养老保险基金保值增值问题研究

李翠君， 熊笑坤， 苏卫涛

(1.石家庄职业技术学院 经济贸易系，河北 石家庄 050081；2.河北青年管理干部学院 学生处，河北 石家庄 050031)



养老保险基金保值增值问题研究

李翠君1， 熊笑坤1， 苏卫涛2

(1.石家庄职业技术学院 经济贸易系，河北 石家庄 050081；2.河北青年管理干部学院 学生处，河北 石家庄 050031)

随着我国退休高峰的到来，养老保险基金的支付压力很大。目前我国养老保险基金存在一些问题：投资品种少、渠道单一，转存机制不灵活，优惠利率政策没有落实或落实不到位，监管者角色混淆导致挪用的发生和管理的非专业化等。为了实现养老保险基金的保值增值，建议扩大基金投资范围，建立有效的监督机制，完善信息披露制度，实现基金的专业化运营。

养老保险基金； 保值增值； 政策

按照国际标准，如果一个国家60岁以上的人口所占比重达10%，或者65岁以上的人口所占比重达7%，这个国家即为老龄化国家。2000年底，中国60岁及以上的老人占总人口的比例为10.33%，65岁及以上的老年人比例达到7%，中国进入了老龄化社会。到2010年11月，我国进行第六次全国人口普查，调查显示，60岁及以上的人口占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口占到8.87%，中国进入快速老龄化阶段。预计到2050年，65岁以上的人口比重将达到25%左右，占总人口比重的1/4。中国将用25年左右的时间，走完西方国家上百年才达到的老龄化进程。高速的人口老龄化将给老年人的赡养与养老保险金的支付带来难题，因此，合理利用社会养老保险基金投资运营获得的收益，可以在一定程度上缓解人口老龄化问题给养老保险基金带来的压力。[1]

一、养老保险基金的构成和运行现状

我国的养老保险基金主要包括四部分：基本养老保险基金、补充保险基金、个人养老储蓄、国家养老储备基金(见表1)。本文侧重于城镇企业职工的基本养老保险基金和国家养老储备基金的研究。

表1 我国养老保险基金组成

人力资源和社会保障部发布的统计公报显示， 2013年企业职工基本养老保险基金收入18 791亿元，其中保险费收入15 501亿元，财政补贴收入2 669亿元。与此同时，支出达到16 460亿元。也就是说，若剔除财政补贴，养老保险已经陷入收不抵支的境地，缺口959亿元。2014年企业职工养老金收入21 489亿元，比上年增长8.1%，其中，保险费收入17 554亿元，财政补贴收入3 038亿元，支出19 117亿元。剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，缺口1 563亿元。我国从2013年开始进入退休高峰，退休高峰期可能会持续10年，未来很有可能出现“2名在职者供养1名退休者”的现象。这意味着未来基本养老保险的支付压力将进一步加大。 如果不采取措施，基本养老金收支不平衡的状况还将持续下去[2]。

二、养老保险基金保值增值的相关政策

1.基本养老保险基金保值增值的相关政策

2005年12月《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》提出，逐步做实个人账户，积累基本养老保险基金。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴纳工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。[3]

2006年9月1日国家劳动和社会保障部发出通知， 禁止社保基金违规投资运营。要严格管理社会保险积累基金，除按规定预留必要的支付费用外，全部存入银行和购买国债，在国家做出新的规定之前，一律不得进行投资。[4]

2006年12月20日，企业职工基本养老保险个人账户中央财政补助资金交由全国社会保障基金理事会委托投资运营。当天，社保基金会与首批9个试点省区市签署了相关委托投资协议。这9个省区市分别是：天津、山西、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆。[5]

据测算，当前基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率为2.22%，这意味着养老保险基金处于缩水状态，未能按制度要求实现保值增值[6]。

注水与施肥，注入的新水要过滤以防止杂鱼及鱼卵随水进池，虾池水位先浅后深，利用水深的控制获得更有利于虾生长的水温。同时施肥培育足够量的浮游生物成为虾的直接天然饵料，常用发酵后的有机肥料，施用量为每亩80kg，视水色逐步追加施肥。

2.社会保障基金保值增值的相关政策

我国社会保障基金由全国社会保障基金理事会负责管理。其资金来源有三：国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。其投资原则是：在保证安全性、流动性的前提下，实现基金资产的保值增值。

