美国开端计划的普惠性特点及启示作用

周艳玲 朱承运

(1.西南大学教育学部，重庆 400715；2.西南大学心理学部，重庆 400715)

外国教育

美国开端计划的普惠性特点及启示作用

周艳玲1朱承运2

(1.西南大学教育学部，重庆 400715；
2.西南大学心理学部，重庆 400715)

美国开端计划是由联邦政府制订并推行的一项主要针对处境不利学前儿童及其家庭的国家行动计划，经过近50年的实践检验，现已成为扩大教育机会、解决教育公平、保障教育质量的成功范例。开端计划在价值选择、国家立法、财政支付、项目服务、社会参与等多方面都具有普惠性的特点，为我国普惠性幼儿园的建设，解决入园难、入园贵等问题有着十分重要的借鉴和启示意义。

开端计划；教育公平；学前教育；普惠性；幼儿园

近年来，“入园难、入园贵”已成为广大家长时刻萦绕心头的苦恼。虽然第一期三年行动计划使学前教育得到了长足的发展，截至2013年底，我国在园接受幼儿教育的人数达到3 695万，增加了918万。这个增长相当于2000—2010年这10年间增长的总和。另外，全国幼儿园数量同时也增长至近20万所，全国的学前三年毛入园率也由不足50%增至67.5%。[1]但就近入园难、入公办园难、流动人口子女入园难等问题仍没有得到彻底解决。此外，我国农村学前教育尤其是中西部贫困地区仍面临普及率低、发展滞后等诸多问题。因此，要在注重公平的同时整体提升学前教育的质量，大力发展普惠性幼儿园是解决入园难、入园贵，体现教育公平、提升教育质量的根本。美国历时近50年的开端计划在解决教育公平、保证教育质量等方面都取得了较好的成效，并在创立、发展、振兴的过程中具有普惠性的特点，对我国普惠性幼儿园的建设与发展有着十分重要的借鉴和启示意义。

一、美国开端计划提出的背景

二战以后，美国的经济得到了空前的发展，但繁荣的背后却掩藏着贫富差距不断扩大的残酷事实。一方面，以马丁·路德·金为代表的黑人民权运动，展开了追求自由、民主、平等的人权斗争，全国数以百计的黑人区几乎都发生过罢工、游行示威、暴乱等活动；另一方面，由于贫富差距，大量贫民缺乏充足食物、住房和医疗条件，贫困成为一种恶性循环，社会动荡不安。1962年，美国分析学家迈克·哈林顿(Michael Harrington)出版的《另一个美国：美国的贫困状况》(the Other America：Poverty in the United States)，作者纪实性地描述了贫困的各种现状，并估计当时有1/4的人生活在贫困线以下，其中至少有300万人的子女完全得不到适当的早期教育。

在这样的背景下，美国总统肯尼迪(John F.Kennedy)推动了同贫困做斗争的活动项目，约翰逊总统(Lyndon B.Johnson)则坚信教育是解决贫困的途径。[2]1964年约翰逊总统签署了《经济机会法》(Economic Opportunity Act)，该法案为当局政府的“一揽子”反贫困行动予以立法保障，并成为开端计划运行的法律依据。且第一次以法案的形式提出为学前儿童提供补偿教育，要求政府为3—5岁幼儿创建托儿所、幼儿中心等学前教育机构。[3]

与此同时，大量的研究向“遗传决定论”提出质疑，认为环境对人类发展有着持久的影响力。1961年美国著名学者J·亨特(J.McVicker Hunt)发表了《智力和经验》(Intelligence and Experience)，认为智力发展在很大程度上受环境输入信息质量的影响。1964年本杰明·布卢姆(Benjamin Bloom)发表的《人类特质的稳定和改变》(Stability and Change in Human Characteristics)进一步补充了亨特的观点，认为环境因素同遗传因素对儿童大脑的早期发育起着十分重要的作用。并得出结论认为一个儿童普通智力发展的可变量有50%是在4岁以前完成的，强调生命中最初4年是儿童智力发展尤为重要的关键期。[4]随着对儿童发展理论研究的不断深入，在福特、肯尼迪基金会等非营利性组织的资助下，全国开展了“伟大城市”、混龄教学、丰富贫困儿童智力体验等示范性教育实验研究。就这样，在公共政策、学术研究成果与公益组织的共同推动下，1965 年夏开端计划正式实施。

二、开端计划的普惠性特点分析

1.开端计划的价值选择

“开端”(head start)一词，在马赛语中表示“并驾齐驱”的意思，联邦政府希望通过此项措施为处境不利儿童提供学前教育和健康保健等综合性服务，使得低收入家庭的儿童能够和中产阶级的孩子一样为进入小学接受教育做好入学准备。

