公权力的“悖论”与行政主体的责任

尚水利

（国际关系学院 公共管理系，北京 100091）

公权力的“悖论”与行政主体的责任

尚水利

（国际关系学院 公共管理系，北京 100091）

公权力的“悖论”指的是公权力的“公属”性与“私掌”性的分离。“公属”性指在理论上一切权力属于公民，公共利益唯上。“私掌”性指实际上权力在少数代理人身上，以及行政人员在具体行政实践中的行政自由裁量权。由于政府的形成有可能形成自己独特的利益，行政主体的“私掌”性就既有为“善”的可能，也有为“恶”的现实。为在公权力实施中抑“恶”扬“善”，必须对公权力加以相应的责任规定。这种责任包括责任范围的确定、法律责任、岗位责任以及人们所常常忽略的道德责任。

公权力的“悖论”；行政责任；道德责任

公权力的“悖论”，即公共权力的内在冲突。这种冲突体现为公共权力“公属”与“私掌”的分离，具体体现在公共权力理论上的“所属主体”与实际中的“行使主体”的分离上。这种分离使得“行使主体”在“私掌”中有出现“恶”的可能。因此，为了实现公共权力“善”的目的，并对其可能带来的“恶”进行控制与约束，对公权力要以相应的责任来规定，以建立权责统一的公共行政体系。

一、公权力“公属”与“私掌”的分离

公权力的“公属”性可从三个方面来理解。

首先，从其来源上看，根据社会契约论的观点，公权力不是天然的，更不是神授的，它来源于公民自然权利的让渡。洛克指出，为了使天赋的权利得到可靠的保护，需要一种既凌驾于每个个体之上，又能代表每个个体意志的公共权威来裁决和调整人与人之间的利益冲突关系，这种权威就是国家。卢梭继承了洛克的自然状态理论，认为主权体现着人民的意志，是公意的运用。“政府就是在臣民与主权者之间新建立一个中间体，以便使两者得以互相适合。政府负责执行法律并维持社会以及政治的自由”[1]。

其次，在利益取向上，通过社会契约论的论证，公民是公权力的“所属主体”，公民让渡“私权利”设立公权力的目的是：一、为了更好地保护自己的“私权利”免受伤害；二、为了获得更大的福利或者幸福。它体现了公民对公权力的期待，特别是对公权力为“善”的价值期待。因此，公权力的产生及运作的目的只能是公共利益。当公共利益与集团利益、个人利益之间出现冲突时，公权力必须保证公共利益的维系和增进。任何以政府及政府人自身的特殊利益作为出发点的行为都是不合法的。

最后，在其运行上，因为公民是公权力合法的“所属主体”，所以公权力的运作不应是僵化、孤立地进行，这一过程需要有公民的积极参与。公开性是“公共”的应有之义，公民在公共决策上享有知情权和顾问权。只有具备了一定的公开性，社会成员在公权力运行中才能拥有广泛的参与权与话语权，才可能促进公权力运行的合法性，满足社会公共利益的多元要求。公权力的行使一定要遵循公平、公开、公正三原则，避免一切形式的暗箱操作。公共行政透明度的增加，有利于公民的监督与参与。

与公权力的“公共”性相对应，公权力的“私掌”性也可从三个方面来理解。

首先，从其来源上看，公民让渡出来的公权力必有其托管的主体，这就需要从社会公民中找一些人并形成固定的组织来管理国家，公权力就顺理成章地又被赋予了特定的主体——国家和政府，国家和政府及其所属的行政人员成为公权力的实际“行使主体”，这也就是说，在我们所有的国民中间，必定有一部分人要成为被管理的对象，直接接受公权力的约束，而另外一部分人虽具公民身份，但与一般公民不同，他们同时还是

公共权力的操作者，而公权力的操作者相对于一般的公民注定要拥有或多或少的社会优势和某种形式的特权，甚至是某些豁免权。每一个公民私权利一旦让渡，就难以收回。如同黑格尔所说的那样，公民的权利即便具有天赋的特性，也具有不可任意主观化的政治客观性，即一旦让渡形成国家公权力，国家便具有“地上神物”“利维坦”（Levitan）的神圣性。公共权力机构一旦形成，它就会具有某种桀骜不驯的权力“野性”，公共权力的掌控者也容易产生某种自发的权力野心，即权力和权力者都有某种“不服管”的特性，具有一种难以驾驭的力量和本性。

