是中心城区社区，其设施场地往往政府持有与市场租赁并存，经济压力大，更由于存在零散性、小型性等特征，使整个基层服务布局呈现不均衡性。与此同时，设施与场地间的复合利用、集约布局度较低，也造成一定程度社会公共资源的浪费。

1.3 管控指标待完善差异化应对

现行社区规划逐步确立了以“千人指标”为核心的指标管控体系。以上海为例，20世纪初将控规编制单元纳入规划管理体系中，公共服务设施以5万—10万人的社区编制单元为载体，分地区、社区两级进行配置。2011年出台的上海市控规《技术准则》将指标体系进一步梳理，体现了社区设施配置中的公平性、系统性、均好性和综合性。然而社区的异质化程度趋高，如国际化、老龄化、产业化等多类型社区的增多，已对现行管控体系提出更高的要求，亟需进一步丰富社区公共服务指标体系的内涵，提升配置效率。

1.4 实施推进需与行政体系衔接

社区规划的实施管理与行政管理单位有着密切的联系，社区建设的开展与街道、居委会等行政管辖区划应结合紧密。然而目前，街道社区组织在规划层面中往往处于缺位状态，导致上位规划的社会目标在社区实际实施推进中困难重重。这一问题已逐步受到重视，2014年上海市委一号课题即着眼于“创新社会治理，加强基层建设”，希望通过对社区管理机制的变革来缓解社会矛盾。在这一背景下，规划更应抓住机遇同步探索变革，为规划与行政体系的有效衔接创造条件（图1）。

1.5 亟需培育社区公众参与环境

社区规划相较其他层面的规划更需公众力量的介入，以保证真正贴合实际需求并维持良性发展。然而这一方面我国与发达国家的距离较大，面向公众的规划宣传以及意见回馈工作未能体现在规划编制的全过程中，现阶段编制工作若要由以政府为主导逐步转向激发多方参与，则不仅需要在人力上也需在实施资金上寻求多渠道的公众支持。

2 以生活圈构建应对新常态下社会需求

生活圈的研究与规划始于20世纪60年代的日本，“地方生活圈”与“定住圈”等概念的提出旨在实现整治居住环境与实现定居的构想，并实现城市与乡村地区的均衡发展。随后这一概念在亚洲地区逐步被接受，韩国住区规划就受其影响，以不同层级的生活圈构建来组织社区服务设施的配置。我国台湾地区也在1979年编制的综合开发计划中引入“生活圈”概念，思索根据人的活动所需而进行土地规模、交通网络及社会基本设施的整体性规划配置。

近年来，对应社区层级的“日常生活圈”概念在我国逐步受到重视，被用于建成环境评价与公共设施配置、城市地域系统划分及识别等方面的研究与规划实践中。在上世纪社会快速转型期间，社区层面规划主要以居住区、居住小区的修建性详细规划为载体，侧重于物质形态布局研究，而对社会内涵、经济要素等考虑较少。之后，上海等城市尝试以更大规模的控规单元为载体，自上而下统筹社区建设，落实公益性服务设施等基本配套，但其规划体系仍偏重物质空间层面，且主要关注公共服务的底限控制，难以应对新常态下多元化的社会需求。因而“社区指向”应是未来规划转型的重点之一，而以生活圈作为社区规划的研究载体，可以更好地探讨物质空间与社会属性的有效契合，实现公共资源的精准配置。

2.1 对应社区的适宜生活圈规模探讨

图1 上海中心城行政边界与规划编制单元边界比对图

“社区”的概念源于社会学，相关研究较为成熟。但对应规划层面的“社区”，由于目前相关实践尚处于起步阶段，因而概念定义仍较为模糊。笔者认为规划定义的社区单元不能忽视与行政管理单位的衔接，以保障公共资源的有效落实，在此基础上与社区居民的出行特征与日常需求相对应，依据每个社区的社会结构特点来界定不同的社区层面生活圈规模。

生活圈在不同的地域尺度上都有应用，而本文主要探讨社区层面生活圈的适宜规模。通过案例比对，笔者认为“社区生活圈”需要涵盖居民各种日常活动的空间形态与结构系统，与韩国提出的“小生活圈”、日本提出的“定住圈”规模较为相近（表1）。

