民企参军机遇与变革—— 完善装备市场准入制度

■ 装备学院武器装备建设军民融合研究中心

民企参军机遇与变革—— 完善装备市场准入制度

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无论是实行资格审查制度，还是实行行政许可制度，其根本目的都是通过维持适度竞争，有效提高武器装备建设质量效益，维持强大、弹性的国防工业基础能力，而不应是分离国防工业与民用工业的制度“栅栏”。然而，长期以来我国对装备市场实行许可审查、资格审查、保密认证、质量体系认证的多重准入限制做法，致使认证体系复杂，名目繁多，无形之中形成民参军的多面“围墙”。

装备市场是特殊市场，垄断性强且用途特殊，承载着国家安全。对装备市场实行准入限制，是确保装备建设质量的必然要求，也是世界各国装备建设的通行做法。如以美国为代表的承包商注册审查制度，以日本为代表的许可证制度。但无论是实行资格审查制度，还是实行行政许可制度，其根本目的都是通过维持适度竞争，有效提高武器装备建设质量效益，维持强大、弹性的国防工业基础能力，而不应是分离国防工业与民用工业的制度“栅栏”。然而，长期以来我国对装备市场实行许可审查、资格审查、保密认证、质量体系认证的多重准入限制做法，致使认证体系复杂，名目繁多，无形之中形成民参军的多面“围墙”。

（一）现状问题

1.现行做法

目前，我国现行装备市场准入实行“四证”管理制度。一是武器装备科研生产单位保密资格审查认证制度，由国家保密局会同国防科工局、总装备部组织实施，是国家批准的一项涉密行政审批制度，是企业承担涉密科研生产任务的前提条件；二是武器装备质量体系认证制度，由总装电子信息基础部会同国防科工局组织实施，是评价装备承制单位质量管理能力的重要依据；三是武器装备科研生产许可制度，由国防科工局会同总装备部组织实施，是政府实施国防科技工业行业准入管理的重要手段；四是装备承制单位资格审查制度，由总装综合计划部牵头组织实施，所发布的《装备承制单位名录》是军队采购部门签订装备采购合同的基本依据。这“四证”之间的关系如下：

（1）资格审查与科研生产许可制度的关系

许可证制度是国防科技工业管理部门，围绕加强和规范武器装备科研生产秩序，确保装备质量合格稳定而开展的审查工作。主要依据国家或行业某项标准或要求对承制单位进行审查，审查内容主要包括：法人资格；质量管理体系认证；安全生产证明材料；保密资格证书；法律、行政法规规定的环保、消防验收文件或者达标文件；完成科研生产任务的能力条件等。其关注的重点是受审查单位体系与标准的符合性。资格审查工作主要依据国家和军队有关法律法规、制度以及装备合同要求，对承制单位的法人资格、专业技术资格、质量管理水平和质量保证能力、财务资金状况、经营信誉、保密资格等方面进行审查，并对承制单位持续满足要求的综合能力进行评定。其关注的重点是承制单位的装备承制能力，尤其是承制单位体系运行的有效性和有关军方要求的落实上。

从审查内容看，虽然二者的关注点有所不同，但都需要对承制单位的法人资格、质量管理体系、专业技术能力、保密资格等进行审查，审查程序和内容存在充分和交叉。装备承制单位需要面对两个不同部门、提供两份相关材料、接受两次审查。经常出现两家单位同时开展审查的情况，不仅增加了承制单位的沟通成本和时间成本，也增加了审查机构的工作负担，并为主管部门寻租行为提供空间。而且，在实际工作中，由于许可证制度的主管部门为国防科工局，其代表政府履行相应职责，而军事代表机构代表军方，受部门利益、组织关系等影响，军事代表机构虽然参与了协同监管活动，但监管范围、监管力度都大打折扣，难以真正发挥军方的监管作用。