2001年12月31日，财政部与劳动社会保障部公布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》， 办法规定全国社会保障基金投资的范围限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融工具。[7]办法中原则规定了投资比例：银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中，银行存款的比例不得低于10%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。办法还规定：在基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行的存款和国债，条件成熟时可报国务院批准后改按上述规定比例进行投资。根据金融市场的变化和基金投资运作的情况，经国务院批准，可对基金投资的比例适时进行调整。全国社保基金由全国社保基金理事会管理，但其投资范围仅为银行存款和一级市场购买国债，其他投资均需委托投资管理人。[7]

2006年5月1日《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》开始实施，规定要求全国社保基金境外投资应遵循安全、稳健的原则。全国社保基金境外投资的比例，按成本计算，不得超过全国社保基金总资产的20%。境外投资限于下列投资品种或者工具：银行存款；外国政府债券、国际金融组织债券、外国机构债券和外国公司债券；中国政府或者企业在境外发行的债券；银行票据、大额可转让存单等货币市场产品；股票；基金；掉期、远期等衍生金融工具；财政部会同劳动保障部批准的其他投资品种或工具。单个全国社保基金境外投资管理人管理的全国社保基金委托资产投资于一家机构发行的单只证券和基金不得超过该证券和基金份额的10%，按成本计算，不得超过其管理的全国社保基金境外委托资产总值的20%。社保基金会委托单个全国社保基金境外投资管理人管理的资产，不得超过全国社保基金境外投资委托资产总值的50%。社保基金会汇出、汇入本金或收益超过5000万美元(或等值货币)，应提前3个工作日向外汇局备案[6]。自2007年至2013年全国社会保障基金每年收益情况如表2所示。

表2 全国社会保障基金每年收益情况

从投资业绩看，基金成立以来年均投资收益率为8.29%，跑赢同期通货膨胀率。但社保基金每年收益率波动很大。在A股大涨的2007年，社保基金的投资收益率曾经高达38.93%，而2008年，社保基金首次出现亏损，收益率为-6.79%。造成社保基金巨亏的罪魁祸首是股市的下跌(2008年沪指下跌了65%，中国股市成为全球当年表现最差的股市)。2009年基金权益投资收益额为850.49亿元，投资收益率达16.12%，同2008年-6.79%的投资收益率相比由负转正。2010年，全国社保基金的投资收益率为4.23%,勉强跑赢全年3.3%的CPI涨幅。2011年，社保基金虽取得0.84%的正收益，但当年的通货膨胀率高达5.4%，表现也不尽如人意。2012年全国社保基金规模首次突破万亿元，出现投资收益新一轮的上涨，收益率达到7.01%，创近年来新高。2013年维持了增长的势头，不过6.29%的收益率比2012年有所下降。自成立以来的累计投资收益额为3 492.45亿元，年均投资收益率8.29%。[8]

由此可以看到，我国正在完善社会保障体系，并取得了一定的进展，社会养老保险基金投资在政策方面的约束正在逐步放开，投资渠道也逐步拓宽。但我国社会养老保险基金保值增值还是存在一些问题。

三、我国养老保险基金保值增值存在的问题

1.投资品种少、渠道单一

目前，金融体制不断发展，政府对养老保险的管理却相对保守。2006年劳动和社会保障部《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》规定:除按相关要求留出必须的支付金,其余部分严禁进行其他投资,仅限用于国债以及银行存款。以上规定显示,我国的基本养老保险资金滚存结余部分只能用于购买国债或存入银行,但这两种方式都不能实现对养老保险资金的保值增值。而由于过分强调基本养老保险基金的安全性以至于限制了许多品种的投资,使得养老保险基金易受到通货膨胀影响而贬值，进而影响到养老保险基金的总体支付能力，制约着基金实现保值增值途径的选择。

根据国务院关于社保基金的管理规定，社会保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外， 只能转为定期存款或购买国家债券，财政部门要按照国家规定制定具体转存定期存款、购买国家债券的操作方案，并按规定的程序实施。任何部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的投资。具体执行时，各社保经办机构先向财政部门报送次月转存定期和购买国家债券的用款计划，再由财政部门向开户银行开出支付凭证，进行转存并指定专人负责保管定期存款凭证和购买的国家债券。目前存在的问题有两个：一方面，各社保经办机构虽然每天都会向财政专户缴存资金，但对财政专户的资金余额并不清楚；另一方面，财政部门虽然掌管着资金，但不清楚预留两个月的支付费用到底是多少，只要社保经办机构不提出申请，便不会主动去转存定期。这也是财政专户活期储存账户余额较高而定期部分较少的主要原因[9]。