以上海为例，建议“社区生活圈”以步行15m in可达为宜，服务半径控制1 000m—1 200m，平均范围约3km2—5km2，这一规模也与上海街道规模较为匹配，服务常住人口约5万—10万人，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间。生活圈内设置社区中心，作为生活圈内的综合服务和公共活动中心。同时建议重点关注对短距离出行可达需求较高的人群，可视所在区位及现有设施情况，在有条件的社区以不超过500m半径的安全步行范围为基准配建邻里中心，落实使用频率较高的日常生活服务设施。

表1 亚洲地区不同生活圈规模的比较

2.2 生活圈作为社区规划研究载体的意义

以生活圈作为社区规划的研究载体，借鉴国际经验并根据国内社区特征修正定义范畴与要素，具有以下的积极意义。

一是融合社会要素增强归属感。生活圈是以日常生活为对象，将物质空间规划与社会规划的内容相结合，其将社区的就业、生活与休闲等各功能结合起来，能有效提升居民生活质量并缓解各类社会问题，有益于重构快速城市化下逐渐消失的传统社区的归属感，从而实现大都市与地区的和谐发展。

二是实现公共资源精准化分配。生活圈构建的核心是以人为本来组织生活空间，与人的活动相衔接，因而可以更好地反映社区空间与居民实际生活的动态互动关系，有效分配公共资源，匹配空间布局与社会需求，提高服务效率。

三是有效应对社会异质化需求。随着社会的发展带来社区异质化程度的加剧，以生活圈为研究载体将更强调与市民日常生活规律相符，建议通过将控规所控设施层级“向下”延伸来贴近日常生活所需，面向更为同质化的人群提供人性化与针对性更强的设施配置。随着生活圈的细化完善，在保障居民享有基本公共服务保障的同时，一方面可以安全的步行活动范围为基准，重点关注老人、儿童、弱势群体等对短距离出行可达需求较高的人群，另一方面可以根据不同生活人群的特征提供指向性更强的公服设施配置。

四是利于自下而上地实施推进。生活圈规划在技术路线上也更强调激发公众参与的热情，如在台湾地区，地方生活圈就规定应使地方事务充分纳入规划体系中，加强民意调查或与地方政府的沟通。生活圈概念的介入将有助于社区层面规划在实施上引入更广泛的社会参与，从而成为更贴近共识性的一种行动规划。

3 促进社区生活圈内涵式完善的策略

关注融合而完善的社区体系，促进生活圈内生活、就业、休闲的全面融合。完善社区生活服务保障，由关注基础民生的保障走向关注社会多元需求的提升，由重公平的均衡性配置走向与人口结构挂钩的针对性规划。同时提供多渠道的社区就业机会，为居民提供适宜社区创业、办公的空间场所，建立创业服务平台，并构建宜人的社区休闲网络，营造有归属感的社区氛围。

3.1 由保障至提升, 完善社区生活圈服务体系

生活圈概念产生的目的就是要通过其建设达成社区生活品质的提升，实现就业方便、居住舒适、休闲场所丰富多样等目标。因而建议结合现有社区发展的趋势，以马斯洛“需求层次”理论为基础，以社区居民的多层次需求为导向，从住房改善、就业服务、医疗养老、治安防灾、康体健身、邻里关怀、人文教育、环境美化以及低碳环保等多个方面逐步完善，实现“宜居、宜业、宜游”的人性化社区生活圈服务体系（图2）。

考虑到特大城市社区的特点，现阶段生活圈的内涵式完善需要重点考虑以下几方面内容。

3.1.1 体现人文关怀的公共服务

满足生活基本需求，完善基础类服务，并针对特大城市老龄化少子化的趋势，加强对于养老、婴幼儿托管以及微利性商业等内容的引导。与此同时，应对特大城市社区对康体健身、文化交往、教育培训等方面逐年增高的需求，丰富提升型服务内涵（图3）。