（2）资格审查与第三方质量体系认证的关系

为确保军工产品的质量，1992年中国新时代质量体系认证中心成立，成为军工产品质量体系认证机构。1994年，中国人民解放军总参谋部发文明确：“质量体系认证合格，是承担军工产品研制生产必要条件，各军事代表室监督实施。凡不能按时认证注册的，不能承担军品任务，军事代表室停止订货”。多年来，第三方质量体系认证在促进承制单位完善质量管理体系、保证产品质量方面发挥了重要作用。总装备部成立后，为进一步培育市场竞争主体，提高武器装备承制单位科研生产能力，于2005年开始开展装备承制单位资格审查工作，并于2006年颁布实施GJB5713-2006《装备承制单位资格审查要求》，将承制单位是否经过第三方质量管理体系认证作为审查项目之一。2010年颁布的《武器装备质量管理条例》规定：“未通过质量管理体系认证的单位，不得承担武器装备研制、生产、维修任务”。

可以说，质量体系审核是资格审查的基础，资格审查是质量体系审核的扩展和延伸。与资格审查相比，体系审核中没有法人资格、财务资金状况、经营信誉、保密资格等几个方面的要求。如果将装备承制单位获得的第三方审核证书比喻为某项学业完成的“毕业证书”，那么通过资格审查所获得的“注册证书”就相当于用人单位经综合考察后发放的“录用证书”。而且，质量体系审核注重与法规标准等的符合性要求，资格审查更加关注实物质量的符合性、质量管理体系运行的有效性，及企业的财务资金能力和经营信誉等，具有浓厚的能力审核特征。但是，受质量体系审核实施时间长等影响，二者在同时运行过程中，经常出现资格审查工作仍套用质量体系审核要求，或过分依赖体系审核结果的现象，造成资格审查工作的片面性；也容易出现否认这些单位花费大量资源所得到的体系认证结果，产生重复审查的现象。

（3）资格审查与保密资格审查的关系

对装备承制单位实施保密资格审查，是确保国家秘密安全，维护国家军事利益的重要手段。2003年颁布的《装备承制单位资格审查管理规定》明确要求：“申请单位应当具有与申请承担任务相当的保密资格等级”。2008年，由国家保密局、国防科工局、总装备部联合修订的《武器装备科研生产单位保密资格审查认证管理办法》规定，承担涉密武器装备科研生产任务的企事业单位，应当取得相应的保密资格。承制装备项目或产品不属于保密认证范围的，可不提供国防武器装备科研生产单位保密资格审查认证委员会颁布的《保密资格证书》，但应建立保密组织，健全保密制度，与合同甲方签订保密协议，落实保密措施等。

保密资格认证制度独立于装备承制单位资格审查工作。但是，总装备部、国家保密局、国防科工局联合组织的保密审查认证的范围，并没有涵盖全部的装备承制单位，而且一级以下的保密单位审查，有相当一部分军方没有直接介入。而装备承制单位资格审查中的保密资格审查，是由总装备部统一组织管理的，范围涵盖所有申请承担武器装备科研生产任务的企事业单位，而且在审查内容上与保密资格认证基本一致，特别是对于产品不涉密、技术不涉密的军民通用产品的申请单位，军方对其保密制度、保密措施等都要进行严格审查，以确保国家军事秘密安全。

（4）科研生产许可与第三方质量体系认证、保密资格认证的关系

2010年施行的《武器装备科研生产许可实施办法》规定，申请武器装备科研生产许可的单位，应该提交相应的质量管理体系认证证书和保密资格证书。从管理机构上看，国防科工局负责《武器装备科研生产许可证》的发放，质量体系认证由总装与国防科工局及各军工产业主管部门共同行使，保密资格认证由总装备部、国家保密局、国防科工局联合组织，这种机构职能划分方式、造成了企业在准入审批上面临多部门分头管理、各部门审查交叉重叠、各部门职能不清、结果判定不统一等问题，无疑为民营企业进入装备市场造成了重重障碍。而且，质量管理水平与保证能力、保密资格等又是装备承制单位资格审查的重要内容，审查内容重复交叉、多头管理等现象不仅增加了企业的准入成本，也常常使企业面临审批难、各部门互相推诿等各种各样的困境，制约着企业进入的积极性和进程。

2.存在的主要问题

由上述分析可以看出，“四证”同属于军品市场准入管理制度，却分别由总装备部、国防科工局、国家保密局等机构多头管理，且审查内容与审查工作存在重复和交叉，造成了进入难、审批难、成本高等事实，为民营企业参与装备建设设置了障碍。

