“失独家庭”老难善终症结探析

张成武

(西安文理学院 区域教育发展研究中心，西安 710065)

[政法论坛]

“失独家庭”老难善终症结探析

张成武

(西安文理学院 区域教育发展研究中心，西安 710065)

当前我国“失独家庭”数量呈现快速增长的趋势，但“失独者”在生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面的实际困难并没有很好解决。因此，本着“关注弱势群体，立足公平正义，维护社会稳定，构建和谐社会”和“全面建成小康社会，全面依法治国”的指导方针，依据立法精神和2007年以来出台的相关政策与“失独家庭”的实际生活、精神状况，探析现行法律和计划生育扶助政策存在的缺陷。藉此并以“政策性独生子女风险家庭”的视角，从扶助政策背后的法理研究和法律制度建设，思考并探索改善“失独家庭”老难善终的症结所在，以期为政府最终解决失独者“老难所养，老难所医，老难所依，老难善终”的四难问题提供参考。

失独家庭；失独者； 扶助政策；缺陷；法律制度建设

一、绪论

“失独家庭”老难善终现象是计划生育基本国策实施过程中必然带来的一个民生问题，这一“特殊弱势群体”年龄多接近晚年却要祭奠完先祖祭儿孙，可谓前无古人后无来者。由于“老难所养，老难所医，老难所依，老难善终”的四难问题一直得不到公平妥善的解决，无疑已经对政府的形象和社会的和谐产生了不利或不稳定的影响。2012—2015三年多来，已经引发了全国部分失独者的五次进京维权。来自全国的部分失独者代表,从不同的角度分别向国家卫计委递交了《申请国家补偿的报告》《诉求报告》;向全国人大寄发了有7 700人签名的《落实政府对失独家庭帮助的呼吁书》。2013年5月24日，全国500多失独者签名的联名信曾通过国家信访办寄发习主席(李总理)，2015年5月4日，全国部分失独者向最高人民法院和国家卫生和计划生育委员会集体提出诉求，要求由政府承担失独赡养人补位的角色，承担失独者的被赡养责任并建立由政府主导、社会参与的失独管理机构。2015年5月5日，全国各地上千失独者代表头戴“失独者”小白帽集聚知春路国家卫生和计划生育委员会门前两侧，高举各省失独者群旗，打着“维护失独权益，弘扬社会公平”“恳请刘延东副总理李斌主任接见失独者代表”等条幅，唱着失独者自己作词谱曲的“失独者歌”要求政府兑现当年“只生一个好，政府来养老”的承诺。2015年5月6日12时30分,失独者代表在卫计委会议室向国家卫计委副主任王培安、办公厅主任于学军、家庭发展司副司长莫利霞等递交并请求转呈了在网上征集签名2 693人的《致国家主席(总理)的一封信》和1 753人签名的《全国部分失独者5.5诉求》。至于平时各省市群体性的上访事件，更是此伏彼起。这一“特殊弱势群体”实际困难一直得不到公平妥善的解决而引发由所属地自发的上访到不断地进京群访、诉讼，其症结何在？不得不引人深思。

二、“失独家庭”的增长趋势及扶助政策存在的问题

(一)“失独家庭”的产生及增长趋势

1.“失独家庭”的产生：“失独家庭”是我国实行独生子女政策的必然结果。北京大学人口研究所穆光宗教授指出：“独生子女家庭本质上是风险家庭，……独生子女家庭的‘风险性’就在于‘唯一性’，面临不可预见的风险，使很多家庭变得‘不堪一击’、十分脆弱”。[1]现有的100多万个“失独家庭”[2]的惨状说明，我国的每一个独生子女家庭几乎都是在草绳上穿越，一旦草绳断裂或者独生子女从草绳上掉下来，这个家庭顷刻间即会瓦解。“失独者”(即年龄在50岁以上，失去独生子女后不能再生育的人)从孩子遇难的那一瞬间，便跌进了万劫不复的人间地狱，在万丈深渊中苦苦挣扎。他们失去了唯一的孩子，便失去了所有的希望、所有的幸福和快乐。此后的日子，大多数人便是求生不得、求死不能。

