访交通运输部科学研究院交通发展研究中心财政金融部主任王利彬 “PPP模式或将成为公路行业发展新的驱动力”

文 / 本刊记者 陈楠枰

访交通运输部科学研究院交通发展研究中心财政金融部主任王利彬 “PPP模式或将成为公路行业发展新的驱动力”

文 / 本刊记者 陈楠枰

当社会资本被允许通过特许经营等方式，参与收费公路、枢纽站场及航电枢纽等交通基础设施投资和运营，交通基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式带着合作、创新、规范、共赢的理念而来，一时之间引起了各类社会资本对公路行业发展的重新审视。

在交通运输部科学研究院王利彬博士看来，“成熟的经济和社会环境背景下，PPP模式或将成为公路行业发展新的驱动力。”

促进交通PPP模式在更多地方落地生根

2015年4月，交通运输部下发《交通基础设施与社会资本合作等模式试点方案》（以下简称《方案》），将天津至石家庄高速公路等11个项目作为第一批试点，部署山东、安徽、四川等采取适当的方式开展PPP交通项目试点。同时，为引导地方交通部门推广运用PPP模式，着手编制《收费公路政府和社会资本合作指南》。

已确定的试点项目主要考虑纳入国家高速公路网项目和普通国道中跨越长江、黄河或海峡的重要通道工程，特别是社会效益突出但经营性收费不足以覆盖投资成本、需要政府补贴部分资金或资源才能进行商业化运作的项目。在此基础上，优先考虑已开展前期工作、拥有合作意向或地方政府给予支持的项目。

王利彬所负责的研究团队参与了这项工作。“通过试点，我们的最终目标在于建立有效的交通基础设施政府与社会资本合作运行方式，规范项目全生命周期的各类行为，同时创新交通基础设施投融资新机制。”

王利彬介绍说，目前试点工作最大的突破之一是以车购税为代表的财政性资金能够投入PPP项目，也就是经营性项目，展示了合作的诚意和基础。随着试点工作的不断深入，财政性资金可能由单纯的“补建设”转向“建设和运营一起补”，而这将强化公路行业对项目全生命周期管理的理念，并将有望影响车购税建设资金的性质。此外，交通运输部或将继续开展存量资产PPP工作，“这不仅能够盘活存量资产用于发展公路行业，同时也有助于统一对特许经营的认识。”

然而，试点项目的推进过程中也逐渐暴露出问题。“首先，按照财政部要求的项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证均不够成熟，如何验证也存在困难；其次，合理回报率如何确定，进而政府补助的标准如何确定，尚未确定统一口径。”

在王利彬看来，PPP项目的实施与项目立项审核等程序还有待进一步细化，而超额收益监管亦将成为难点，需要根据项目的特点制定监管的方式、手段以及周期等。

PPP模式或将成为公路行业发展新的驱动力

随着新预算法的颁布，以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）出台，均对地方政府举债做出明确规范。收费公路原有的债务融资模式变得不可持续，需要引入新的发展思路与发展方式。

此时，PPP模式通过政府与社会资本合作的方式，将有助于解决收费公路发展的融资问题，盘活存量资产，提高运营效率，为社会提供更好的公共服务。“理论上讲，PPP模式能够在一定程度上化解地方政府性债务过高的问题，还能将竞争机制更有效地引入公路行业，提高公路行业的运行效率。另外，社会资本，尤其是民营资本的介入，能够缓解大型项目中国有资本占比过高的问题，释放市场活力，进一步提高政府运作效率。”王利彬说。

收费公路管理体制机制方面，目前管理的制度是以《公路法》和《收费公路管理条例》为核心的法律法规，辅之以大量的部门规章制度。由于《公路法》和《收费公路管理条例》的制定和实施都较早，目前来看已经不能适应经济社会的发展。以《收费公路管理条例》的修订为契机，收费公路管理的机制将面临着一次重大的调整。

与PPP模式密切相关的另一个重要事项是特许经营相关法律法规的制定。目前发改委已经出台了特许经营的管理办法，还在酝酿制定《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》。“这一方面要求行业管理思路实现统一，另一方面也将会在管理主体、管理手段以及各种管理程序上有重大调整。”

王利彬介绍说，当前阶段的公路建设项目，大多数是投资高收益低的项目，很难实现投资价值的合理补偿。“为此，政府要引导社会资金进入公路建设和投资领域，需要进一步明确并界定政府或者公共财政的责任，要让社会资本投入PPP项目有利可图。”

“以已建成的公路项目为例，特许经营权的获得成本理应是收费权益所能带来的现金流现值。而实际情况中，现金流现值不一定能够覆盖建设成本，因而企业获得特许权所支付的金额亦未必比公路建设成本高。”

“同时，PPP模式也可能在一定程度上影响经营期限的‘一刀切’现状。”王利彬提出，特许权是附着在公路基础设施资产之上的用益物权，特许期限仅仅是公路资产所有者将用益物权授权经营者进行管理的期限。“简单地将收费公路的收费期限确定一个上限本身有失公允。”他认为，特许期限应当由政府与经营方约定，并同时约定到期后收回特许权的条件。

交通PPP模式破解融资难背后的机遇和挑战

在推进新型城镇化和地方政府债务危机的压力下，PPP模式的提出为地方政府破除困境指明了路径。伴随着政策的强力刺激，一时间，PPP项目遍地开花。然而，与此形成鲜明对比的，是PPP项目落地难的现实。

尽管各路社会资本对于政府抛出的橄榄枝，都表现出参与的意愿。但是，目前PPP模式的推广还是表现出公热私冷的局面。“对于收费公路而言，民营资本想参与进来很难，即使是PPP模式备受推崇的今天，同样很难。”王利彬告诉记者。除了公路行业新项目自身效益降低、经营时间长造成的风险偏大以外，政府选择合作方的基本理念也是重要原因之一。

交通运输之所以被认为适合PPP模式，是因为可以通过自身运营收回投资，民营企业的加入则能提高服务管理水平。然而，以公路行业为例，公路建设和运营涉及人民生命和财产安全，地方政府在进行此类项目PPP模式尝试时相对慎重，必须选择实力强、经验丰富的企业承担。

“这恰恰是我们现在面临的尴尬。符合这样标准的企业在国内而言，大部分是国企。”

在这样的尴尬境地下，最初PPP模式中的第一个P为“政府”，“根据相关部门目前出台的文件，第一个P可以是政府的派出机构，也有可能表现为国有企业。”而第二个P为“私人资本”，中国版的PPP模式亦将范围扩大为包括国企在内的“社会资本”。

“做一个极端的假设，如果没有符合标准的第三方竞标，就有可能出现同一家国企同时出任委托方和建设方的双重角色。自己与自己合作，如此的‘PPP’便没有了意义。”

因此，推广PPP的过程中，光有政府表态还远远不够。谁是裁判未定，比赛规则仍不完善，作为“运动员”的社会资本必然有所顾虑。“推广PPP模式让社会资本参与交通建设，需要尽快优化法治环境。此外，培养契约精神亦显得十分紧迫。”王利彬表示。