基层社会组织在改革发展中的机遇与挑战

游红梅 林 文

（1.福州市科协，福建 福州 350001；2.福州市老科协，福建 福州 350003）

基层社会组织在改革发展中的机遇与挑战

游红梅1林 文2

（1.福州市科协，福建 福州 350001；2.福州市老科协，福建 福州 350003）

基层社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。随着经济社会发展，基层组织与现行的社会组织管理制度、经济社会发展产生了不相适应的矛盾，亟待解决。呼唤更多基层社会组织发展壮大，在登记环节上松绑，有利于基层组织健康发展，也是政府对社会简政放权的重要表现。

基层学会 管理改革 机遇 挑战

基层社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。党的十八大以来，中央对社会组织改革发展做出一系列重大决策部署，明确提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。按照中央部署，加快改革社会组织管理制度，将充分激发和释放社会组织活力。

福州科协基层组织主要包括县（市） 区科协、市级学会、乡镇（街道）科协、企业科协和高校科协。改革开放以来，福州科协基层社会组织蓬勃发展，全市40多万科技工作者中近20%加入科协组织，在经济社会发展中发挥了重要作用。学会作为科协最重要的与科技工作者联系的桥梁和纽带，随着经济社会发展，与现行的社会组织管理制度，与经济社会发展的需要产生了诸多不相适应的矛盾。如何进行改革？笔者深入调查了解一些学会、协会、研究会、促进会的情况，并提出合理化建议。

一、基层学会组织管理现状

现阶段福州科协所属学会是在改革开放的过程中逐渐发展起来的，其组织管理基本是实施“双重管理”体制，接受民政部门、市科协双重管理。截止目前为止，福州市科协所属学会77个，全市学会组织203个，个人会员2.9万人，团体会员3739个，涵盖医学、农学、工学、理学、交叉学科等10多个自然科学领域。其中，90%以上的学会由科协作为主管部门，其理事会人选、章程、经费、活动等需上报市科协，近10%的学会由市科协作为指导部门，只通过科协平台参加各类活动，其人事、经费、活动、制度等不向市科协报备。

伴随着科学技术事业的快速发展，福州科技人力资源持续发展壮大，科技创新能力不断优化提升，拥有科技工作者40多万人，国家创新型（试点） 企业7家、国家创新示范企业3家、省级创新型（试点）企业170家，75项科技成果荣获省级以上科技奖，第10次获得“全国科技先进市”荣誉称号，顺利入选全国创新型试点城市、国家知识产权示范城市，科技发明专利获国家、省级奖励居全省前列。协会、学会年均开展各类学术交流活动500多场次，科普活动400多场次，参加的科技工作者1万多人次。协会、学会积极发挥各专科人才智力优势，向政府及相关部门建言献策，促成“中国温泉城”落地福州，并成功申报了茉莉花地理标识。积极开展各类科技智力到企业、到农村，通过帮扶方式推动科技进步、经济发展。主动发挥第三方优势，积极承接政府职能，开展了如医疗事故鉴定、企业安全标准认定、专业技术人员培训等项工作，为我市经济社会发展做出了积极的贡献。但是基层学会组织管理制度还存在以下不足：

（一）学会、协会中党政机关公职人员、退休官员与企业负责人居多

学会、协会虽说是以法人治理为目标，但实质上多是以行政化依法监管。不少社团直接由党政机关主导组建，且会员主要由党政机关同一系统的公职人员组成，主要任务是完成政府或政府部门的有关特定任务；一些学会、协会表面上虽非党政机关主导组建，但业务主管单位以前置审批、监督指导为名，参与协会、学会工作，使离退休干部退休下来有适当的“缓冲过渡地带”。据统计，在福州市民政部门登记管理的500多个社会团体中，有近2/3是由国家机关、事业单位组建或其现职、离退休工作人员担任领导职务，甚至会员都是机关处室、区、县级市相关部门和直属事业单位及其工作人员，官方色彩较为浓厚。