3.优惠利率政策没有落实或落实不到位

为了实现社会保险基金的保值增值，国家对于社会保险基金存入银行的部分给予了优惠利率政策，但这一优惠利率政策目前大部分未落实或落实不到位。

出现这一问题的原因主要有两点：首先是商业银行消极对待优惠利率政策的执行，只要社会保险基金管理机构不提出申请，开户银行一般不主动提及。社会保险基金管理机构对这一优惠政策也不够重视，保值、增值意识不强；其次是财政、社保等管理部门缺少有效监督，未能及时与金融机构协调解决，使得大量的社会养老保险基金长期以活期存款的形式存储在商业银行，这种不负责任的表现，影响了养老基金的保值增值。

4.监管者角色混淆导致挪用的发生和管理的非专业化

我国养老保险基金的投资运营活动由社会保险机构掌管，养老保险基金对投资的收益率和安全性要求极高，需要进行科学的资产配置和专业化的管理，这是缺乏专业人才、没有投资经验的社会保险机构所无法胜任的。另外，社会保险机构不仅是养老基金的管理者，也是养老基金的运营者和监管者，这种角色模糊、政企不分的运营管理模式不仅不能互相制约、互相监督，还会增加寻租的可能，为基金管理者滥用基金创造条件，直接威胁养老基金的安全。这种模式可能会导致两个后果：一是资金挪用现象时常发生。政府常常涉足基金管理，而过多的行政干预会使基金处于较高的风险中，不能有效防范基金运营中的欺骗、侵吞、挪用等腐败现象。二是非专业化的管理难以实现养老基金的保值增值。

四、关于我国社会养老保险基金保值增值的建议

1.适度扩大养老保险基金进入资本市场的范围

我国养老保险基金仅通过存银行、买国债的投资方式难以实现保值增值目标，即使是全国社会保障基金的投资范围也仅仅局限于银行存款、国债和其他具有较高投资价值的金融产品，这些金融产品包括上市流通的投资基金、股票、投资级以上的企业债、金融债等有价证券，但目前市场能够提供的种类和数量相对较少。考虑到我国日渐完善的资本市场，又有人力资源和社会保障部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保监监督管理委员会的联合监管，养老保险基金在股票、企业债券、公司债券的投资范围可以适当扩大，建议我国养老保险基金投资于更大范围的资本市场，可以进行多元化资产配置，如，国债、国有企业债券、金融债券和部分优质国有股，企业年金还可以在更大范围内投资盈利。扩大投资范围既可以规避系统性风险，也可以规避非系统性风险。

2.建立完善有效的监督检查机制

各级人力资源社会保障部门要会同有关部门认真履行监管职责，必须加强对养老保险基金的监督管理，对基金的筹集、上解、划拨、发放、存储、管理等进行监控和检查，并按规定进行信息披露，接受社会监督。审计部门要定期对养老保险基金的收支、会计核算和财务管理等进行审计。同时，成立养老保险基金监督组织，加强对养老保险基金的社会监督；对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违纪违法行为，有关部门按国家有关法律法规严肃处理。对于转存不到位、优惠利率政策没有落实、少计利息等现象，要落实原因，追究有关人员责任。同时积极探索有村(居)民代表参加的社会监督的有效方式，做到基金公开透明。

3.完善信息披露制度

为了维护参保单位及参保对象的合法权益，加强社会监督，必须完善养老基金的信息披露制度。严格的信息披露制度可以增强决策的有效性，减少由于信息不对称、逆向选择或者道德风险所带来损失的增加。因此,投资管理机构应将资金的成本、收益、风险额以及投资过程中发生的所有重大事件及时地在监管部门的审查下向公众披露，防止违规操作现象的发生。现在社保基金理事会每年都会公布全国社保基金的年度财务报告。养老基金涉及千家万户，也应该用公众易懂的方式增强与公众的信息沟通，要充分利用各种信息平台，通过政府相关网站、报刊、广播电视等渠道进行信息披露，并将信息披露的主要内容置于指定场所，供参保对象及相关利益人查阅。在重大事项发生后，及时制作重大事项临时公告并刊登在当地主要媒体上，同时登载于网站。此外还要加强信息披露力度，每月在指定日期向社会公布财务状况，让养老基金的运营成为阳光下的管理工程，接受社会监督。

4.探索专业化运营，确保养老金保值增值

既然是专业化运营，就需要摒弃目前基本养老金的行政管理方式，改变由地方行政、财政、社保三方协商基本养老金在银行存款和国债上投资比例的运作模式，改为由专业投资机构进行基本养老金的投资运营。