其次，在利益取向上，国家和政府作为契约方，其意志始终只能从属于社会的公共利益。但国家和政府的形成，表明了政府与社会分离的完成，政府也便开始具有了自己独特的活动规律。政府有自己独特的利益诉求，这些利益既有政府的整体意志，又有行政官员的个体意志。这些意志未必都是公共利益的化身。如果政府的利益诉求与社会公共利益诉求不一致时，公权力就会对社会造成巨大的损害。特别是那些与公共利益相对立的私人利益，以及凌驾于公共利益之上的“长官意志”，是严重违背“公共人”的代理角色的，与政府的行政目的也是严重不符的。

最后，在其运行上，现代公权力的运行机制是一种行政授权的机制。授权的部分原因在于表示对行政专业知识的尊重，这是因为公共行政管理者拥有社会需要依赖的许多专业知识和技能，这是行政系统外的其他人员所不具备的。授权机制的存在就意味着“私掌”的客观存在，这种“私掌”现象在行政学上叫做“行政自由裁量权”。特别是在现代行政事务越来越趋于多样化、复杂化的社会，随着行政管理的专业性、技术性的不断增强，行政自由裁量权有不断扩大化的趋势，尽管人们对其非议颇多，但任何关于行政自由裁量权的程序化和制度化的控制都不可能是成功的。

总之，公权力的悖论表明：一方面，公权力的“所属主体”是全体公民。社会为保持良好的秩序，公民需让渡自己的私权利以形成公权力来安排和管理社会，这表明社会对公权力的需要和期待，它体现了权力与社会的统一状态。另一方面，公权力的“私掌”性表明公共权力的“行使主体”是集团或个人，这又有可能使其失去控制，而异化为危害社会的强权力量，这表明公权力对社会的背叛和侵犯，是权力与社会的对立状态。与此相对应的就是对公权力的价值判断也是双重的：一方面，公权力具有代表社会公正、维护公民权利的“善”的价值目的；另一方面，对于个体而言，公权力更是一种潜在的威胁公民权利的可能的“恶”，而且由于它具有特殊的强制力，一旦它对公民权利产生威胁，将比其他形式的威胁更大。对公权力的怀疑和忧虑，必然表现为对公权力的行使主体——国家和政府的怀疑和不信任，正如罗素所说：“一方面，因为政府是必需的，没有政府只有很少一部分人有望继续生存，而且只能生活在一种可怜的贫困状态中。但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等，并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望，而这些欲望是与一般人的欲望截然相对立的。”[2]64

二、行政主体的权力实施与责任范围

有权力必有责任，这是一个铁的定律。任何行政行为都必须处于责任状态，这是公共行政的基本逻辑。对公权力的主体赋予其相应的责任是解决公权力内在“悖论”的必然选择。

（一）行政主体的责任范围

首先，国家与政府作为行政主体的责任范围的确立。在现代社会里，政府权力具有扩大化的趋势。从政府和社会的关系来看，政府是权力的主要掌控者，社会与公众对政府常有不满的诉求，甚至批评政府不能满足他们多样化的需求。政府应对的最通常和最简便的手段就是增设新的政府职能，或是将一个临时性的职能转化为永久性的职能。对于社会与公众而言，这意味着一个新的具有执行权和管理权的政府部门出现。所以说，政府职能的增设实际上是行政权力的扩张过程。社会又总是一个动态的发展过程，它在其前进的每一步伐中都会对政府提出许多新的要求，而政府又总是以满足社会的多种需要为借口，来不断地扩张其权力的特性，随之而来的便是政府规模的膨胀，尤其是在社会急剧变革的时期更是如此。结果，政府便逐渐成为凌驾于社会之上的“全能政府”，“全能政府”又必是“全责政府”，这注定是任一政府都不堪负重的结果。

因此，谈到关于政府作为行政主体的责任，我们必须清楚地知道，公民所让渡的权利不是全部，只是部分。公民对政府的期待也只是确保安全、提供自由和幸福的舞台，而不是所有。公民让渡部分权利的集合才是公权力，然后托管于政府。未经让渡的私权利的部分仍属公民所有，如财产权等。明确公权力与私权利的区分，可使我们明确哪些是政府管的，哪些是社会管的，哪些是市场管的。正如西方的谚语所说，该上帝管的交给上帝，该凯撒管的交给凯撒，各自在自己的权限范围内活动。属于上帝管的，人间再有能力的人比如凯撒也管不了，而属于人间凯撒来管的上帝也管不了。公权力是政府活动的势力范围，是其责任所属地。属于社会管理的一定要交付于社会，即社会是自治团体的领地，它既有公权力的一面，也有私权利的一面，而市场是私权利的公平交易的场所。这样彻底实现政府从全能政府到有限政府的过渡，进而实现诺齐克所说的“最小政府”的局面，也就是我们常说的“小政府、大社会”，政府也将实现从全面责任到有限责任的确立。

