中国加入GPA谈判的困境与对策——一个博弈论的经济分析

孔庆峰，董虹蔚

（山东大学 经济学院，山东 济南 250100）

一、问题的提出

《政府采购协议》（The Agreement on Government Procurement，简称GPA）是世界贸易组织框架内的一个诸边协议，是关于政府采购市场开放的国际规则。2006年12月8日，政府采购委员会就GPA1994的修订达成谅解，进一步明确和完善了采购实体的范围、招标方式、招标程序等，对缔约方的政府采购行为更具有普遍约束力和指导意义，并将针对发展中国家的优惠政策加入其中，以鼓励发展中国家加入。这就形成了《政府采购协议》2007版本，即GPA2007，也是本文接下来主要研究的版本。2014年10月29日，世贸组织政府采购委员会批准了黑山共和国和新西兰加入GPA，目前，GPA已经拥有包括欧盟在内的45个缔约方，其影响力已不容小觑。

GPA虽然是WTO法律框架的一部分，但是其本身为诸边协议，是由WTO成员方自愿参加的，只对其缔约方具有约束力，国家（地区）在申请加入时，要与已经签约的缔约方分别进行谈判，确定彼此可接受的使用国民待遇原则的实体、产品、服务和工程清单。虽然GPA建立了政府采购的国际法律框架，但是作为诸边协议，它并不能像多边协议一样自动适用于所有WTO的成员方。GPA也规定了其非歧视原则，但是它的法律义务是以互惠为特征的，不实行无条件的最惠国待遇，GPA对缔约方的约束范围也只局限在各自在加入谈判时所做出的承诺上。所以GPA只是部分体现了WTO的非歧视原则，更像是一个双边协定的集合体，这就为文章模型中以中美两国的谈判为例分析中国加入GPA谈判的困境与对策提供了理论依据。

我国对GPA的研究文献大多数出现于中国入世之后，且较多集中于法律范畴，基本观点为，加入GPA是一把双刃剑，利弊并存。刘慧（2003）分析了有关GPA的争论和矛盾焦点，从而提出我国加入该协议的谈判对策和注意问题①刘慧：《中国加入世界贸易组织政府采购协议的对策》，《国际经济评论》，2003年第1期。。田祖海、蒋红梅（2006）研究了GPA的加入程序并提出了中国的对策②田祖海，蒋红梅：《论WTO政府采购协议加入程序改革与中国的对策》，《世界贸易组织动态与研究》，2006年第11期。，孟晔（2007）则从GPA2007版本的改变入手对中国加入GPA提出了对策建议③孟晔：《论WTO政府采购协议的修改及其对中国的影响》，《上海对外经贸大学学报》，2007年第7期。。屠新泉（2011）认为，中国应该利用加入GPA谈判之机,全面审视和评估我国政府采购制度,加快法律调整,建立更加有效、透明的监管机制,这种体制调整应尽可能在加入谈判期间开展和完成④屠新泉：《我国加入GPA谈判的焦点问题分析》，《中国政府采购》，2011年第9期。。景玉琴、宋梅秋、尹栾玉（2011）则认为，中国加入GPA已是大势所趋⑤景玉琴，宋梅秋，尹栾玉：《中国加入政府采购协议的趋势及对策》，《经济纵横》，2011年第11期。。上述研究，对加入GPA谈判的过程与困难鲜有涉及，本文通过构建一个演化博弈模型来解释中国加入GPA谈判的困难，并据此提出政策建议。

二、中国加入GPA谈判的回顾与现状

2001年中国加入世贸组织时承诺，加入WTO后一段时间将启动加入《政府采购协议》谈判，开放政府采购市场。GPA的内容分为正文和附录两个部分，协议结构如图1：

图1 《政府采购协议》结构图

表1 美国、欧盟等国家在GPA的政府采购门槛价⑥数据来源：政府采购信息网http://www.caigou2003.com/special/GPA_china/. 单位：万SDR