第一，入学机会平等。在整个计划实施的过程中，联邦政府首先保证了处境不利儿童有平等的受教育的权利。开端计划办公室在资格审查时明确规定：只有税前收入低于贫困线的家庭或高于贫困线但仍需要接受政府援助的家庭(不得超过10%)，以及接受寄养的儿童才有资格接受此项服务。此外，针对3—5岁的残疾儿童，开端计划制定并多次修改，于2002年颁布了《开端计划服务残疾儿童的执行标准》(Head Start Program，Performance Standards on Services for Children with Disabilities)，对残疾儿童的招收、注册、健康、个人教育计划、营养、家长参与等一系列服务都制定了相应的标准。

第二，多元文化的教育理念。美国是一个多民族的国家，尊重少数民族文化差异、提升少数民族文化地位、促进教育公平是开端计划致力解决的问题。根据美国教育统计中心(NCES)公布的资料来看，各民族都有接受开端计划的服务，而黑人(25.1%)和阿拉斯加原住民(31%)是开端计划的最大受益民族。[5]据统计，开端计划共有140多个利用民族语言进行教育的服务项目，使得母语不是英语的家庭更好地理解其服务内容。同时，开端计划还为一些族裔设置了专门的服务机构，满足其特殊的需求。

2.开端计划措施的国家支持

(1) 联邦政府立法，向质量进军。1989年，著名的《银丝带报告》向开端计划敲响了质量的警钟，指出开端计划存在资金不足、质量滑坡、培训滞后等诸多问题。为保证质量，1990年由国会通过并由乔治·布什总统签署的《1990年开端计划扩展和质量提高法案》(The Head Start Expansion and Quality Improvement Act)第一次明确提出开端计划的服务扩展到所有符合条件的儿童，到2000年实现每一个儿童都为学习做好准备(be ready to learn)的发展目标。[6]并首次提出设立质量促进基金，要求在资金预算中拿出一定比例的资金用于改进现有的服务，确保质量。1994年，比尔·克林顿总统签署了开端计划重新授权法案，提出了更为严格的质量标准和项目监督，并对质量促进基金的用途、员工的聘用、绩效标准、培训和技术协助等提出了新的要求。1998年，克林顿总统签署最终议案，此次改革的重点在于提高教育项目的质量，注重儿童读写能力的提升。并制定了囊括数学、社会发展、生理健康、科学等8个领域发展的《开端计划的目标成绩结构表》，对幼儿各方面的发展提出指标要求。20世纪90年代的三次重新授权法案以提高服务和教育质量为中心，更加关注社会的实际需求，并在完善监督机制、规范评估工作、提高教师素养、扩大服务范围等方面都取得了较好的成绩，形成了一套更加科学化、规范化的质量支持体系。

(2) 财政支持。开端计划的财政投入坚持以教育公平为导向，对低收入儿童、少数民族儿童和特殊儿童都有专门的资助项目。其80%的经费来源于联邦政府的教育财政拨款，其余20%主要通过地方政府的配套资金解决(如劳务、场地以及税收返还等方式)。每年由政府的健康和人力服务部门向开端计划的各实施部门提供资金资助，1965年夏季开端计划实施之初政府就提供了9 640美元的项目拨款，近50年来从未间断过，即使2008—2009年爆发全球金融危机期间美国政府仍未减少财政投入，2009年政府拨款71.1亿美元，截至2011年政府拨款数已是1965年的78倍。此外，在美国2013年公布的财政预算案中，教育仍处于优先发展的地位，奥巴马承诺未来10年中将与各州政府合作加大对低收入和中等收入家庭儿童的扶持力度，使其接受更好的开端计划项目服务。

3.开端计划的项目服务

开端计划的实施是通过设置各种各样的儿童教育项目进行的，这些项目成为开端计划发展和前进的不竭动力。这些项目的管理过程是：第一，由国家出台项目目标，由联邦政府与各州政府合作管理，在联邦政府健康和人类服务部专设儿童保育局，在各州设立专门机构进行管理，实行招标方式确定项目实施者。第二，项目经费主要由联邦政府提供，地方政府提供配套经费，社会力量提供资助。第三，由国家专门评估机构定期进行评估和验收。

项目的基本内容是健康和家庭服务。以家庭服务为例，开端计划的核心是致力于为贫困家庭的儿童提供适宜的教育。因此，开端计划一直倡导家庭的参与服务，让儿童享受优惠教育的同时，让家庭成员也能感受到计划带来的益处。2011—2012年，加州政府共为126 969个家庭提供了开端计划项目服务，这些服务包括健康教育、住房援助、职业培训等等。开端计划保证了家庭在儿童教育中的地位和作用，为儿童提供了更好的受教育环境，也使家长有更高的热情和信心，更愿意加入开端计划。

