公益机构的概念解析与现实梳理

◎赵立波 （中共青岛市委党校、青岛行政学院基础教研部，山东青岛266071）

公益机构的概念解析与现实梳理

◎赵立波 （中共青岛市委党校、青岛行政学院基础教研部，山东青岛266071）

虽然党中央、国务院已经明确事业单位分类改革的目标是形成中国特色公益服务体系，但谁提供公益服务即何为公益机构的问题尚未解决。明确何为公益是界定公益机构乃至公益服务的起点。在此基础上，立足现代社会组织基本分类，梳理、分析人们对公益机构的认识演进过程，结合政策法规的相关规定，勾画出我国包括国家、市场、社会等三大部门在内的公益机构谱系。

公益服务；公益机构；事业单位；社会组织

《中共中央、国务院关于事业单位分类改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确改革要求是到2020年“形成中国特色公益服务体系”。明确公益机构即确定谁来提供公益服务是推进公益服务体系建设的重要基础。而公益机构在我国既非法律概念，也非社会各方在内涵与外延方面具有高度共识的概念。“中国的公益机构还不是一个内涵和外延明确的概念，尚没有形成一类界限分明、管理规范的行为主体。”［1］一项在很大程度上代表改革主管部门意见的研究认为：“中国政府历来高度重视公益事业发展。自新中国成立以来，公益事业不断发展壮大，已建成120多万家事业单位和其他公益服务机构，从业人员超过3 200多万。”［2］但以上统计是否包含所有公益机构或公益服务机构？公益机构具体包括哪些组织类型？如何界定各类公益机构并明确其在公益服务体系中的地位、作用？这些都有待于进一步研究与探讨。

一、何为公益

界定公益机构乃至公益服务的起点是明确何为公益。2010年最新版《辞海》对“公益”一词的解释是：“社会公众的共同利益。多指卫生、救济等对公众有益的福利事业。如：热心公益。”但“公益”一词并非古已有之的汉语词汇，而且对其界定也存在“言人人殊”的问题。

（一）“西语”东渐

“公益”在古汉语中并不使用。据秦晖考证：“在古汉语中，笔者尚未查到‘公益’一词。”“‘公益’一词在十九世纪末首先是日本人用来翻译西语中Public Welfare（公共福利）一语的，后来它又为汉语所沿用。”但秦晖个人认为：“‘公共物品’（Public Goods，即‘公共的好处’）之西文本意似更与‘公益’之汉文语意相契，民间公益组织，即提供公共物品的民间组织……”［3］另外，与公益关系密切的慈善一词虽古已有之，但现代意义的慈善概念也由日语转译过来，留冈幸助在《慈善问题》一书中把西文的philanthropy译为“慈善”。在当下话语体系中，慈善常与公益连用，如党的十八届三中全会提出“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。但据国务院印发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发〔2014〕61号），慈善事业更多地体现为“扶贫济困、赈灾救孤、扶老助残、助学助医等慈善活动”，这些活动通常属于公益事业的一部分。

《现代汉语词典》将“公益”解释为“公共的利益”（多指卫生、救济等群众福利事业）。而“公共的利益”又可简化为“公共利益”“公益”；“‘公共利益’，简称‘公益’。相似的用语有大众福祉、社会福祉、公共福利、社会福利、公众利益等”［4］。因而，在汉语中，公益或公共利益可被用来翻译public interest、public benefits、public advantages、common good、nonprofit等诸多英语词语。但public welfare等英语词语难以准确而完整体现现代汉语“公益”或“公共利益”一词的内涵：“这些词语显然是存在着意义差异的，它们在汉语‘公共利益’的宽泛含义下消失了区别。”［5］22另外，“公益”与“公共利益”在内涵及语法等方面还存在一些差别，如公益可以与其他词语构成合成词，如公益事业、公益心等，但公共利益通常单独使用。