表2 2011年我国GPA谈判的出价⑧数据来源：WTO document：GPA/ACC/CHN/30. 单位：万SDR

从图1可以看到，“开放清单”是GPA中的重点，也是加入GPA谈判的核心内容，而我国加入GPA谈判的困境，也集中在这份“开放清单”上。表1统计了美国等主要缔约方在GPA的政府采购门槛价，以与我国的出价相比较。

2007年12月28日，中国向WTO秘书处提交加入申请和附录一出价，正式启动加入GPA的谈判。在这次出价中，中央政府实体列出50个，门槛价分别为：货物是50万特别提款权（SDR）、服务是400万SDR、工程是2亿SDR。但此次出价遭到美国、欧盟、日本、韩国等国家的反对，他们认为中方的出价与GPA通行方式完全不符，希望中国尽快做出实质性的更改。

我国在2010年7月提交了大幅修改的出价清单，同时，各省级政府也加快开放的步伐，研究政府采购市场的开放问题，制定本省的出价清单。2011年11月30日，中国政府所承诺的第三批出价清单提交至世界贸易组织。此次出价清单的详细内容如表2：

2011年报价不仅降低了服务项目和工程项目的门槛价，而且利用我国发展中国家的身份，加入了五年过渡期。过渡期结束时，货物与服务的门槛价将接近GPA标准水平，然而我国的出价与各缔约方对我国的要价和其他缔约方的门槛价相比还相差甚远。根据2010年及2011年各缔约方对我国的要价，美国、加拿大等国家仍坚持中国应履行GPA的通行方式，将门槛价降到货物13万SDR、服务13万SDR、工程500万SDR，美国更是要求中国取消五年过渡期，并增加开放实体部门和服务、工程的开放项目。对于相关的备注条款，各缔约方也各自提出异议，如日本对总备注第5条提出意见，日本认为中国经济高速发展，不支持中国对政府采购项目的本国比例、补偿交易或者技术转移提出要求①WTO document：GPA/ACC/CHN/17.。

2014年1月初，我国向WTO提交了加入GPA的第五份出价清单，下调了次级政府实体和其他政府部门的工程项目门槛价，增加了次级政府部门开放实体②中国采招网：http://www.bidcenter.com.cn/Statute－223802－8.html.。在我国的出价再次作出让步之后，美欧等国至今仍未做出积极反应，中国加入GPA的谈判仍然处于困境之中。

三、理论假设和模型分析

《政府采购协议》作为WTO法律框架中的制度规范，其特殊性在于它是一个诸边协议，它是相对独立的、自成体系的条约，只对签约方适用。尽管在协议条文中明确了缔约方之间的非歧视待遇，但在承诺开放市场的谈判中，各缔约方采用的是出价、相互给惠的办法。在GPA的谈判中，美国对中国出价清单的异议最大，对我国加入该协议的影响也最大。因此，本文以中国与美国之间的谈判为例进行博弈分析，研究中国加入GPA谈判的过程与困境。

博弈模型的理论假设：

（1）两个参与国（中国与美国）之间博弈，两国均以追求自身利益最大化为目标，但是为有限理性经济人；

（2）两个国家都分别有坚持和妥协两种策略选择；

（3）对于中国加入GPA给两国带来的收益或损失没有确切的衡量，但是两国知道确定的出价下彼此的收益③从我们后面的分析中可以得到，两国按照各自的出价或要价所预期的最大收益（即下文中的a，b）并不影响我们的分析结果，所以这里我们不妨假设双方代表都清楚彼此可以获得的收益。。