其次，“公共人”，即具体行政人员作为行政主体的责任范围。对于公权力的这些具体操作者而言，权力对他们来说也同样具有膨胀与扩张的倾向，这是人之本性使然。罗素认为在人类无限的欲望中，居首位的就是权力欲和荣誉欲[2]164，这是人之为人的正当追求。人有时通过扩张甚至是非法攫取权力这种“自足性欲望”来满足其可怜的“荣誉感”。在这种膨胀与扩张的过程中，公权力的“私掌”逐渐地具有了异化的可能。这就是我们经常所说的权力腐败、政治腐败等。其实质是权力对义务和责任的侵犯，进而导致在行使权力时的主观性、随意性和膨胀性。因此，对于这些公权力的操作者而言，只有确立其权力行使的范围，才能确立其相应的责任。

最后，公权力必须在法律范围内活动。法律和制度是对行政主体行为外部行政责任控制的一道不可缺少的屏障，它们界定了行政权力实施的最大范围。行政权力的实施必须依法行政。遵守法规与制度、依法办事是行政人员应尽的本分。否则，每个行政人员任性而为，违反职权，破坏法律，则整个官僚体系将无法维持,行政的稳定性也将遭到破坏。行政权绝不是一种绝对自由的权力，而是一种相对自由的权力，即是一种在法律和制度的原则和范围内自由选择适用法律和制度的权力。在有法律制度规定时，它受法律制度文本的限制；在无法律制度规定或法律制度规定不完全时，它受立法目的、立法精神、社会公正等抽象原则的限制。

（二）行政权力如何实施

在法律没有具体规定限制条件的情况下，行政权力应如何正当实施以履行其法定职能，洛克将此种现象称之为“特权”。现代社会发展具有复杂性、多变性、不可预测性、突发性等特点，对任一行政主体而言，“特权”人人都有，关键在于其“特权”的运用是否具有正当性。

第一，“特权”的实施应以公共利益为目的。洛克认为，“这种并无法律规定，有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力，就被称为特权”[3]。因此“特权”的实施必须以实现公共利益为目的，而非以有限的特殊利益作为基础，必须以社会公共利益作为行政主体的一切行为的目的。

第二，切实保障人权。德沃金认为，在有德性的政治制度中，每个人都应享有被尊重和被保护的权利。人权就是“个人握在手里的政治王牌”[4]，行政主体在行使“特权”时应先关注该行政行为做出之后是否会有碍或侵犯公民的人权。对人权的尊重和保护，是任何行政自由裁量权都不可“豁免”的一项行政责任。把以尊重和保护人权为基础的行政责任作为对行政行为的要求和规范，是为了达致法治理想和法治秩序的至善境界。

第三，遵循比例原则。在实施“特权”时，行政主体的行政手段或措施与行政目的之间应保持某种适当比例，否则会产生合法而不合理的结果。如，在实现某项行政管理目标时，如果有可能对他人的权益造成某种不利影响，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者的适度比例。比例原则应为“特权”实施的一个重要的责任法则。在现有的条件下，从法律角度看，它是对公民私权最大限度的保护，可以防止公权力的滥用。从行政技术层面来理解，行政“特权”在具体实施时，比例原则强调的是行政成本与行政效果之间合理的比例关系，它要求行政主体的行政活动在合法的前提下注意合理的比例和相互协调，避免出现对应上的不匹配。一项最不经济和效率低下的行政决策即使能增进公共利益，我们也不认为是一项“好的”或“善的”决策，也应承担其相应的责任。