就现实改革而言，分类改革已经成为事业单位改革的基本战略。“分类的核心概念是‘公益性’”，但作为事业单位分类核心概念的“公益性”，“这一术语本身缺乏明确的定义”［6］6。在翻译“公益”或“公益性”时，中外学者曾使用许多词语。如《面向现代公益事业组织的事业单位分类改革研究》一文认为，公益性是事业单位应然的内在预设和实然的价值追求，也是我国事业单位改革的重要考量基础。但作者将“公益性”译为“Public welfare”，却将公益事业组织的“公益”译为“Public good”［7］。有学者进而认为，公益性似乎还没有一个英语世界里的对应词语［5］21。在世界银行关于中国事业单位改革的一份研究报告中，公益性音译为“gongyi xing”，并以“public benefit relevance”加以说明；同时，该报告认为公益性内涵存在相当的模糊性［6］141。

（二）公共利益

即使是公共利益概念，其内涵也存在相当多的争议。公共利益是古希腊政治学、哲学等的重要概念。目前，我国立法中大量使用公共利益一词，但未规定什么是公共利益，以至于公共利益仍被称为“不确定法律概念”［8］。学者对公共利益也存在不同理解。2004年宪法修正案的第20条与第22条均将公共利益作为国家对土地以及对公民的私有财产实行征收、征用的理由与条件加以规定。2007年3月全国人大通过的《中华人民共和国物权法》第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。由于上述规定直接涉及公民财产权保障问题，公共利益及其与个人利益关系等问题引起各方高度关注，相关研讨与争论变得更激烈与更有现实紧迫性。

孙笑侠认为：“公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益。社会公共利益具有整体性与普遍性两大特点。”［9］刘太刚认为：“公共利益是在需求冲突的情况下国家以牺牲冲突一方的合法权利为代价而予以保障的另一方的需求，或者说是在利益冲突的情况下国家以牺牲一方的合法权利为代价而予以维护的另一方的利益。”［10］最新版《辞海》对公共利益的解释虽然更认同公共利益是与个人利益相对、具有整体性与普遍性等特征的社会总体利益，但也承认公共利益难以具体指涉而更多是抽象地“作为一种精神和集体行动的指南”；同时《辞海》还保留其他一些不同观点：“公共利益共同体的总体利益。具有总体性、宏观性和政治性等特点。行政伦理学的一个基本概念，主要作为一种精神和集体行动的指南。有人将它视为多元利益之间的一种平衡机制，有人认为其实是对个体私人利益的促进和保护。”我国台湾学者陈锐雄在梳理多种观点后得出的结论值得深思：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”［11］

（三）理解公益

虽有人认为：“在现实中与理论上我们对私益一点都不陌生，对公益也不陌生。”“……因而也无法定义（指对公益进行定义，引者注）。但这并不妨碍我们对公益性含义的直观把握，我们只需要将公益与私益对立起来看就可以了。”［5］35但这种做法显然有些“简单化”，对公益、公共利益进行解释、界定是十分必要的。实际上，近代自日语传来的公益以及当下常用的公益性（如作为事业单位分类的标准）等概念，必须回到相应的汉语语境中才能准确予以理解。因而，不妨在译成英语时直接使用汉语拼音“gongyi”“gongyi xing”，然后根据语境说明其具体含义。当然，对于公益、公益性等如此重要的概念，确有必要立足实际并通过学理探讨进行界定并逐步达成共识。如朱照男等人从满足社会需求、服务（物品）提供方的非竞争性、受助方的非替代性三个维度对公益性进行界定，并进而将其分为基础慈善、社会公益、社会创新等三个层面［12］46-76。

就公益服务而言，首先，公益是与社会共同体或社会不特定人群的利益相关，而与个体性的私益及乃至放大了的私益——互益相对，互益常常是表现为行业组织、同乡会等具有封闭性组织的团体利益。其次，公益与非经济性的社会工作如教育、科技、文化、卫生、济贫、社会福利等相关，这些领域传统上是事业单位活动的领域。再次，从事公益事业、提供公益服务既是满足民生需要，也与政府职能的履行、社会公平正义的实现有关：“政府的任务是服务和增进公共利益。”［13］最后，包括事业单位、事业、社会事业、公益服务、公益事业、公益等概念，有些是中国特有概念如事业单位、事业等，有些概念如公益服务、公益事业、公益等，只有联系事业单位、事业、社会事业等概念并在中国特有话语体系中才可以准确予以理解。