4.与家庭、社区的合作，促进教育公平的实现

学前教育不仅包括幼儿园等机构教育，家庭与社区也是其主要力量，三者的相互配合与支持，更有利于保证儿童在不同的学习环境中获得一致经验。首先，开端计划中制定了最广泛、最详细的家庭合作条款，并在20世纪70年代就已具备了法律保障，各州还依据本州的实际情况编订了《家长参与手册》。第二，他们寻求与家长建立一种合作伙伴关系，强调家长不仅是开端计划政策和实践的献计献策者，也是孩子健康成长和发展的有力促进者。同时规定，地方项目政策小组的成员中必须有51%的人是目前参加该项目的儿童家长，参与制定短期项目服务目标，决定是否聘请和辞退开端计划的领导者和工作人员等工作。[7]与社区合作方面，开端计划致力于利用社区资源服务处境不利儿童及家庭。这些社区服务主要由医生、护士、心理学家、营养师等提供医疗与口腔保健、心理健康、营养评定等服务。具体操作模式上分为协调模式(让专家为近60个家庭提供社会服务)、综合模式(由指导者和主管教师合作大约为10个家庭提供社会服务和家访)。这些社区服务者为满足开端计划的工作要求，需要不断提升自身素养，为整个项目的成功奠定了夯实的基础。

三、借鉴与启示

2010年，国务院和教育部相继颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年》(以下简称《教育发展纲要》)以及《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》均提出发展学前教育必须坚持公益性和普惠性。至此，普惠性幼儿园开始走进人们的视野并受到广大媒体和专家学者的关注，对普惠性幼儿园的价值取向、内涵、衡量标准、社会期待等有诸多研究。但在近几年的发展过程中，仍存在相关政策、规范模糊，收费标准不科学，重建轻管，幼儿园、家庭、社区教育不协调等诸多问题。借鉴美国开端计划的成功经验，对我国普惠性幼儿园的建立有着重要的启示意义。

1.完善普惠性幼儿园政策规范，出台具体、可操作的资格认定标准

政府应是促进学前教育发展的主导力量，无论是立法保障还是财政投入都离不开它的支持。就立法而言，我国至今还没有类似《学前教育法》这样的专项法律，大多都以条例、办法等层次较低且比较分散的形式出台，导致在发展规划和资金等方面得不到法律保障。美国开端计划从1965年开始便以法律的形式保障项目的顺利进行，并连续进行了多次法案修正以更好地保证质量。借鉴开端计划的成功经验我国应着手起草相关法律，使普惠性幼儿园建设尽快走上法制化道路。

此外，还应在解读普惠性幼儿园核心内涵的基础上，出台具体、可操作的普惠性幼儿园资格认定标准：修改普惠性幼儿园办园水平的相关指标；制定普惠性幼儿园硬件和园舍基本标准，既不拘泥于“必须全部铺塑胶垫”的形式，也要保质保量；明确认定部门，制定动态的认定程序。同时发挥社会和家庭的力量，对普惠性幼儿园运行各方面，特别是经费使用和保教质量进行监督。

2.建立以公平为导向的学前教育财政投入、监督体制

从经济学角度看，学前教育的公平问题是指学前教育资源的分配和享用问题。而教育资源主要包括人力、物力和财力资源，其中财力资源是其他资源运行的基础。由于我国各地区经济发展与幼儿园保育费用收入的差异性，衡量财力投入的公平与否主要指向了国家财政性教育经费的支出。但仔细分析当前我国财政性学前教育经费投入的现状，还存在以下几方面的主要问题：首先，与其他学段相比，学前教育经费投入总量明显不足。从教育部公布的数据显示，虽然学前教育的经费投入从2008年的133亿元增加到了2012年的748亿元，五年间增长了5倍；在各级教育机构中所占比例由2008年的1.3%提高到了2012年的3.2%(国际平均水平是3.8%)。但平均生均教育内教育经费以2010年为参考，高等教育是学前教育的5.39倍，中等职业教育、小学教育是其2.76倍和2.49倍。其次，从学前教育有限经费分配的内部看，还表现在东、中、西部区域间，城乡之间和园际之间的差异等。