第四，行政人员应肩负岗位职责，即行政人员应正确地和有效地行使公共权力。现代组织的设计本身就是一个高度责任的复杂体系。库珀认为“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民”[5]64。首先，行政人员要对他们的上级负责，这是最为直接的责任。贯彻上级指示是一种义不容辞的责任，任何推诿都属于不负责的行为。其次，执行公共政策的责任。库珀认为，这种责任虽然没有第一种责任直接，但它是更为基本的责任和义务，“正如公共政策是组织任务和使命的基础一样，公共行政人员对制定政策者的义务超过了对组织上级的义务”[5]65。最后，行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的要求和其他利益。虽然这是最不直接的责任，然而这却是最为根本的责任，因为公民是主权者，行政人员只是他们的代理人。无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规，还是按照法令，最终，所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众利益为标准来衡量是不是负责的行为。

三、行政主体的道德责任

行政主体的道德责任是一个常常为人所忽略的问题。之所以特别强调行政主体的道德责任，其原因有三。

第一，对“三权分立”政治制度的质疑。众所周知，“三权分立”的政治制度是17世纪英国政治哲学家洛克，18世纪的法国法哲学家孟德斯鸠，18世纪后期美国的“联邦党人”汉密尔顿、杰伊等政治思想家和政治家们，经过反复的思考和试验所逐渐确立起来的西方民主政治的基本实践架构。西方人信奉“三权分立”有一个预设：人性本恶——一种“必要的恶”，对强大的“恶”的最好控制方法便是分而治之，以权力制约权力，即以恶制恶。到了20世纪中后期，这一理念有了新的变化，因为纵然有了“三权分立”的内部控制机制，仍发生了公权力的腐败现象。这是因为，在某些特定的条件下，已然分离的权力之间出现了“合谋”，这种“合谋”对社会的破坏力更为强大，而且一旦出现权力“合谋”，权力之间的相互制约就宣告失效。为此，20世纪中后期的政治哲学家和法学家又相继提出了“以善制恶”的观点。这里的“善”，一方面指“以社会制约权力”，即依靠充分发达、发育良好的公民社会，来制约公共权力的腐败，建立现代政治文明。另一方面指行政人员 “内心之善”的培养，即从业人员职业道德的训练。这样，让任何公权力的行使在道义上必须以责任实现“他律”，在心理上以责任实现“自律”[6]。

第二，相比于法律，道德作用的独特性。许多专家认为，在现代社会，只要让行政人员明确并坚守社会和法律的底线就可以了，不必设置更高的道德伦理要求。其实不然。没有较高的道德伦理规范的积极引导和辅助，所谓的底线要求也很难坚守，更何况单一的法治多半只会导向政治强制，而真正的法律建构只有基于某种健全正当的伦理道德考量，才可能充分有效地发挥其规制作用。况且作为权力的实际操作者和解释者，对他们的要求仅仅满足于一般公民的守法也过于消极，而且实际上也未必可能。罗尔斯说过，即使我们只要求政治社会达成基本的“重叠共识”和“公共理性”，公民个体的“正义感”和“善”观念也仍然是两种不可或缺的政治美德资源。如果将所有公民个体的行动仅仅理解为遵纪守法的消极服从行为，那么现代社会的政治基准未免显得太低下了，那样的政治社会也显得太刚性、太冷漠。尤其是对于权力的掌控者，绝不能仅仅停留在遵纪守法的层面，他们必须具备某种较高的政治和道德伦理素质。因为，他们还要承担公共社会的引路者和社会新生活的创新者的责任，所以，他们必须具有崇高的责任感和远大的政治理想。

第三，行政自由裁量权中的道德要求。附着于现代社会的复杂性、不确定性的增加，行政自由裁量权中的“自由”也随之扩大，而一个“灵活性较大的治理体系和治理方式必然会以治理者的自主性程度较高的形式体现出来。治理者的自主性程度高,他就有更多地以良心为动因的道德行为选择；反之，治理者的自主性程度较低，他的以良心为动因的道德行为选择也就很少有发生的机会”[7]。行政自由裁量权的客观存在, 说明行政主体具有进行价值判断和价值决策的意志自由,这也意味着他们要承担相应的道德责任。因此，在行政自由裁量权的行使过程中,决不能没有道德的介入。自由或自主绝不是欲望的放纵、意志的任性、“道德负担”的抛弃，相反,自由或自主的真谛在于自律和自我关注。实际上,行政自由裁量领域是一个法律作用式微、伦理道德大行其道的重要领域，而行政人员的伦理道德状况往往成为决定行政自由裁量行为效果的关键因素。正如库珀所言：“甚至当某行为缺乏相应的法律规定指导时，行政人员仍可以求助于内心的伦理指导准则。”[5]148况且，有效而健全的权力监督责任机制对权力的限制方式并不是万能的，监督责任机制有时会使权力运行陷入公正与效率的二律背反之中。因此，要较为彻底地解决公共行政权力运行中的内在冲突，就必须从公共行政权力主体的内在德性入手。