（1）多头管理认证复杂

“四证”同属于军品市场准入管理制度，却分别由总装备部、国防科工局、国家保密局等机构从不同方面、按照不同的程序规则进行多头管理，准入申请程序复杂，审批环节多，各部门之间缺乏有机协调，为民营企业进入设置了很多“门槛”。而且，各部门对审查出的问题没有建立相互通报机制，常常使企业面临审批难、各部门互相推诿等各种各样的困境，不仅制约着企业进入的积极性和进程，也难以形成对民营企业的监管合力。

（2）重复审查周期较长

“四证”审查内容重复的现象比较严重。如资格审查与许可认证，虽然二者的关注点有所不同，但都需要对承制单位的法人资格、质量管理体系、专业技术能力、保密资格等进行审查，审查程序和内容存在重复和交叉。装备承制单位需要面对两个不同部门、提供两份相关材料、接受两次审查，经常出现两家单位同时开展审查的情况，造成资源浪费。再如，质量体系审核是资格审查基础，资格审查是在体系审核基础上进行的扩展和延伸。但是，受质量体系审核实施时间长等影响，二者同时运行的过程，经常出现部分资格审查工作仍套用质量体系审核要求，或过分依赖体系审核结果的现象，造成资格审查工作的片面性；也容易出现否认这些单位花费大量资源所得到的体系认证结果，产生重复审查的现象。而保密资格审查又是资格审查的重要内容之一。现行管理程序下，审查内容重复、各项审查认证审批时间长，企业完成“四证”审查一般需要2-4年的时间，无疑增加了承制单位的经济成本、沟通成本和时间成本。

特别是“签合同”与“拿资质”互为前提，如在受理武器装备质量体系认证申请时，企业必须出具军品采购合同或采购方推荐意见，并要求企业军品质量管理体系已经运行3个月以上；受理武器装备科研生产单位保密资格审查认证申请时，申请企业的合同甲方出具研制项目或产品的密级证明，并且保密管理体系有效运行6个月以上；在资格审查申请时，又将质量体系认证和保密资格作为前提条件等，使民营企业在市场准入中陷入到底是“先有鸡还是先有蛋”的困惑，为民营企业进入装备市场设置了重重障碍。

（3）相关门槛设置过高

现行《武器装备科研生产许可目录》设置了1988个许可项目，基本覆盖了所有装备类别及其配套产品，包括军民通用类电子元器件，对可以依托社会力量开展竞争的产品设置了不必要的“门槛”；而且，一些装备采购部门和总体单位普遍存在“涉军即涉密”认识，致使保密要求泛化，保密等级认定普遍偏高。在装备承制单位资格审查中，审查标准的实施通常也是宁高勿低，一般配套产品以及军选民用的承制资格，如计算机、车辆底盘、电子导航等通用性产品，也要按照生产导弹、航空发动机等武器装备整机、关键重要分系统标准实施审查，提高了民营企业的进入门槛。

（4）认证收费负担较重

现行准入制度下，质量体系认证实行向企业收费认证制度，保密认证要求企业购置经保密机构认证的保密设施设备。而且，各类审查认证和监督检查频繁、审查组食宿费等开支往往依赖企业保障，为审查机构寻租创造了更多空间，致使企业负担繁重。

“黄石”号护卫舰上装备的第一代双100毫米舰炮

（二）主要进展

1.民营企业进入军工市场规模明显增长

据统计，目前已列入全军《装备承制单位名录》的企业总数共计2343家，其中，军工集团所属单位占30%；地方军工及民口配套占22.7%；民营企业占37.5%；军内单位占9.8%。在数量上，民营企业已经超过了传统军工企业；在承制范围上，民营企业基本覆盖了军方直接签订合同的装备项目；在承制性质上，涵盖了预研、研制、采购、维修和技术服务等，基本满足了装备建设全过程全寿命要求。目前，民营企业已经成为武器装备科研生产重要一极。