（二）内部管理机制不够健全

学会组织的常务（常驻）办公机构人员多以3人形式组成，即秘书长、会计、出纳（会计、出纳或是由机关或单位财务兼管）开展各种业务活动。领导重视，协会、学会就有影响力、有人脉、有资源，活动就有人头、有经费、有赞助，生动活泼；若领导工作忙、关注度差，活动就逐步淡化，就会出现“一届兴、二届续、三届维持、四届无力”等现象，没有生命力。

（三）学会的社会竞争力不强

利用前置行政审批权审批的协会、学会是其学科的唯一代表。如医学系统，只能成立一个医学会，环境保护系统，只能成立一个环境保护学会等。这样就造成了基层学会组织垄断化，不允许社会和民众根据实际需要成立学会组织，限制其发展。同时，无法将竞争机制引入基层学会组织，对其生存环境产生了一定的影响，很难进一步提升其发展质量。

二、机遇：给基层学会组织发展创造空间

（一）基层学会组织服务社会大有作为

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，基层学会组织在扩大影响和持续发展方面的需求不断加大，政府与社会对他们在收集和发布行业信息、提供服务、解决行业的共性问题、推动产业转型升级、协调行业与企事业之间关系、协调企事业和政府间的关系、反映企事业诉求等诸多方面的作用越来越重视，要求也越来越高。特别是在经济全球化的背景下，贸易保护主义抬头，技术壁垒和反倾销、反补贴增多，国际竞争日益激烈，基层企事业单位要走出去参与全球竞争，越来越多地碰到不宜或者难以由政府和企事业单位直接承担的事务，这就要求学会发挥作用，帮助企事业单位开拓国际市场，应对国际贸易摩擦，争取国际话语权，维护企事业单位的合法权益。因此，学会在当前企业发展和服务方面大有作为，而且空间很大。

（二）政府职能转移给学会发展带来新机遇

随着经济体制改革和行政体制改革的深化，在传统计划经济体制下，建立专业经济部门进行行业管理的模式已被打破，政府在经济领域的职能越来越侧重于宏观调控和市场监管，不再直接干预企业的具体经营行为，包括现在的行业管理。在这种政府职能改革和机构改革的情况下，政府越来越重视借助基层社会组织的力量；另一方面，当前经济成分和组织形式日益多元化，人民群众参与公共事务和公共管理的意愿不断增强，仅靠单一的政府管理已经难以为继。所以，要创新社会管理体制，变革社会治理结构，政府要从某些领域退出，发挥社会组织，尤其是基层协会、学会在社会管理中的协调作用，承担起应有的社会责任，填补行政权力的空白。

（三）基层学会组织创新发展的新优势

社会组织管理改革提出四大类社会组织与行政机关“脱钩”，成立时直接向民政部门依法申请登记。同时，明确要求将原有行政部门承担的一些具体事务，能够交给行业协会、学会的，一律交给协会、学会来承担。据悉，中央有关部门已做和正在做两件事：一是修订“三定”，二是取消和下放行政审批权。现有的职能一条一条分析，哪些职能该取消，哪些职能该下放地方政府，哪些职能该转给行业协会、学会，如取消食品药品监管总局承担的职业药师职业教育职责，工作交给中国职业药师协会承担，这样就会给基层学会组织发展提供有利的条件。政府职能转变是一个不断深化的过程，随着这个过程逐步的推进，管理体制日趋完善，基层社会组织在经济社会中的作用必将更加凸现。

三、挑战：政府影响力淡化，可能产生滞后效应

（一）学会自身弱，企事业对其认可度不高

福州市科协所属的自然科学类学会组织，大多都是在政府的推动下产生和发展起来的，这和一些传统的市场经济国家行业协会、学会的产生基础模式不一样。近年来，由企业牵头产生的学会也有了一定的发展，但只占小部分。这些基层学会带有浓厚的行政色彩，多习惯于沿用传统的管理理念和运行方式，自觉不自觉地以这种理念服务企业，其结果代表性不强，缺乏凝聚力、公信力和自我发展活力，企业和行业的认可度不高。政府职能转移，若政府的监管和规范的措施跟不上，协会、学会的自身建设不能相应地加强，带来的直接后果就是企事业会担心协会、学会比政府有关部门管得更多、更死，经费收取的要求更多、更杂，加重企事业负担。