二、机构分类

在当下话语中，机构与组织及单位等可视为同义语：人们为实现一定的目的和任务，按照一定的系统与规则组合起来形成的集合体就是组织（机构）。

（一）三大部门

现代社会是高度组织化的社会，三大部门又是当今社会组织的基本划分。但更传统的划分却是国家与社会（或私人部门与公共部门）二分，进入20世纪后社会又被一分为二：市场经济与市民社会（或企业与非营利组织）。“公共管理被看做包括政府机构活动与非营利组织所从事的活动。严格说，前者是公共部门，是相对于由所有者、合伙人和公司组成的私人部门而言的。很显然，非营利组织部门通常被称为‘第三部门’。”［14］1与三大部门划分形成对应的则是三大机制，三大部门均有其特有机制：第一部门（国家）运用公共权力与公共资源提供公共物品进而实现公共利益，第二部门（企业）则是提供私人物品、实现私益最大化，而第三部门（社会）通常是提供准公共物品、以实现特定公益最大化。国家机制、市场机制与“以志愿求公益”的社会机制（也称社会志愿机制、市民社会机制），共同治理社会、分别提供各类产品是现代社会的“常态”。

（二）法人划分

目前，我国的社会组织主要包括党政机关、事业单位、企业、社会团体、民办非企业单位、基金会等六大类，与六类组织对应的分别是机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人、民办非企业单位法人、基金会法人（非营利性法人）。大陆法系国家的法律，“对整个法律材料的一个根本性的划分，是将法分为公法和私法”［15］。故形成以公、私法人二元为基础，以社团法人、财团法人二分为主体，对社团法人进一步划分为营利、公益和中间法人的法人分类体系。依公法设立的法人为公法人，依私法设立的法人为私法人；社团法人与财团法人划分一般是对私法人的再划分，标准是成立基础（人或者财产）；以法人活动的目的为标准可将私法人划分为营利法人、非营利法人（包括公益法人和中间法人），但财团法人大多为公益法人。英美法系国家没有所谓财团法人概念，财团法人制度一般由信托制度代替。我国法人划分无公、私法人，也无社团法人、财团法人之分，究其原因，确定法人制度的《民法通则》是改革开放初期制定的，其对法人的分类在相当程度上延续了计划体制下形成的社会组织分类，如机关、企业、事业和社团之分，因而有学者认为：“《民法通则》的法人的分类与国务院‘编制管理’核定的机构分类是一致的；更准确地说，《民法通则》把1963年创设的单位分类改写为‘法人’分类。但是，‘单位’和法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”［16］

（三）下步调整

虽然包括调整法人分类内容的《民法典》编纂等工作早已提上议事日程，但有关民事主体新的分类体系没有形成。只是随着各类组织增加，在原有四类法人基础上增加新的法人类型如民办非企业单位法人、基金会法人等。由于无公法私法之分且法人制度是由民法确定，因而没有所谓“公法人”。近年来，学界一直呼吁引入公法人概念，以更完整、更系统地规范我国的政府机关、公共事业单位等公共部门，但公法人在我国仅属于学术话语而非法律概念。因此，梳理并界定公益机构等各类组织，必须立足社会转型与组织变迁实际，加快《民法典》等的编纂、修订工作，调整计划经济时期形成及遗存的社会组织与法人分类，健全中国特色法人制度及法人体系。

三、公益机构

如何认定公益机构？由于政策法规对于公益机构（包括公益组织）并未有明确界定，学术界也常常在不同场合、不同范围使用公益机构概念，故有必要进行梳理与分析，把握人们对公益机构认知的演进过程。

（一）检索发现

2014年7月7日，笔者通过中国知网，以篇名、关键词、主题检索知网期刊“公益机构”，分别获得37条、313条、443条结果。笔者对以篇名检索的37篇文章为主进行梳理、分析。37篇文章除了谢钟发表在《党校科研信息》1993年第21期的《当前我国公益机构中消极腐败现象的特点成因及其治理对策》，其余文章皆为2000年以后发表的。从内容看，除了一篇文章是论述法国公立公益机构（国内大多学者如王名扬等将其译为“公务法人”），一些报道性文章对公益机构未有明确指涉，人们对公益机构的认识大致可分为以下五类：