目前专业投资机构运营养老基金是国际趋势。例如，智利实行由个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式，参加成员需要把工资收入的10%存入养老基金的个人账户，由养老基金管理公司运营。智利目前大约有20家养老基金管理公司，选择哪家养老基金管理公司由成员自己决定，智利所有的养老基金管理公司只能从事养老金投资及相关业务。其投资运营由养老金总监署进行监督和控制。扣除通货膨胀因素，智利养老基金累计年均投资回报率达10.6%，成效显著[10]。再比如香港，迫于人口老龄化的压力，香港特区政府制定了《强制性公积金计划条例》，条例规定，18岁～65岁的雇员及自雇人士必须参与注册强积金计划。强积金由专业的基金管理公司运营，可投资债券、股票、认股权证、存款、货币远期合约、单位信托、互惠基金等。香港强制性公积金计划管理局专职监督管理强积金计划的运作，确保强积金受托人遵守强积金法律的规定。扣除通货膨胀因素，香港强基金累计年均投资回报率达7%，收效良好[11]。

结语

面对人口老龄化的挑战，我们应该加快探索养老基金管理的专业化运营方式。可以通过竞争机制选择专业化的证券公司和信托投资机构对养老金进行投资管理，并定期进行绩效评估和考核；也可以选择优质的机构投资者对养老金进行投资管理；资质较好的商业银行和商业保险机构还可以成为养老金投资管理的主要竞争者。可以预期，随着养老金投资性运营的发展，相关专业人才会不断成长起来，相关专业机构也会不断成立和发展。

我国是世界上老龄人口总量最多、增量最大的国家，养老事业面临的挑战尤为严峻。养老保险基金管理包括筹集、运作和发放这三个环节，其中运作环节直接关系养老保险基金价值，是养老保险基金管理的关键和难点。发挥金融市场作用，优化养老保险基金运作，维护和提升养老保险基金价值，是我国应对巨大养老保险基金需求的必然选择。

[1] 李伟.政府家庭社会形成合力应对老龄化 [EB/OL].(2013-11-02)[2014-10-03].http://finance.sina.com.cn/hy/20131102/092217201983.shtml.

[2] 刘小珊.2013年城镇养老保险基金收入增速回落 [EB/OL].(2014-06-13)[2014-10-08].http://www.infzm.com/content/101187.

[3] 国务院.国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 [EB/OL]. (2005-12-14)[2014-10-23].http://www.gov.cn/zwgk/2005-12/14/content_127311.htm.

[4] 江苏省劳动和社会保障厅.江苏省劳动和社会保障厅关于转发劳动保障部《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》的通知 [EB/OL].(2006-11-03)[2014-11-03].http://china.findlaw.cn/fagui/p_1/133786.html.

[5] 养老个人账户中央补助金有了新管家 [EB/OL].(2006-12-21)[2014-10-23].http://finance.sina.com.cn/money/insurance/bxsd/20061221/03173183183. shtml.

[6] “制度养老”时代的曙光与困惑：三 [EB/OL].(2011-06-24)[2014-10-23].http://www.cnpension.net/yljkx/2011-06-24/news1308877864d1241825.html.

[7] 全国社会保障基金投资管理暂行办法 [EB/OL].(2009-04-27) [2014-10-23].http://www.ssf.gov.cn/xxgk/flfg/200904/t20090427_907.html.

[8] 马常艳.社保基金2013年投资收益率6.29% 为6年来“中档” [EB/OL].(2014-03-27)[2014-10-23].http://www.chinafund.cn/article/201432/201432_259509.html.

[9] 王霞.社保基金保值增值存在的问题及建议 [EB/OL].(2010-02-22)[2014-10-23].http://insurance.cnfol.com/100222/135,1518,7274794,00.shtml.

[10] 周志凯.智利、新加坡、瑞典养老保险个人账户管理模式比较 [J].财政研究，2006(11)：78-79.

[11] 公积金 内地要向香港学习 [EB/OL].(2006-08-01)[2014-12-16].http://www.shgjj.com/html/shxw/1066.html.

责任编辑：张文革

The social security insurance and increase of its value

LI Cui-jun1, XIONG Xiao-kun1, SU Wei-tao2

(1. Department of Economics and Trade, Shijiazhuang Vocational Technology Institute, Shijiazhuang, Hebei 050081, China; 2. Student Affairs Division, Hebei Youth Leadership Institute, Shijiazhuang, Hebei 050031, China)

Along with the aging, the social security insurance for retirees becomes serious due to the lack of investment variety, flexibility and efficient management. In order to maintain its value, the writers of this paper argue for an expansion of the investment scope, improvement of the supervisory mechanism and the professional operation.

social security insurance; preservation and increase of value; policy

2014-11-21

河北省人力资源和社会保障厅课题(JRS-2013-2013)

李翠君(1972-)，女，河北藁城人，石家庄职业技术学院副教授.

1009-4873(2015)01-0033-05

F840.612

A