针对以上问题，借鉴开端计划的有益经验，首先，我国在加大经费投入总量的同时还应加强立法完善经费投入机制。较之美国，我国学前教育经费的投入总量仍然不足，且生均教育经费和生均预算内教育经费普遍低于国际平均水平；与美国开端计划经费管理相比，我国应建立相对完善的法律法规来管理与监督专项经费的使用，对贫困地区的学前教育拨款应坚持其稳定性且具有长期性政策设计。第二，监管项目经费的使用情况，杜绝腐败现象的发生。如规范资金使用方式、使用范围等，严格审查各类账目报销凭据，尤其是以餐票、出租车票、飞机票等票据抵换项目资金。第三，应根据实际情况实行地区间的“差别对待”，对于中西部欠发达地区以及农村地区，更需要以中央政府投入为主、地方政府投入为辅的资金模式以缩小城乡间、地域间的差距，积极为公众兴办优质的普惠性公办幼儿园。

3.确立以教育质量为导向的教育机会均等

2010年《教育发展纲要》中提出了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的“20字”工作方针，其中，“提高质量”作为教育改革发展的核心任务，对学前教育的发展尤为重要。学前教育三年行动第一期实施期间各地区通过新建、补建配套幼儿园，改组社区配套幼儿园以及通过扶持企事业单位办园、集体办园的方式使得普惠性学前教育资源快速增长。据教育部的统计资料显示，第一期三年行动计划结束后新建普惠性幼儿园2.5万余所，改扩建3.4万余所，新增小学附属幼儿园4.6万余所。[8]在这样的现状下，我们对普惠性幼儿建设的发展目标，不应仅仅停留在提供均等的入园机会上，更应提升其内涵，建立高质量的普惠性学前教育公共服务体系，追求教育的过程公平。

开端计划在其运行之初就实施了严格的质量评估，建立起了以儿童发展为目标的核心评估体系。学习美国的有益经验，我国应逐步建立起一套具有中国特色的以儿童发展为目标的核心评估体系；坚持将科研、评估同学前教育督导结合起来；改变以往评估过程中重数量轻质量的现象，内容上重硬件轻软件，评估方法上重定量轻定性的做法；更加注重对儿童—教师互动、课程、学习环境等过程性质量的要求并进行动态评价。

4.应注重家长、社区与幼儿园间的良性互动

幼儿园与家庭、社区的三方合作不仅能提升其保教质量以适应幼儿身心发展的需要，更有助于家庭教育与社区教育的科学化。家庭是儿童最初且最具影响力的老师，家长的受教育水平、教育观念、职业现状等在诸多方面影响着子女的学业。但对于我国大多数低收入家庭来说，既无法为儿童提供良好的家庭教育环境，又无相关的专业知识，缺乏正确的教养方法。针对这样的低收入家庭，借鉴开端计划的有益经验，在完善相应法规政策的同时，幼儿园及相关机构还应为家长提供育儿技巧、亲子互动途径、读写能力、计算机应用能力等方面的指导培训，并积极鼓励父亲参与到儿童教育中，共同为幼儿创设良好的家庭环境。社区的参与在开端计划中被视为连接家庭与早期保教服务机构的“连接器”，其将社区看做一个整体或者一个系统，在引导家长选择早期保教服务机构方面扮演着极为重要的角色。我国应充分利用社区的人力、物质资源，并加强与家庭、幼儿园间的合作，建立起更多有质量保证的早期教育机构，普惠到每个低收入家庭。

[1] http：//edu.people.com.cn/n/2014/0226/c1053-24473218.html，2014-02-26.

[2] 贾珀尔 L 鲁普纳林，詹姆斯 E 约翰逊.学前教育课程[M].上海：华东师范大学出版社，2002：75.

[3] MARIS A.VINOVSKIS.The birth of head start[EB/OL].The University of Chicago，2005：48.

[4] 刘彤.美国“开端计划”历程研究[D].保定：河北大学，2007.

[5] U.S.Department of Education，National Center for Education Statistics.(2012).Digest of Education Statistics，2011(NCES2012-001)，Chapter 2[EB/OL].http：//nces.ed.gov/fastfacts/display.asp？id=4，2013-02-07

[6] VALOR WASHINGTON， URAJEAN OYEMADE BAILEY.Project Head Start Models and Strategies for the Twenty-First Century[M].New York & London：Garland Publishing，1995：9.

[7] 甘永涛.美国《开端计划执行标准》评价[J].学前教育研究，2011(3)：15.

[8] 中华人民共和国教育部.学前教育财政投入五年间增5倍[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s271/201406/169763.html，2014-06-04.

[责任编辑：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2015.11.031

2015-03-12

周艳玲(1989-)，女，重庆江津人，硕士研究生；朱承运(1990-)，男，安徽安庆人，硕士研究生。

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1002-1477(2015)11-0122-04