在“保基本、重提升”的原则下，重点搭建全民关怀的社区医疗服务，实现老有所养的社区养老体系，并倡导完备的社区终身教育，培育学习型社区，进而提高市民幸福指数。

3.1.2 创造就业创业的活力环境

社区就业问题在以往社区层面的规划中得到的重视度往往不够，未来社区生活圈的构建不仅应考虑到保障社区弱势群体的自立就业，结合社区生活服务体系为社区提供基础生活服务岗位，同时还应在规划中整合各方要素及资源，提供配套完善的社区就业服务。并且营造社区创业氛围，打造低成本、便利化、全要素的社区创业空间载体，通过“嵌入式创新空间”（Distributed lnnovation Space）等小规模创业空间的灵活实施，创建吸引创新型人才的社区环境。

3.1.3 构建宜人绿色的休闲网络

激发全民参与康体健身，着力提供更多的休闲及活动场所和文娱设施，塑造安全舒适的慢行系统来串联各类社区公共空间，并综合服务居民通勤、上学、游憩、健身等需求。复合利用社区人文历史资源，丰富社区文化休闲体系，同时营造活力、舒适、低碳的社区空间环境，通过增加绿地、广场等公共空间，形成友好健康的生活氛围，营造舒适宜人的社区环境。

图2 社区生活圈服务体系概念图

图3 公共服务体系细化策略

表2 建议给予服务半径配置要求的公共服务设施表

3.2 由普适策略走向针对人口结构与活动特征的差异化引导

应对特大城市人口结构的异质化、高龄化和高学历等演变特征，在社区生活圈体系完善的同时，还建议建立适应人口结构特征的社区公共服务设施配置标准。如面对深度老龄化社区，其势必对居家生活服务、医疗护理、闲暇时光充实等提出更高的要求；而面向产业社区，则更应关注产业发展与宜居生活的融合，既要配合产业需求搭建相关服务平台，又要为就业人员及居民提供完善的生活配套。因而生活圈的构建需要逐步考虑不同社区的实际需求，当特定人群达到一定数量后，通过新增相应设施数量，扩大部分设施的建筑规模、服务内容以及加密部分设施的覆盖范围等措施，来实现差异化指导。

建议考虑各生活圈所处区位的人口密度差异和居民活动规律，根据合理的服务半径引导、优化各类社区公共服务设施的配置与空间布局（表2）。同时建议对新城、近郊区等人口密度较低地区可利用调控系数，适当扩大部分设施的服务半径。以上海为例，建议内外环间社区按≤1.1，外环外社区按≤1.2的系数进行调控。

（1）水井内充填材料。宜采用水泥砂浆进行充填，水泥必须采用普通硅酸盐水泥，标号42.5，配合比为∶水∶水泥：中砂=0.4∶1∶1.3。

4 满足人性化、弹性高效的空间供给

2014年国土资源部提出，除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不新增城市人口500万以上的特大城市中心城区的建设用地。这一政策导向预示着特大城市逐步转向挖掘优化存量土地、倡导集约布局的发展模式。在这一背景下，生活圈需重点探讨空间供给的弹性高效模式，实现社区空间的可持续利用。搭建生活圈内与出行特征相契合的社区分级生活平台，并倡导集约、复合的规划布局，鼓励管理、公共服务及就业空间的立体、集约化布局，提供便捷高效的“一站式”生活服务。同时引导弹性化的使用机制，增强各类服务设施与场地的开放性，形成互补与共享的服务机制。这种人性化空间供给可以培养和发展更健康的社会生活和社区精神。

4.1 新加坡社区模式带来的启示

同样受土地资源制约的新加坡，以新镇社区模式有序推进城市化，致力于探讨高层高密度开发模式下良好社区生活的营造。通过对其5代新镇社区发展演变的研究（图4），有助于对我国特大城市社区空间的布局提出有益借鉴。