1.机关、事业单位等公共机构。《当前我国公益机构中消极腐败现象的特点成因及其治理对策》一文所指的公益机构包括机关、事业单位等公共机构，其研究围绕上述机构的公职人员展开，也可以说该文的公益机构是指由公职人员构成的机构。

2.指营利性机构（企业）外的其他机构。苏杨在《中国公益机构的现状分析及其改革思路》一文中指出：中国的公益机构还不是一个内涵和外延明确的概念，成员包括政府机关、事业单位、非政府组织（包括社会团体和民办非企业组织）以及部分国有企业的下属单位等［1］。

3.指在特定的范围内能够提供一种或多种专门的公共服务，享有公共管理职能，不属于国家行政机关系列，具有法人资格的公共行政机构，一般包括行业协会、公立学校、慈善机构、基金会等等。戚建刚在《法学》2003年第7期发表的《论公益机构行为的司法审查范围》一文中阐述了这一观点，并交替使用“准政府组织”“行业组织”“社会组织”“第三部门”等概念指称公益机构。

4.将公益机构直接与事业单位等同或基本等同。共有4篇，2篇是中编办等组织举办的两次研讨会报道性文章（《“公益机构改革与公共服务发展”国际研讨会在北京举行》、《公益机构法人治理结构问题专家咨询会议在北京举行》），1篇是在中编办主办的刊物刊发的关于事业单位法人治理结构相关政策解读，1篇是中编办领导张崇和发表在《中国机构改革与管理》2013年Z1期的《建立健全公益机构法人治理结构是一项重大制度创新》，该文对建立健全公益机构（事业单位）法人治理结构是一项重大制度创新的阐述，说明改革主管部门积极倡导将事业单位与公益机构相联系。另有文章从内容看其所探讨的公益机构多为事业单位，但也涉及社会团体、民办非企业单位等组织［17］。

5.将公益机构认定为非营利组织（即我国的民间组织、社会组织）最多，达20余篇。如王明睿发表在《行政论坛》2004年第2期的《对完善公益机构法律机制的探讨》、方成义发表在《福建理论学习》2006年第11期的《公益机构运行模式的探讨——中美公益机构之比较》。而胡盛仪发表在《理论月刊》2006年第4期的《国外公益机构登记管理的主要做法与借鉴》则结合我国事业单位改革，明确指出：“西方国家并不存在所谓的事业单位，多数国家称其为公益机构，也有的国家称之为非营利性机构或组织。”此外，还有1篇反映官办公募基金会的文章，官办公募基金会是介于政府与社会组织之间的、半官半民机构。

通过关键词、主题检索“公益机构”，梳理检索的文章对公益机构内涵的界定与篇名检索的37篇文章基本一致。通过关键词检索“公益机构”有1 124条结果，其中2000年以前只有10条；通过主题检索“公益机构”有1 420条结果，2000年以前只有15条，关键词、主题检索的有关“公益机构”文章也大多为关于非营利组织的文章。也就是说在绝大多数人心目中，公益机构、公益组织其实就是民间公益（非营利）组织的代名词。实际上，公益（包括慈善、志愿）等行为多是指民间组织或个人行为。这正如有关学者比较公共利益与公益概念所得结论：“‘公共利益’是一个相对广义的概念，第一、第二、第三部门都涉及公共利益问题，但‘公益’确实一个更为狭义的概念，主要适用于第三部门。”［12］43更极端地说法是“纯公益人”及“公益性”只存在非政府非市场的社会领域；市场是私益人的世界，作为（我国）唯一制度公益人的政府将退化为私益人［5］259，119。

值得注意的是，与社会更多地将民间非营利组织认作公益机构不同，事业单位改革主管部门倾向或力主将事业单位纳入公益机构体系并将其作为公益机构的主体，因为事业单位从业人员高达3 200多万。