（二）万事开头难，政府对职能转移有所顾虑

社会组织改革的出发点和落脚点是以人为本，目的是让行业协会、学会当好政府的参谋助手，更好地服务经济社会。目前，市科协所属学会整体发育尚好，正值转型升级时期。从总量上来看，无论协会、学会的数量、规模、对国民经济的贡献率、吸纳就业的人员比例等成效还比较明显，但依然存在学会组织规模不大，人员结构老化，工作基础不强，社会影响力不大，运行操作欠规范等实际问题。如果协会、学会的自身能力建设不能同步加强，政府向协会让出职能难免会有所顾虑。据了解，部分政府部门表示并不是不愿意转移这些职能，而是担心行业协会、学会能不能把它承担起来，担心做不好甚至会出乱子。职能转移如果只是给企事业送走一个“老板”换来一个“婆婆”，就违背了改革的初衷。

（三）学会市场化，优胜劣汰压力大

基层社会组织管理降低登记门槛，“脱钩”、“一业多会”等要求对已经存在的基层协会、学会而言，意味着在职能、机构、人事、财务、资产、编制等方面与行政机关分开，这对部分依赖政府的协会、学会来说，存在“断奶”以后自求生存、自谋发展的问题。直接登记以后，过去找不到主管部门，长期游离于登记之外的组织将会大量涌现，特别是打破“一业一会”的垄断格局后，协会、学会之间也存在一个互相竞争和优胜劣汰的选择。谁服务得好，企事业单位就可能选择谁，政府就可能购买谁的服务，甚至还存在着与国家级、省级学会竞争的挑战。在这种情况下，我市科协基层组织如果不能主动地去适应这种趋势，将会陷于被动的局面。

四、思考与建议

与世界上一些发达国家、先进省会城市的科协基层组织相比，我市科协基层组织不管是数量、质量和发育情况还有一定差距。经济社会的发展，社会的进步，呼唤更多基层社会组织发展壮大，在登记环节上松绑，有利于基层社会组织健康发展，也是政府对社会简政放权的重要表现。在这种情况下，基层学会组织如何把握住机遇，如何应对挑战？

（一）正确认识基层社会组织的发展趋势

从国际城市化发展历程看，社会组织作为与政府、企事业单位并列的第三部门，是最基本、最活跃的一支社会力量，是社会管理服务的重要协同力量。社会组织的多寡兴衰及其功能作用发挥的好坏，是经济社会发展进步程度的重要标志。社会组织具有广泛的群众性和社会基础，其民间性、公益性和中介性等特点，可以增进社会的信任基础，是联系、沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，是协调国家与社会、民众关系的重要渠道，能够把分散的社会力量凝聚起来，促进社会一体化，实现社会整合，促进社会和谐。因此，在全面加强社会建设，创新社会管理服务的大背景下，必须做到“知变”、“适变”、“求变”，只有正确认识形势变化，适应形势变化，才能努力推动社会变化，做到善待、善用、善管社会组织，使之正确地发挥作用。善待，是认同社会组织的合法地位，友好待之，而非将之视为敌对势力或“洪水猛兽”；善用，即正确发挥社会组织的功能作用，有序地引导社会组织参与社会管理和公共服务；善管，即依法管理，将社会组织纳入党和政府社会管理的重要组成部门，依法行政，建立良好的政社合作互动局面。

（二）发挥政府主导作用，引导社会组织健康发展

1、进一步深化基层社会组织直接登记的体制改革。完善直接登记的程序和方式，协调有关部门依法把好登记注册关。进一步降低基层社会组织准入门槛，简化登记程序，为基层社会组织成立创造更为宽松的环境。深化行业协会、学会行政化改革，稳步实现社会组织的民间化、自治化目标。特别是加快推进基层社会组织政社分开，实现基层社会组织与主管行政部门在职能、机构、人员、资产、财务、办公场所等方面真正“脱钩”，激活社会的“自组织”功能，让基层社会组织回归其本来的民间属性，为基层社会组织的发展壮大排除体制性障碍，使之成为社会建设的主体。