2.装备市场准入制度改革稳步推进

2014年5月，总装备部联合国家国防科工局、国家保密局发布了“关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见”（以下简称《意见》）。《意见》围绕构建“协调顺畅、简明规范、高效有序、安全保密”的武器装备科研生产和维修领域准入管理制度，提出了如下方面的改革措施：一是实施分类审查准入。根据装备重要和涉密程度，将装备承制（含承研、承修）单位分为3类，区分设置企业准入门槛。对于承担装备预研计划中应用基础研究、应用开发研究任务的单位，不需进行资格审查。二是建立跨部门审查工作协调机制。建立保密资格认证、质量体系认证、许可审查和资格审查工作协调机制，明确工作协调组织形式和内容。三是改进质量体系认证工作。根据准入分类设置质量体系认证要求，简化质量体系认证流程，取消认证申请推荐环节，精简认证审批程序，扩充认证机构数量。四是逐步推进许可认证与装备承制单位资格审查联合实施。进一步精简优化许可审查管理范围，建立许可审查和资格审查联合审查机制，修订完善相关规章，推进“两证”联合审查。五是统一设立资格审查申请受理点。按照专业类别和地域分布，依托全军各军事代表局或总部有关部门授权的机构，设立军队资格审查申请受理点，提供相关政策法规咨询服务。六是规范保密资格认证等审核工作。资格审查申请部门在各自职责范围内，根据企业承担或拟承担项目的密级，依照定密管理有关规定，审核企业保密资格认证级别。七是建立承制单位资质联合监管机制。构建保密资格认证、质量体系认证、许可审查和资格审查工作联合监管机制，完善合同履约信誉等级评价和年度资格监督报告制度，健全退出管理机制。八是取消各类收费制度。要求各类审查认证和监督检查均不得收取企业任何费用。

3.装备市场准入制度改革工作顺利展开

为深入贯彻落实党的十八届三中全会作出“引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域”的改革决策和《意见》作出的改革部署，总装备部已经于2014年上半年开始，起动装备市场准入制度改革。一是统一设立资格审查申请受理点。总装备部下发《关于发布装备承制单位资格审查申请受理点的通知》，提出要依托部分军事代表机构和授权机构，统一设立45个装备承制单位资格审查受理点（已经基本明确），并向社会公开发布，明确受理要求和工作程序。计划在2014年年底前全面实施，2015年年底前形成较为完善顺畅的运行机制。二是制（修）订装备承制单位资格审查相关法规与工作规范等。目前，专家组已经完成法规与工作规范初稿，正下发各军兵种装备机关征求意见和建议。其中，第一层次的修订工作为法规层面，即将《装备承制单位资格审查管理规定》《GJB5713-2006装备承制单位资格审查要求》《装备承制单位资格审查实施指南》《装备承制单位资格监督实施细则》等一系列法规制度合并为一个法规《装备承制单位资格审查管理规定》，作为资格审查工作的法规性文件。第二层次是制定装备承制单位资格审查工作规范及其配套文件，包括装备承制单位分类审查标准、文件审查项目、现场审查项目、评价项目标准（千分制）等工作规范。标准及其实施细则等，规范装备承制单位资格审查工作依据、内容、程序、方法等。最新法规与工作规范力争在年底出台（试行），促进资格审查工作高效有序、简明规范展开。

“抚仙湖”号大型补给舰

（三）改革方向

1.逐步实现装备市场准入“四证合一”制度

长期看，为真正简化程序、降低门槛，加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域，应有计划分步骤地逐步整合“四证”，最终实现“四证合一”。如，将保密资格认证和质量体系认证与装备承制单位资格审查脱钩，质量体系审核不再作为资格审查前置性条件和承担装备科研生产任务必备条件。装备承制单位根据承制装备涉密情况，自行按程序申请保密认证，如产品不涉密，无须进行保密认证。企业可在国家认可的第三方军工产品质量体系认证机构内自行选择申请认证，由认证机构出具认证证明即可。也可考虑将第三方质量体系认证并入资格审查工作中，军方协同军地质量体系审查机构和管理部门，同步开展审查工作，不再单独进行。最后，在质量体系认证、保密资格审查与承制单位资格审查“三证合一”的基础上，与许可证实现合一，通过联合审查、共同办理，简化“民参军”门槛，为民营企业进入提供“一站式”高效便捷服务。

