新常态下城镇化如何健康可持续发展

本刊记者 张菀航

孙大航 摄

“新常态这个关键词的关键字在‘新’，也就表明我们旧的发展方式已无法延续，老路已经到了尽头，走不通。”全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻1月10日在“国研智库论坛·新年论坛2015”上，重点结合当前经济新常态背景，探讨了新型城镇化的未来发展路径。

新常态一定要有新动力

辜胜阻总结了新常态的四大标志：一是速度变化，过去35年来中国经济年均增长接近10%，相当多年份接近两位数的增长，而当前经济两位数的高速增长不可能再维持。二是动力变化，从要素驱动、投资驱动要切换到新的动力，也就是创新驱动和改革红利。三是结构变化，过去中国的工业增长一直快于服务业，制造业比重一直高于服务业，如今这种产业结构已发生重大变化。四是质量变化。从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。

“认识新常态、适应新常态、引领新常态，我认为最重要的是要有新动力。要切换到新动力，首要的问题是稳定增长。”当前中国经济增长面临前所未有的下行压力，辜胜阻认为中国经济转型要面临“四大阵痛”，即制造业去产能化，金融去杠杆化，房地产去泡沫化，环境去污染化。与此同时，过去拉动经济的传统“三大引擎”，即房地产投资、民间投资、基础设施建设投资都面临着前所未有的挑战，导致经济下行压力进一步加大。辜胜阻指出，中国经济发展“老路”的竞争武器是低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场，进而付出的代价是高能耗、高物耗、高污染、高排放。这样一种“老路”已不能继续，当前非常重要的问题是稳增长。

如何稳增长？要靠改革红利而非投资红利，要靠区域经济发展。辜胜阻特别提到依靠区域经济发展的例子，比如“一带一路”战略，横跨东中西部的长江经济带，京津冀一体化，还有上海自贸区等等。

“所以，新常态一定要有新动力。我们要靠城镇化以及与其相关联的工业化、信息化、农业现代化这‘四化’来稳定增长。”辜胜阻进一步解释道，刚才提到四种力量把经济往下拉，因而我们需要有一种对冲力量来稳增长，要靠创新驱动实现产业升级，实现经济增长质量的提高。

户籍改革是局部改革，全面改革是基本公共服务体制的改革

辜胜阻认为，新常态下城镇化最重要的是处理好政府与市场的关系，即一定要让市场来主导。按照十八届三中全会所指出的，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

“城镇化涉及五大要素：人、业、钱、地、房。”辜胜阻强调，人和地这两大要素的改革，涉及户籍改革和土地改革，绝不能盲目化。因为城镇化是双刃剑，做得好是黄金机遇，否则可能会产生灾难性后果。我们需要趋利避害，稳步推进。

过去一年，中央全面深化改革领导小组召开多次会议，对这两大要素的改革提出了明确意见。比如，6月通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。李克强总理在去年的《政府工作报告》中强调在今后一个时期，着重解决好现有“三个一亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

“这‘三个一亿人’不是城镇化改革路径的完成版，我认为更重要的在这‘三个一亿人’之外，就是《政府工作报告》提到的对不能落户的常居人口实行居住证制度，要逐步推进城市基本公共服务常住人口全覆盖。”辜胜阻进一步解释道，在差别化落户政策上，政府应该考虑如何把基本公共服务覆盖到不想落户、不能落户的人群，特别是他们子女的教育问题上。“户籍改革是局部改革，全面改革是基本公共服务体制的改革。”

调查发现，在户籍改革过程中，一部分人不能落户，还有一部分人不愿意落户。他们不愿意脱掉农民的“三件衣服”——承包地、宅基地、林地。因而，辜胜阻表示，户籍改革应因城而异，还要因人而异，要存量优先，以基本公共服务全覆盖为基础，保障转移者的权益。让农民工穿上市民的教育和医疗的“衣服”，也要保留农民的“三件衣服”。

过去城镇化取得了一定成果，但也有悲壮。几亿农民工离乡背井，留守儿童和留守老人问题日益突出。“要避免这种代价，最好的办法就是推进农民工就地转移，现在正是时候。”辜胜阻表示。

土地改革重在稳，保障土地确权流转、集约使用

在去年9月份、12月份召开的中央深改组第五次和第七次会议上，分别研究了农地流转和城市建设用地制度改革问题。辜胜阻总结和分析了有关改革的具体内容。农村土地制度改革提出要坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。农村土地流转意见提出“三权分置”，即承包地所有权归属集体不变，承包权归属农民不变，经营权可以流转。“三权分置”和城市土地的两权分置不同，城市土地的所有权归国家所有，使用权可以依法转让，这种产权的改革设计可以避免土地私有化，同时又能推动土地市场化和资本化。辜胜阻表示，我们不要土地私有化，但要推进土地的市场化和资本化。土地通过流转形成集约化经营，能够提高效率，提高农民的财产性收入。要尊重农民意愿，允许农民按照依法、自愿、有偿原则，以多种形式流转土地承包经营权。制度的约束不是完全自由的准入，对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，所以是有条件的市场化和资本化。要强调“三个适应”，即农业适度规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。

辜胜阻指出，当前土地流转过程中存在着一系列问题。如未遵循依法、自愿、有偿原则，流转制度建设后流转程序不规范以及粮食安全和耕地保护问题。要防止土地流转后出现的非农化、非粮化现象，保护耕地红线。避免城镇化过程导致的去农村化、村庄空心化、农业副业化。因而，辜胜阻认为土地流转重在稳。要避免强行流转，保障农民的合法权益，要改变土地承包关系不稳定、土地流转机制不健全、财产权益保障不力的局面。当前非常重要的工作是农村土地的确权登记颁证。土地确权后，农民应有“三权三证”，“三权”是农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、农民在宅基地之上自建住房的房产权；“三证”是农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、农民在宅基地之上自建住房的房产证。

如何把握土地流转和农业经营规模的度？辜胜阻提到当前70%的土地没有流转，流转下一步还会继续，但大多数是农民经营自己的承包地。习近平总书记指出，农地流转要尊重农民意愿，不搞行政瞎指挥。

进而，辜胜阻用两个指标来呈现我们当前土地粗放利用的程度。从建设空间占城市总空间的比值来看，北京是48%，上海是37%，深圳是49%，而伦敦只有24%，东京是29%，香港是19%。另外，从居住用地和工业用地的比例来看，东京是6∶1，巴黎是5∶1，而我国是3∶2。辜胜阻认为，实际上我们城市建设用地未来的潜力在存量而非增量。要建立统一的城乡建设用地市场，使土地集约化使用。另外，要进行征地制度的改革，合理分配土地增值收益，改变地方政府对土地财政的过度依赖。进而要发展农地金融和土地融资制度，利用好担保权和抵押权，让农民工能够用自己土地的资本化红利来解决进城所需要的资金，实现农民工的创业路、安居路、市民路。