2.“失独家庭”的增长趋势：当前我国失独家庭的数量呈现快速增长的趋势。中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州在北京大学举行的“中国人口政策改革研讨会”上指出，截至2010年，全国独生子女总量约1.45亿，累计独生子女死亡或“失独”家庭达到100.3万户。如果现行生育政策不变，预计到2050年，全国独生子女总量在3亿左右，每年死亡10岁及以上独生子女总量超过55万，累计死亡10岁及以上独生子女数量超过1 100万。[2]仅以陕西省为例， 2013年陕西省年龄在60岁以上的失独老人确认对象为5 090人(不含49岁～59岁的失独者)，失独家庭4 500户(不含49岁～59岁的失独家庭)；2015年8月，《西安晚报》记者获悉，目前陕西省共有失独家庭8 643户(含49岁以上的失独家庭——笔者注)，失独父母13 994人(含49岁以上的失独者——笔者注)。[3]统计数据说明，随着独生子女家庭的增多，独生子女夭亡的风险越来越大，失独家庭数量的快速增长，是社会发展的必然趋势。

(二)现行“失独家庭”扶助政策存在的问题

“失独家庭”是执行国家计划生育政策的特殊贡献家庭，理应得到政府的关心和帮助。可现行《中华人民共和国人口与计划生育法》和部门规章，其可操作性和执行力不仅值得商榷，而且扶助政策也存在着明显的缺陷。

1．“必要的帮助”概念模糊，将“再生育和收养子女的”家庭排除在“失独家庭”之外，既不合理更不合情。2001年出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》第27条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。 在国家法律层面上，“必要的帮助”概念模糊，对于何谓必要何谓不必要，法律并没有详细的规定；究竟是什么样的扶助标准且如何实施，法律也没有明确说明。由于无实施细则，该规定无法得到有效实施。故地方人民政府不仅可以随意，还可以任性。至于精神文化上的慰藉，未成年后代的医疗、入托、上学等方面的救助，失独父母的医疗、养老等问题，现行法律均尚未涉及。尤其是将再生育和收养子女的家庭排除在“失独家庭”之外，既不合理更不合情。“再生育和收养子女”，是独生子女家庭失去独生子女后的补救办法，特别是50岁以上的“失独者”再生育和收养子女，实属无奈之举，根本不可能替代其失去独生子女的客观事实。

2．获取扶助门槛高。2007年，独生子女伤残死亡家庭扶助制度在全国10个省市试点，国家人口计生委、财政部印发了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》；2008年，我国全面实施了“计划生育家庭特别扶助制度”，对独生子女发生残疾和死亡以后没有再生育或者收养的夫妻，女方年满49岁以后，给予夫妻双方每人每月以经济上的扶助，[4]将女方获取扶助的年龄限制在49周岁。这一规定一直延续至今天，是不合理的。从生理上讲，年龄在45～49周岁的女人生育能力是极低的，能够实现生育的妇女实属凤毛麟角。“失独”妇女由于失去了唯一的孩子，对其在精神和肉体上的摧残都是致命的，从而导致内分泌失调和精神抑郁等症状而不能怀孕，这是客观事实。全国40～49周岁的“失独”母亲，由于悲伤过度，有90%以上几乎丧失了生育能力，再生育已属无望。因此，女方从49才开始给予扶助是不合理的，应该降低扶助年龄。

3．中止领取扶助规定非人性化。现行扶助政策规定“扶助对象再生育或合法收养子女后，中止领取扶助金”。[5]这一规定，既不合情更不合理，可以说是非人性化的规定。失独家庭再生育或合法收养子女后就无法获取补助，但是失独父母已经逐渐步入老年，收入越来越少，身体越来越差，已经没法过正常的生活，若中止领取扶助金又何来收入维持生活。“更严重的问题是，现在一个家庭培养孩子的成本很高，失独家庭再生育或者合法收养子女，如果中止领取扶助金，经济上将会影响培养和教育子女”。[5]特别是从福利院收养子女的“失独家庭”，实质上是在代国家履行义务，国家对孤儿尚能向福利院按人头拨款，为什么就不能给从福利院收养子女的“失独家庭”予以扶助？