首先，新加坡社区用地分级相当明晰，镇中心—邻里中心—住宅组团3个层次的配套服务设施结构定位明确、各司其职。分级清晰的模式也与居民的出行特征和使用需求相符，新镇中心通常紧邻轨道交通与大型公园，涵盖大型综合性商场、综合性文化休闲设施及大型运动场馆，满足社区居民公众假日家庭全体成员的一日所需。而邻里中心则是大多数社区居民每日光顾的地方，涵盖日常基本所需功能（图5）。组团设施则主要关注老人与儿童所需，如将托老所、学龄儿童照料及托儿所有机地结合在一起的“三合一家庭中心”，让老人与儿童在不受外部交通干扰的前提下能够安全便利地使用活动场地与设施（图6）。

设施不仅根据社区人口特征灵活匹配，同时实现高度的集约复合布局。镇中心往往结合综合交通枢纽，采用TOD引导的立体化紧凑布局，地块容积率一般达到4左右。而邻里中心倡导复合利用，鼓励居民步行使用，提升生活便利度。组团这一级是使用率最高的社区服务设施，主要利用住宅建筑围合形成较大规模的活动场地，同时利用新加坡特有的住宅底层空间布局设施。

社区公共空间场地充裕，不仅形成新镇公园、邻里公园相结合的多层级开放空间体系，而且通过网络化的绿道系统加以串联。同时为集约利用土地，新加坡社区绿化也开始走向立体化发展的道路，空中平台、立体花园等新尝试已见成效。

总而言之，新加坡社区空间配置上分级明晰、多元匹配、集约复合、共享融合、场地充裕、网络连接和服务便捷这些特色，都是保障社区空间人性化布局的重要举措。

4.2 构建与出行特征相契合的社区生活平台

借鉴新加坡社区模式的有益经验，针对前文提出的对应社区层面的两级生活圈，来探讨适宜的空间布局模式，希望实现与服务对象、出行规律、使用频率以及空间效率相匹配（图7，图8）。

建议社区公共服务设施分级配置，其中15m in社区生活圈配置与日常生活密切相关的事务管理、商业服务、卫生保健、文化娱乐、体育康体、基础教育、养老保障、公共安全等设施，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。而邻里生活圈从满足居民日常使用最频繁的服务角度出发，同时关注短距离出行可达需求较高的人群所需的服务，并符合服务设施规模与服务人口的关系，进行指向性明确的配置。

两个层级均鼓励建设集中复合的设施中心，结合公共交通站点、公园、步行绿道等予以构建，功能综合、空间集聚，尽量节约居民出行时间。同时建议在生活圈中形成网络化的绿道慢行系统，其中邻里一级绿道串联基础教育设施、邻里中心以及节点绿地与广场，来提升生活的安全性和便捷度，而社区一级绿道网串联公共交通站点和大型公共设施，成为地区公共空间体系的一部分。

4.3 提升社区空间配置的弹性与效率

4.3.1 倡导公共服务设施的集约复合利用

建议原则上除部分功能相对独立或有特殊布局要求的地区级公共设施仍需独立设置外，鼓励社区级及邻里级设施均集中复合化设置，来形成吸引力更强的社区与邻里中心。从新加坡规划的社区综合中心（图9）可以看到，为老设施、幼儿看护设施、医疗设施、商业设施以及公共空间都实现了综合设置，地上地下一体化开发，逐层退台的屋顶空间被利用为各类活动场地与公共绿地。这一模式值得土地紧约束背景下我国特大城市的社区借鉴，建议相关管控体系能给予一定的引导措施。

4.3.2 挖潜土地的使用效率

集约复合利用的同时，还应梳理既有规划的开发地块，通过容积率的适度提升，释放出部分用地用于公共设施的配置。通过服务完善、环境优化等手段，提升与转型存量用地，逐步将既有设施向符合导向和需求的方向发展。并且依据最新出台的《上海市城市更新规划实施办法》，将用地性质或建筑使用功能不适应区域或自身发展需要，存在利用效率低下，或对周边环境、交通等有较大影响的地块进行更新，转型用于社区公益性设施及活动场地的建设。

4.3.3 鼓励设施共享使用

引导部分设施相邻布局，发挥规模效应和互补作用，如养老、福利设施与医疗卫生设施可相邻设置共享场地。也建议能出台相关政策，在社区公共绿地中允许综合设置一定比例的体育活动设施与场地。