（二）民间组织

此外，通过篇名“公益组织”所检索到的160文章，基本是关于非营利组织的，有的在“公益组织”加民间、社会、青年等前缀。从篇名检索看，郑永强发表在《行政法学研究》1997年第2期的《试论我国公益组织的法律地位及其行政行为的可诉性》是检索获得的最早文献，其将公益组织界定为“行使一定范围内行政管理职权的企事业单位，它们所管理的方面几乎都是涉及社会公共利益”，其研究结论是应确立它们在行政法律关系中的地位，并认为作为行政法律关系主体其行政行为具有可诉性。2003年有2篇，2篇文章所谓的公益组织均指民间非营利组织，就是从这一年开始公益组织几乎成为民间非营利组织的代名词。2004年2篇（从标题到内容看实际是一篇），2005年3篇，2006年、2007年各5篇，2008年6篇，2009年7篇；2010年后开始呈几何级增长，当年超过10篇（11篇），2011年达到28篇，2012年、2013年均为34篇。这意味着市民社会发展、国家对民间非营利组织重视程度不断提高，使得社会各方（包括学者）对市民社会、非营利组织关注、研究探讨的兴趣不断增长，也使人们更偏好用公益组织指称上述机构。

通过主题检索“公益组织”，1987年发表最早的两篇文章，一篇文章论及的公益组织指政府机构（包括我国的事业单位）与民间公益机构，另一篇则介绍一家公益基金会［18］，［19］。郑功成发表在《中国社会工作》1997年第3期的《论慈善事业》具有重要开创性意义，该文对公益组织的典型代表慈善组织及其培育发展进行系统论述。如今公益慈善成为连用的词组，并作为民间非营利组织（社会组织）的一类，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中有关社会体制改革、激发社会组织活力的阐述，公益慈善类与行业协会商会类、科技类、城乡社区服务类并列为重点培育和优先发展的社会组织。

（三）国际比较

国外有关公益组织、公益活动的界定一般也指民间非营利组织。如《波兰公益活动及志愿制度法》第一条明确该法调整的范围：一是非政府组织从事的公益活动，及在执行公共任务范围内，为进行公共行政管理而发生的此类活动的收益；二是特指非政府组织为公益组织及公益组织的运作；三是公益活动的管理。《匈牙利公益组织法》开篇说明立法宗旨：为了保持国内的非政府、非营利组织的传统，使它们在社会中发挥更大作用……该法规定的公益组织类型也是以民间组织为主，包括：除保险协会、政党、雇主利益团体和雇员利益团体以外的民间社团；财团；公法财团；公益性公司；行业公会，但是以规范其成立的法律许可为限。当然，也有国家并不将公共部门排除在公益组织之外，如《捷克公益法人法》规定：“公益法人的发起人可以是自然人、捷克共和国或者法人。”

四、组织谱系

就我国而言，典型意义上的公益机构主要指民间非营利组织和事业单位。但广义的公益服务体系包含的组织类型、性质多样，横跨第一、第二和第三部门，既包括法人机构，也包括非法人机构乃至公民个人。虽然国家、市场和社会的功能作用已成为各个层面的社会治理所讨论的核心话题，但并不存在不可跨越的鸿沟将各大部门截然分开，三大部门重叠交叉，三大机制相互渗透是普遍现象：“如果用中立的历史眼光去看，会发现各种社会活动一直在域与域的边界上移来移去，而且是有意移来移去。”［20］而“广泛存在的成见……使人们低估了三个部门相互作用的程度”［21］。

（一）公共部门

公共部门一般意义上相当于政府部门，但其内涵更丰富、复杂：“公共部门包括那些属于‘国家’或‘政府’的组织的行为，但是‘公共部门’概念比这两个著名的概念更加宽泛，所有层级的所有政府行为、所有各种公共财政，以及公共管制，都蕴涵在公共部门的概念之内。”［14］1国际通用的公共部门概念通常包括我国的政府机关、事业单位、国有企业（公共企业）。但我国也有学者认为公共部门主要包括政府机关与事业单位：“从性质上分，政府可以分为行政单位和事业单位。行政单位是指掌握公共权力、为社会提供服务的公共事务管理机构。”［22］