4．扶助金标准依据不明确，城乡差异、地域差异大。2013年12月18日，国家卫生计生委等五部委发出《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》(国卫家庭发〔2013〕41号以下简称〔2013〕41号《通知》)第一条规定：“自2014年起，将女方年满49周岁的独生子女死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到：城镇每人每月340元，农村每人每月170元”。扶助金实行城乡不同标准，人为地制造了新的不公；此次扶助金调整，具体依据哪一个统计数据和标准，不得而知。

5.养老和医疗没有落到实处。〔2013〕41号《通知》第2条、第3条提出：“对计划生育特殊困难家庭要做好养老保障工作，提高医疗保障水平，广泛开展社会关怀活动。”但养老和医疗具体落实在哪个部门？“做好养老保障工作”，没有具体部门,没有具体措施。文件虽然规定：“要优先安排入住政府投资兴办的养老机构”，但是具体由哪个部门落实？具体措施是什么？优先入住如何操作？况且，目前政府投资兴办的养老机构已人满为患，如何优先入住，不能只是一句空话，需要真正将保障落到实处；至于“提高医疗保障水平”中的“鼓励和支持各级医疗机构开通‘绿色通道’”，只是口号，“鼓励和支持”等措辞，对有关部门没有强制的约束力。如果地方人民政府不能把“做好养老保障工作”“做好医疗保障工作”和健全社会福利体系的具体措施、方式与责任列入地方性法规，“失独家庭”的实际困难和老难善终的症结难以打开。

6.失独家庭扶助政策“没有明确个人与国家之间的权责关系(即失独问题是否是国家责任)，也没有明确定位扶助性质”。[6](〔2013〕41号《通知》)开宗明义将“失独家庭”定性为“计划生育特殊困难家庭”，且在文中18次反复强调了“特殊困难”这个词汇。这样的定性有失公允，否认了“失独者”为国家人口政策所付出的代价和牺牲，仅仅是站在人道主义的角度来考虑和处理问题，背离了“权利义务对等”的公允原则。就这一群体而言，“特殊困难”不是自身造成的，而是由计生政策造成的权益的损害，是以断子绝孙为代价的。虽然失独不是计生政策的必然结果……但是因为没有替补，使他们完全丧失了“生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉”这一切的保障。“没有替补”是政策导致的结果，因此，还“失独家庭”一个公正的定性并给予合理补偿，是政府应当面对的最至关重要的问题和责任。

7.国家卫生和计划生育委员会2014年6月25日再次颁布的《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》(国卫办家庭发〔2014〕1号)所提出的提供就医便利、建立医疗服务巡诊制度、建立联系制度、实行一对一联系人制度、进行心理疏导等，大多由于主体不明、责任不清、缺乏问责机制，最终也不可能责任到人、措施到位而落到实处。

8.“特殊困难家庭”概念模糊。不能将“计划生育失独家庭” 与“独生子女伤残家庭”两个群体相提并论。失独家庭是计生政策风险下产生的弱势群体，在整个社会弱势群体中更具有特殊性和典型性，不能与其他弱势群体等同对待，也不能与独生子女伤残家庭等同视之。独生子女伤残家庭与失独家庭根本的区别在于公民的权益是否受损，公民权益是否受到损害，这是二者的本质区别。对独生子女伤残家庭予以扶助是非常正确和非常必要的，但是对计划生育失独家庭仅有扶助却远远不够，失独群体需要政府扶助，更需要政府承担责任，这个责任远高于人道主义的关怀和扶助。