为了有效地实现行政权力主体的道德责任，应注意以下三点。

第一，公权力的实施应有正确的价值取向，即行政正义。在行政活动中，行政主体经常面临的是公平抑或效率的困惑。自从威尔逊将行政学从政治学中分离出来后，效率一直是良好政府的标志,符合效率的政府就是合乎伦理的政府。“为了效率的原因，将任务进行有逻辑的组织，分解为更小的单位。工具理性是仅仅将人类理智完全地服务于工具目的。现代之前，人类理智都是被当做将伦理与规范意识整合进工具目标来考量的一种思维过程”[8]44。实际上，效率仅仅代表着行政事务处理的“快”与“慢”，而正义则代表的是行政事务处理的“善”与“恶”。如果“将人类理智降低到理性的水平，道德考虑也就微妙地但决定性地被排除了——道德错位由此而产生”[8]153。其直接后果是给我们留下了一个行政技术上日趋完善但道德上日趋贫乏的专业主义——这样的专业主义更易于受到道德错位与行政之恶的影响。

第二，加强行政主体的个人道德修养。公权力的实施，虽是个人的具体行政行为，但其行为的结果却作用于他人和社会。如果一个行政行为不对他人或社会产生影响，他就不应该对发生的事情负责，也不应要求该行政主体承担其相应的道德责任。虽然个人是否以某种高尚的道德规范作为自己行为的准则，这全然是个人的选择，但是由于公权力的特殊性及其对社会影响的广泛性，个人必须加强其道德修养，强化道德责任感，促使个人将道德原则内化为自身的自觉行为，而不是外在力量强制的行为，这才是道德的本真含义。

第三，“内在检查”（inner check）。1936年高斯、怀特与迪莫克合著的《公共行政管理前沿》一书问世。在书中，高斯首次提出“内在检查”这一概念, 即行政主体出于其对专业理念与标准的认同而产生的义务感，并通过对自我行为的伦理反思和规范性判断，来经常性地反思并督查自己的行为。高斯认为，内部检查是道德责任修炼的有效途径，这种内部检查源自行政人员的责任，与公权力密切相关，一旦行政主体认同了这些责任,并把它们作为行政实践活动的职业准则与理想，这就形成行政主体的内部检查机制，这是行政主体履行责任的内在保障。这一观念的提出，显示的是行政伦理从重视外在的技术结构向重视内在伦理结构的转变,也是道德主体内在责任机制的一个结构性转变。

[1]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，1996：76.

[2]罗素.权力论：一个新社会分析[M].靳建国，译.北京：东方出版社，1988.

[3]洛克.政府论（下）[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1964：99.

[4]罗纳德·德沃金.认真对待权利[M].信春鹰，吴玉章，译.北京：中国大百科全书出版社，1998：6.

[5]库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[6]沈荣华，侯焕春.论行政强制执行中的行政责任[J].江海学刊，2000（6）：42-46.

[7]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社，2004：277.

[8]艾赅博,百里枫.揭开行政之恶[M].白锐，译.北京：中央编译出版社，2009.

【责任编辑 张慧娟】

The “Paradox” of the Public Right and Administrative Subjects’ Responsibility

SHANG Shuili

（Public Administration Department, University of International Relations, Beijing100091, China）

The paradox of the public right refers to the power of the “public” and “private use” of separation. Public property means in theory all power belongs to the people and the public interest is paramount. “private use” means in fact the right is in the hands of a few principals and administrative personnel have the administrative discretion in administrative practice. Because the formation of the government is likely to form their own unique interests, the “private use” of administration subjects not only have good posibility but also have bad reality. In order to suppress bad and reward the good in the public right practice, we should make the corresponding liability in the public right, which includes the scope of responsibility, legal responsibility, post responsibility and the moral responsibility which people overlook.

the paradox of the public right; administrative responsibility; the moral responsibility

2015-05-17

河南省高等学校重点科研项目（15B630015）

张慧娟（1982—），女，湖北蕲春人，讲师，研究方向：新闻实务。

D912.1

A

2095-7726（2015）08-0047-05