1.政府机关。作为公益事业的公共管理者与事业单位的出资人，政府肯定是公益机构而且是公益服务体系建设的主导者。《决定》在“全面正确履行政府职能”部分，要求“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”等。但政府首先是公共管理机构而非社会通常理解的“公益机构”。

2.事业单位。《指导意见》明确指出：“事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。”作为计划体制下形成的我国特有组织——事业单位，是我国最大量、最主要的从事公益服务的组织，这也是党中央、国务院为何在关于分类推进事业单位改革的指导意见中提出构建公益服务体系目标的重要原因。1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”公益目的，从事教科文卫等社会服务，国家机关或者其他组织利用国有资产举办，从目标、服务内容、举办主体及资产来源诸方面对事业单位做出明确界定。其中，教科文卫等社会服务与《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）对公益事业的界定范围基本对应，再加上举办主体（国家机关）与公益目的，将事业单位视为“公益机构”是正确的。

3.明确属性。《暂行条例》并未对事业单位属于公共部门还是其他社会组织予以明确界定。一些学者借助现代组织理论特别是公法人理论，认为事业单位应属公共组织、“公法人”，还有学者则是从设立依据、行使职能、机构属性等方面分析，认为事业单位应属公共机构、事业单位法人应属公法人［23］。而2008年国务院发布的《公共机构节能条例》第二条规定：“本条例所称公共机构，是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。”该法规首次明确将事业单位列入公共机构体系，这可视为对事业单位公共机构属性的某种认可。

4.分类界定。社会转型、组织变迁日益加快，使得社会各大部门、各类组织职能、机构、责权关系等交叉、重叠、变迁、转化等现象更加频繁，而这对传统上同质程度相对较高的公共部门冲击尤为明显：“政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起，使得事业单位和其他公共部门机构之间的界限模糊不清。”［6］3这一方面导致公共部门特别是事业单位组织的分化及异质化，另一方面，导致事业单位分类与分类改革的困难：这使得科学分类成为改革的前提。目前，国家提出三大类+二小类分类，将事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务等三个类别，从事公益服务又分为公益一类、公益二类。一些省市则采用三大类+三小类分类模式，社会公益类中保留具有一定公益属性、在国家政策支持下可通过市场配置资源的公益三类；但公益三类与生产经营类事业单位在理论解读与现实分类中均难以清晰界定，这实际上反映了当今时代组织变迁日益加速与各大部门互动日益密切的趋势。根据改革政策要求，承担行政职能、从事生产经营活动的单位将逐步剥离事业单位体系，“使其不再具备政府属性和企业属性，而与民主公共权力和市场竞争性挂钩”［24］，未来事业单位仅指从事公益服务的机构。

（二）社会组织

构建公益服务新格局是形成中国特色公益服务体系的重要内容。《指导意见》要求“充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化”。事业单位改革配套文件之一《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》要求：充分发挥财税政策引导作用，落实支持社会力量兴办公益事业的财税政策。不断拓宽资金来源渠道，形成多渠道筹措资金发展公益事业的机制，丰富公益事业发展形式。

1.大体分类。国外公益机构可泛指非政府、非营利的第三部门——非营利组织。但严格划分，非营利组织可以细分为公益组织（慈善组织）、中间组织（互益组织）。美国的公益机构（public interest organization）是非营利组织一部分，不得从事政治游说活动，且致力与实现慈善、教育、科学、文化、宗教、济贫等公益目的相关的组织，美国税法第501条（c）款（3）项对公益组织进行了列举并给予高于其他非营利组织的税收优惠政策。在英国，官方和大众媒体较少使用“非营利组织”（NPO）或“非政府组织”（NGO）等概念，而更多地使用传统用语“慈善组织”（charity organization），以及“志愿和社区组织”（voluntaryand communityorganization）概念。而且并非所有非营利组织都具有慈善机构或公益机构地位，而取得上述地位可在税收等方面获得更多优惠，当然也要接受来自各方面更严格的监管。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十条规定：“公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”对于事业单位前面已经进行了分析，这里需要说明的是：《公益事业捐赠法》只认可公益性非营利的事业单位适用本法；其他经营性、营利性、从事非公益事业的单位，将随着事业单位分类改革而剥离公益类事业单位体系。