2、加快建立新型基层社会组织的综合监管体制。适应基层社会组织直接登记改革，进一步明晰有关部门依法管理基层社会组织的职责，民政部门履行基层社会组织登记相关的职责。相关部门在其职能范围内对基层社会组织的业务活动进行指导、规范和监管，切实转变思维方式，建构合作问责、依法监管的体制机制。进一步完善法规政策，明确社会组织独立法人地位和依法独立承担法律责任，按照法人地位明确，治理结构完善、管理运行规范的要求，通过年检、评估、承接政府购买服务的资质认定、考核评价等综合体系，制定完善基层社会组织内部治理的政策规章，引导基层社会组织建立以章程为核心的社会组织内部治理机制，实行民主选举、民主决策、民主管理，提升自律性、公信力和服务能力，并完善失信惩罚和社会组织退出机制。建立登记管理机关与公安、工商、质检、银行、税务等相关部门信息共享，市与县（市）区社会组织信息对接，形成安全、高效的基层社会组织信息管理平台。

3、加快健全基层社会组织的分类指导体系。大力构建枢纽型基层社会组织工作体系，发挥科协群团组织枢纽作用，巩固并加强其作为相关基层社会组织的龙头带动和组织者角色，增强其社会服务功能。加强枢纽型社会组织建设，支持其为基层社会组织提供基础性服务，按照规定将政府部门有关事务性、辅助性工作交给枢纽型组织，使之协助政府对有关领域的基层社会组织进行精细化服务管理。建立分类管理制度，对不同类型的基层社会组织，采用不同的服务管理对策。对县（市）区一级社会组织，坚持以支持和扶持为主，加大以项目形式购买公共服务的力度，充分发挥其对基层社会组织的引领带动作用，使其成为资源、信息、服务平台，凝聚各类基层社会组织和草根组织，推动他们更好地参与社会治理和公共服务。对社区社会组织，坚持以培育和发展为主，研究制定促进城乡社区基层群众生活类社会组织发展的政策，大力培育和发展急需的基层社会组织，特别是志愿服务、公益慈善类、社区服务类社区社会组织。对草根类社会组织，坚持以引导和规范为主，使其纳入培育管理范畴，进一步规范草根组织的管理和监督，在筹资、运作、购买服务等方面给予草根类基层社会组织更多的空间，使草根基层组织逐步发展并带动公民自主参与社会公共事务。

4、加快构建政府与基层社会组织间新型的合作伙伴关系。按照“小政府、强政府，大社会、好社会”的思路，积极培育发展基层社会组织，推动政府部门向基层社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域。制定政府部门向基层社会组织转移职能目录，建立相应的动态调整机制和公示制度。进一步深化行政管理体制改革，逐步将政府及其部门微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给基层社会组织。建立政府资助、购买服务机制，通过“购买公共服务”、“项目化”运作等形式建立公共财政对基层社会组织的资助、引导和绩效评估机制，实现“管办分开”，构建政府和基层社会组织间新型伙伴和平等合作的关系，全面、有效地提供公共服务，促进社会服务专业化发展，真正做到公共服务全覆盖。

（三）加强自身建设，增强政府和社会的信任感

首先，要正确履行好政府转移的职能，切实发挥应有作用，让政府放心；其次，要努力消除行政化倾向，为企事业单位做好服务，使之满意。要做到这两点，一是必须全面加强自身建设。广泛地联系基层广大科技工作者，促进组织网络体系的发展壮大。自觉地转型升级，在健全治理机制、推进民间化进程、提高市场化水平、提升服务社会、服务市场、服务会员的能力等诸多方面抓紧改革和创新，真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。二是要加强制度建设。全面落实群团组织建设的有关法律和政策规定，建立健全学会的内部规章制度、工作报告制度、组织工作制度、会员管理制度等，按照《中国科学技术协会章程》、《福建省科学技术协会章程》等独立自主地开展工作，管理好社团事务。三是要以工作发展促进组织建设。通过广泛开展科学普及、学术交流、决策咨询、科技服务等活动充分发挥学会的社会职能，彰显学会的地位和作用，增强学会的凝聚力，扩大影响力。