2.制定武器装备市场准入负面清单

借鉴十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出的“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”的改革要求，由国防科工局和总装备部联合制定武器装备市场领域准入负面清单，实行“准入数量限制”，既要确保军工主体地位，又要在放开准入领域管制的基础上防止过度竞争。负面清单应尽量压缩或减少范围，对于核、生化、保密芯片等专用性极强、采购量少、安全保密要求极严的少数关键性特殊武器装备或产品，实行市场禁入，由军工企业主导科研生产和维修等活动。对负面清单之外的装备建设领域，如果是武器装备总体、关键分系统、核心配套产品以及核心元器件、关键原材料等，根据专用程度、涉密等级、采购规模等情况，选择、扶持一定数量的民营企业培育竞争市场主体，维持适度竞争；如果是武器装备一般分系统及其配套产品，或是军民通用产品，涉密等级低、投资较小、通用性强，引导优势民营企业开展充分竞争。

3.建立装备承制单位资质联合动态管理机制

为有效减轻民企参军所带来风险，建立联合监管机制，加强装备承制单位资质动态管理，使军方能够及时掌握民营企业资质变化和运营情况，确保装备科研生产任务得到持续保障。一是建立对企业的联合监管机制，构建装备承制资格、许可审查保密资格认证和质量体系认证联合监管机制，成立管理工作协调小组，定期召开会议，通报重大问题；二是加强军事代表对承制单位资格的日常监督，完善合同履约信誉等级评价、资格日常监督和年度报告制度；三是加强《名录》动态管理，完善预警、进入和退出机制。四是制定《装备承制单位合同履约信誉等级评价办法》，开展装备采购合同履约信誉等级评价工作，建立科学评价指标体系和评价机制，使军方能够准确把握装备承制单位合同履约能力。

4.建立装备市场规则强制培训制度

民营企业普遍反映对装备市场准入政策、程序等不了解，对装备采购相关法规、管理办法以及对装备科研生产活动中的装备市场规则、装备合同履行工作程序与要求等不熟悉，军方也没有为其提供正规渠道接受培训，因此，应建立装备市场规则强制培训制度，为民营企业有序进入装备市场。熟悉和适应装备市场规则提供科学指导。培训应重点加强两方面内容：一是加强装备市场准入配需，依托各地区军事代表机构或授权机构，对该地区民营企业进行配需，使民营企业熟悉进入和退出装备市场的组织管理和审查要求、内容与程序等。二是加强装备市场运行规则培训，使民营企业掌握装备科研生产和维修活动、装备合同管理、装备质量管理等方面应遵循的规则，以及如何与装备采购机关、军事代表机构沟通协调等。

5.加强审查队伍建设

审查队伍能力素质直接关系准入资格审查效率的高低。加快优势民营企业进入装备科研生产维修领域，必须根据新的准入政策法规文件精神，加强审查员队伍建设。一是建立有效培训和考核机制，全面提高审查员队伍能力。包括审查员的能力标准、综合素质、专业结构、数量规模建设，激励机制和奖惩机制建设，职业道德和职业规划建设等，并将审查员制度与国家质量管理体系审核员接轨。二是新的法规标准出台后，将对所有装备承制单位资格审查实习、中级和高级审查员进行全员培训，使全部审查员掌握新的法规政策，适应改革发展要求。三是放开对初级审查员数量限制要求，大规模培训具备审查员基本素质的初级审查员，在军事代表队伍中广泛开展审查知识培训，提高军事代表在装备市场准入和对承制单位开展例行监督中的能力。其中，要求驻地区军事代表室人人具备审查员资格。

6.完善市场准入相关政策法规

《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》对装备市场准入政策作出较大调整改革，但具体相关配套政策法规仍要继续完善。应在装备承制单位资格审查相关法规与工作规范试行过程中，继续完善装备承制单位资格审查相关法规，明确工作规范等，力争在2015年年底全面推行。同时，加强装备市场准入配套法规制度建设，如制（修）定《装备承制单位资格审查申请受理表》《装备承制单位保密资格认证等级建议表》《装备市场准入“四证合一”审查实施细则》《武器装备质量管理体系强制性认证目录》《武器装备质量管理体系认证工作程序》《装备承制单位合同履约信誉等级评价办法》等法规、标准和相关管理规章，消除民营企业参与装备建设的政策制度障碍，规范和完善装备市场准入工作。

（据《武器装备建设军民融合式发展研究报告》2014）