2.公益社团。公益性社会团体只是社会团体的一部分。1998年发布的《社会团体登记管理条例》第二条规定：本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体是第三部门的典型形态，但其中协会、学会、研究会、联谊会、商会等组织多属于为成员服务、具有排他性资格限制的互益性组织，虽也可划入非营利组织，但依据国际通常划分，这些机构属于中间组织而非严格意义上的公益机构（民法法系）或慈善机构（普通法系），而且作为成员性组织并不适宜持续提供教科文卫等公益服务，按照莱斯特·M.萨拉蒙等对非营利组织简化的划分（即将12种活动分为服务性与表达性两类），社会团体更适宜于表达性活动而非服务性活动。但社会团体中的慈善类、环保类、扶贫类、妇女儿童权益、动物保护组织等并非仅为成员服务，而是服务于社会不特定多数人，可划入典型公益机构范围并适用于《公益事业捐赠法》。

3.财团法人。按照《公益事业捐赠法》界定，基金会是公益性社会团体最典型的机构，但基金会本质上却属于财团法人，即独立的、无成员的财产（“目的财产”，即以一定的目的财产为成立基础的法人），与作为人合组织的社团法人成立基础完全不同。在我国，基金会最初被纳入社会团体系列（这显然是“误解”）。2004年颁行的《基金会管理条例》将其从社团独立出来并规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”基金会以从事公益事业为目的、属于公益组织谱系的代表性机构。

利用社会力量举办的民办非企业单位是从原事业体制剥离、原来称为“民办事业单位”的中国特有组织，1996年国家将其名称改为“民办非企业单位”并纳入民间组织管理体系。1998年发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”民办非企业单位被我国学者比作“简陋型的财团”。国外的财团法人多为公益机构，虽不否认我国的民办非企业单位在制度设计上有追求公益目的的要求，但的确混杂着许多缺乏公益使命、以谋取私利或变相谋私益的机构。这既与制度初创、政策不健全有关，如非营利性民办学校可突破“非分配约束”要求而允许取得“合理回报”、组织终止时可以收回出资等规定；也与我国现代非营利组织发育不成熟、公益环境不完善有关。虽然作为新兴的、民间社会服务组织在类型（个体、合伙、法人）、监督、管理、扶持乃至名称等方面都存在诸多有待通过制度创新进一步完善之处，但其发展空间巨大、成长前景良好，将是构建公益服务新格局亟待培育发展的公益组织。

4.慈善组织。慈善组织不是某种特定组织，其具体形式可以是社会团体、基金会等，可视为我国民间公益组织特殊的“一组”组织。有时与公益相连称为“公益慈善类”，党的十八届三中全会确定重点培育和优先发展的四类社会组织就包括“公益慈善类”。但在我国话语体系乃至相关立法中公益的内涵大于慈善，也可以认为慈善事业是公益事业中与生老病死、扶贫济困、救济救灾等相关，最核心、最基础的部分。如有学者将公益行为自下而上分为基础慈善、社会公益、社会创新等三个层次，基础慈善“是满足社会中一部分困难群体的需要”的行为。而在国务院印发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中，慈善事业显然是公益事业的组成部分，该意见要求“大力发展各类慈善组织”，“鼓励社会各界以各类社会救助对象为重点，广泛开展扶贫济困、赈灾救孤、扶老助残、助学助医等慈善活动”；为体现“重点培育和优先发展”的要求，该意见提出“坚持政府推动、社会实施、公众参与、专业运作”的指导思想，并在发展目标、税收优惠、慈善环境、监督管理、内部治理等方面明确了一些政策要求。另外，规范慈善事业的基本法———“慈善事业促进法”有望近期出台。