同时，在新开发的商务、商业、居住等用地内鼓励兼容一定的公共服务设施，如商务楼宇中可结合设置一定的文体、养老、托管等设施，有单独出入口不影响办公使用，新住区底层也可借鉴新加坡模式，综合设置一定的社区托管设施等。

部分公共服务设施鼓励分时使用，提升使用效能。与此同时，鼓励设施与场地的公共开放度，如鼓励屋顶空间建设绿化和活动场地，提供公共垂直交通向公众开放，可折算一定的绿化率指标予以奖励，同时鼓励部分有条件的单位附属绿地向社区公众开放。鼓励跨街道行政区划整合社区公共资源，形成邻里联盟予以共享。

图9 新加坡海军部村庄综合项目复合模式图

5 搭建高实施性的社区动态更新机制

生活圈应实现从静态规划走向动态更新，实现动态评估机制以保证与实际需求的贴合，从而落实公共服务设施和场地的动态功能转换与提升改造。同时需激发全程、有效的公众参与，并与行政管理部门有效衔接，提升规划的可实施性，进而推进渐进式的社区有机更新。

5.1 建立社区建设的动态评估机制

由传统的静态规划向动态规划转变，基于广泛的社会参与和互动，让社区规划达成最优结果。因而需要建立适应人口动态变化的跟踪评估机制，通过了解人口增速、人口结构变化等关键指标，评估社区建设用地供应、公共设施配置、活动场地规划等方面的匹配度，及时作出相应调整。这一规划实施和监管体系，将有力促进社区公共资源的动态更新，根据实际情况进行现有设施与场地的功能转换和提升改造，并且合理地引导社区预留用地（图10）。

图10 社区动态评估工作机制建议

5.2 形成渐进式的社区更新推进模式

建议近期以存量土地更新来逐步落实社区需求，远景待相关机制成熟后可系统化社区规划，并将其纳入法定规划的有效补充。

特大城市大量亟待改造与更新的区域是社区有机完善的一大助力，作为城市发展基础单元的社区，其更新规划是利用好城市存量土地的关键。因而现阶段宜灵活利用这一抓手，通过积极挖潜存量用地，提高土地利用率等手段，以小型地块的针灸式更新和历史风貌地区的保护式更新等形式，完善社区公共配套设施和活动场地的建设，重点解决设施的不足与重叠。

远景待相关机制成熟后，社区层面规划可考虑纳入法定规划体系中。由于社区规划在传统城市规划的基础上增加社会规划的内容，着眼于社区居民意愿的广泛征求，将有助于动态修正其他层面法定规划的相关内容。

5.3 建设有凝聚力的社区公众平台

目前社区层面规划的公众参与往往体现在规划成果公示上，这一机制类同于美国的规划公众听证会，处于规划编制的较后阶段，因而需要在较早阶段就引导公众参与到社区规划过程中，完善从需求调查、战略制定、规划与实施到后续跟踪评估的全过程动态参与。尤其是在决策阶段就要开展多方位的社区宣传与征询，而这一方面恰恰是目前较为忽视的部分。

新加坡建屋发展局（Housing Development Board）官网的建设给我们提供了相当多的借鉴。首先在这个公众平台上，政府部门经常开展易读而有吸引力的民意调查，例如近期开展了关于亲密家庭居住模式的讨论和在线征询，以便更好地修正和完善新加坡社区住房与养老的政策。同步HDB网站还承担宣传与引导丰富社区活动的职责，同时在线的政策宣传与良好生活观念的引导也让居民了解社区发展计划，有效参与到社区建设中来。

随着特大城市人口老龄少子化、家庭小型化和城市国际化程度的不断提高，社区的重构与发展已经引起各方关注。基于市民日常生活规律实现步行便捷可达的社区生活圈，提升市民的归属感和幸福感，正逐渐受到关注与重视。本研究以其为切入点，应对现阶段特大城市社会资源紧张、土地紧约束以及人口异质化高、社会情感减弱等现实矛盾，探讨社区生活、就业与休闲的有效融合、空间的弹性高效供给模式，以及动态参与和渐进的实施推进，以期对现阶段我国特大城市社区规划体系的逐步完善有所裨益。

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