毋庸置疑，计生政策是一部为了国家公权利而强制一孩化，以限制公民最基本的权利——生育权，让百万家庭承担断子绝孙后果为代价的风险性政策。作为失独者，既是国家“人口红利”成果的贡献者，更是因政策风险而导致的灾难承受者。而“计划生育特殊困难家庭”的概念，实质就是混淆“计划生育失独家庭”的本质，以强调灾难的自然属性来回避因政策原因导致的个体权益受损的社会属性，致使失独问题长期得不到重视，相关政策滞后或不能很好地落实。“计划生育特殊困难家庭”并非单指失独家庭，其中还包括伤残家庭。作为失独群体，亟待政府给予应有的权益和公平。改革开放30多年来，综合国力增强，人民生活水平提高，“人口红利”功不可没。如果说两亿独生子女家庭是为此做出贡献的家庭，那么，百万失独家庭就是为此做出牺牲的家庭。依照权利义务对等原则和《老年人权益保障法》的相关规定，国家无论从道义上还是责任上，都不能让失独者无力无助地独自承受政策风险的苦果，或仅以杯水车薪式的救助，任其自生自灭。由政府履行“失独者赡养人的义务”，应是政府不可推卸的责任。正如2015年5月5日全国各地上千“失独者”拉着的条幅所书：“失独呼唤保障法，兑现承诺责任大；要想实现中国梦，首先解决失独痛”。如果国家的法律不能保护为国家利益而陷入最底层的人，“全面依法治国”建设社会主义法治国家难免会让国民产生疑虑；如果公平正义不能延伸到为国家利益而陷入最底层的人，践行社会主义核心价值观就很难落到实处；如果为国家利益而陷入最底层的人为获得其应有权利而要不断地进京群访、诉讼甚至以死抗争，那所谓的“构建和谐社会”对“失独家庭”就只能是一个幻想。“常回家看看”，对第一代失去独生子女的父母亲是一个永远无法实现的梦！从孩子先于自己离开人世后，他们也成了精神上的癌症患者，边缘于被欢乐遗忘的角落！第一代失去独生子女的父母亲想要的，不过只是“和谐社会”法律范畴内的公平正义与权利。

三、结论

综上所述，笔者认为如果不能在法律框架内对“失独家庭”尽快定性，即失独群体是“计划生育失独家庭”还是“计划生育特殊困难家庭”，并在准确定性的基础上进而对失独家庭扶助政策的性质予以定位，使扶助政策体现出相应的国家补偿和国家责任；如果对失独老人作为新的社会弱势群体中的特殊人群所具有的特殊性和典型性不能感同身受；如果不能把失独家庭视为“政策性独生子女风险家庭”；如果不能特别重视扶助政策背后的法理研究和法律制度建设并完善《人口和计划生育法》，进而把对失独家庭进行补助或补偿和健全社会福利体系的具体措施、方式与责任列入法律……那么“失独家庭”老难善终的症结终难打开，从根本上要解决他们“老难所养，老难所医，老难所依，老难善终”的四难问题也是步履维艰。

[1] 穆光宗.独生子女家庭本质上是风险家庭[N].中国社会科学报,2011-11-03(03).

[2] 林韵诗.学者警告2050年中国失独家庭将超过1 100万[EB/OL]. 财新网.www.caixin.com,2013-03-04.

[3] 张黎娜. 陕5项政策帮扶失独家庭 可申请免费再生育服务[N]. 西安晚报,2015-08-04(02).

[4] 韩旭光.卫计委：失独家庭就养老等问题面临特殊困难[EB/OL].中国新闻网, www.chinanews.com 2015-05-13.

[5] 吕联生. 我国失独家庭养老困境及其出路研究——以制度安排为视角[J]. 福建行政学院学报,2013,(6):12-18.

[6] 陆杰华 卢镱逢：失独家庭扶助制度的当下问题与改革路径分析[J]. 国家行政学院学报,2014,(6):33-38.

[责任编辑 石晓博]

An Analysis on the Difficulties of Elderly Caring in “Shidu” Families

ZHANG Cheng-wu

(RegionalEducation&DevelopmentResearchCenter,Xi’anUniversity,Xi’an710065,China)

While the number of “shidu” families (the term for parents that have lost their only child) is increasing rapidly, problems in these families such as the lack of basic life support, elderly caring, medical service and spiritual comfort have not been properly solved. Under the guiding principles of “promoting social justices, maintaining social stability, constructing harmonious society”, this paper relates the policies carried out in 2007 to the actual living conditions of “shidu” families and analyses the defects of current laws and family planning policy. From the perspective of risks brought about by one-child policy, this paper probes into the difficulties of elderly caring in “shidu” families and hopes to provide references for the government to solve the problem.

families that have lost their only child; parents who have lost their only child; support policy; defect; construction of legal system

2015-04-20

陕西省社会科学基金2015一般项目：失独家庭扶助政策中的问题及对策研究(2015G014)

张成武(1961—)，男，陕西武功人，西安文理学院区域教育发展研究中心副教授，主要从事教育法律法规、公共政策研究。

G913.11

A

1008-777X(2015)05-0086-04