（三）市场体系

充分发挥市场机制作用是构建公益服务新格局的重要内容。市场是资源配置最有效的机制，在市场竞争环境与成本硬约束条件下生存与发展的企业具有相对于其他组织更高的经营与运行效率，引导企业参与公益服务既可提供多样化公益服务，又有助于提高社会资源的整体配置效率。同时，公共部门、社会组织引入市场机制有助于提升管理水平与运行绩效，因而推崇“市场价值再发现”的新公共管理成为当代公共管理的“显学”与政府改革的重要趋势：“新公共管理理论的基石是市场导向的改革有助于提高公共服务的绩效。”［25］

1.公司企业。作为市场主体、“追求利润最大化”的企业（典型代表是民营企业）肯定是营利性组织。但企业可通过市场高效配置稀缺资源，提供基本公共服务之外的技术研发与推广、文化娱乐、体育休闲和健康保健等服务，可满足社会多层次的公益需求并有助于形成公益服务“差序格局”。

2.“社会企业”。目前，社会企业（也有称为社会创业）的概念内涵、组织归类（第二或第三部门）还有待进一步明确，其本质是将公益目标与商业运作结合起来，它可以指非营利组织以商业化方式获取收入，也可指在公共福利领域运行的营利性商业机构……发展社会企业、充分发挥其在公益事业体制创新、公益服务供给改进等方面的特有功能，有助于加快形成中国特色公益服务体系。虽然我国很难找到与社会企业完全对应的组织，但一方面可以有意识将一些组织（福利企业、社会服务机构等）向社会企业方向改造；另一方面，借鉴社会企业理念与运作模式，引导我国的各类社会组织甚至一些在工商部门注册的营利性机构，积极投身社会创新，围绕社会公益目标，运用市场机制高效率地开展公益事业活动，为加快形成中国特色公益服务体系发挥积极作用。

3.“公民企业”。与“社会企业”相近的“公民企业”（或“企业公民”）有多种定义，美国波士顿学院对“企业公民”（corporate citizenship）的定义是：企业公民是指一个公司将社会基本价值与日常商业实践、运作和政策相整合的行为方式。“企业公民”认为公司的成功与社会的健康和福利密切相关，因此，它会全面考虑公司对所有利益相关人的影响，包括雇员、客户、社区、供应商和自然环境。英国对“企业公民公司”（corporate citizenship company）理解通常包含以下四点要求：企业是社会的一个主要部分；企业是国家的公民之一；企业有权利，也有责任；企业有责任为社会的一般发展，做出贡献。“公民企业”理念强调企业参与公益活动包括与慈善机构的合作。通过“公民企业”身份的获得，可以提升企业的声望、塑造良好的企业形象、增强企业的竞争力，进而有助于企业展开经营活动、赢得客户信赖，实现企业发展与社会公益的双赢。

4.市场机制。保罗·A.萨缪尔森等人认为，市场机制本质上是“一种经济组织形式”。早在18—19世纪一些国家的政府就将市场机制引入公共服务领域，采取某些市场化或“准市场化”方式提供服务。但20世纪70年代兴起的新公共管理更广泛、系统地推进公共服务市场化。市场化或“准市场化”的服务提供有多重模式与政策工具，如E·S.萨瓦斯列举公共服务有10种制度安排，包括市场化的政府出售、合同外包、特许经营、政府补助、发放代用券等。此外，源自美国的多元化采购理念（Supplier Diversity）［26］，则鼓励大型企业（包括大学等机构）采购弱势群体经营企业产品，进而通过有针对性的市场行为（采购）支持小微企业、弱势群体，达成实现公益、回馈社会的目标。在我国，推进政府购买服务已是公益服务体系建设的重要战略，通过优化各类社会主体平等参与政府购买服务的环境，引导企业等组织积极参与各种公益服务，既可提高政府提供公益服务的效率，又可通过竞争机制促使各类组织提升自身管理与运行效率。

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（责任编辑：温美荣）

D632

A

1005-460X（2015）05-0030-07

2015-06-28

国家社会科学基金项目“事业单位改革与中国特色公益服务体系建设研究”（15BZZ057）；国家自然科学基金项目“战略性新兴产业发展政策的CGE分析”（41201132）

赵立波（1962—），男，河北馆陶人，主任，二级教授，硕士生导师，从事行政管理研究。