谈判中两国的博弈可以描述为：两国根据双方的政府采购市场及整体经济发展水平和比较优势分别确定各自的出价和要价。在此案例中，中国首先提供出价清单，而美国据此提出对中国的要价，两国谈判的结果由双方谈判代表的谈判态度决定。这里，我们将一国的谈判组分为强硬派和温和派，强硬派要求对方完全接受自己的报价或要价，而温和派愿意在谈判中妥协，降低报价或者要价。假设中国的谈判组中，强硬派的代表比例为x；美国的谈判组中，强硬派的代表比例为y。在长期谈判过程中，有限理性的谈判代表如果在谈判中“学习”发现强硬的谈判态度能够获取更多的期望收益，那么他会坚持自己的强硬态度，或者由温和态度转为强硬态度④朱宇：《WTO多哈回合谈判的前景：一个博弈的视角》，《世界经济研究》，2007年第7期。。因此，在一次谈判博弈中，可能会出现三种情况：

（1）中美两国谈判组中都是由温和派主导谈判，在磋商和协调的过程中，双方相互妥协让步，最终达成协议。假设美国接受中国的出价，中国可以获得的收益为a；如果中国接受美国的要价，美国可以获得的收益为b。这样，在双方让步达成协议时，两国均无法获得收益a，b的全部，我们假设，此时中国与美国的收益分别为θ1a和θ2b，其中 0＜θ1,θ2＜1。

（2）中美两国谈判组中有一方强硬派占多数而另一方温和派占多数，在双方态度截然相反的谈判中，强硬态度的谈判方步步紧逼，迫使对方完全接受自己的出价（要价），因而可以得到收益a（b）的全部，而妥协一方只能得到较少一部分的收益λ2b（λ1a），其中 0＜λ1,λ2＜1。

（3）中美两国谈判组中强硬派占多数，主导谈判。在强硬派主导谈判的情况下，双方都坚持自己的出价和要价不妥协，最终会导致谈判破裂，双方受益均为零。因此，此博弈的支付矩阵如表3：

表3 中美两国GPA谈判的支付矩阵①在每次谈判博弈中，a，b的值可以是不同的，这并不影响博弈结果。

（其中，0＜λ1,λ2＜1且0＜θ1,θ2＜1）

其中，中国谈判组中强硬派的期望收益为：a（1－y）。现在考虑有限理性博弈的复制动态和演化稳定策略（ESS）②ESS即Evolutionary Stable Strategy。指没有激励可以使采取当前策略的人改变他们的策略，而且尝试新的策略的人会重新回到原有的策略。。由于中美在 GPA 谈判中意见悬殊，在此我们假设λ1，λ2非常的小（近似为 0），所以a（1－y）≥a（1－y）（x+θ1－θ1x）+λ1a（1－x）y，即强硬派的期望收益大于整体收益。考虑到 x 随时间变化，则 x 随时间变化的值应该与 x 成正比，与a（1－y）－［a（1－y）（x+θ1－θ1x）+λ1a（1－x）y］成正比③［瑞典］乔根·W·威布尔：《演化博弈论》，上海：上海三联书店与上海人民出版社，2006年版。。由此得到中国谈判组中强硬派比例的复制动态方程为：

同理，美国谈判组中强硬派比例的复制动态方程为：

由于λ1,λ2非常的小（近似为0），在非均衡时是大于零的。也就是说，如果初次谈判中双方没有达成协议，那么不管初始阶段两国谈判组中强硬派代表的比例大小，在反复谈判的多次博弈中，强硬派代表的比例会越来越大。每次博弈中强硬派代表增加的比例是递减的，直到x，y均增加到1的时候，模型达到一个演化稳定策略（ESS）均衡解：（x=1，y=1）。这意味着初始阶段两个国家的谈判代表参与谈判时，无论强硬派的比例有多大，如果谈判过程是长期而不是一次达成协议，那么有限理性的谈判代表观测到强硬派的期望收益大于整体收益（a（1－y）－［a（1－y）（x+θ1－θ1x）+λ1a（1－x）y］），在反复谈判博弈的过程中，将逐渐倾向于强硬态度，而已经选择了强硬态度的代表将不会再改变自己的谈判策略。因此，对于中国和美国来说，无论谈判初始阶段各自内部强硬派的比例如何，谈判组在长期谈判过程中对谈判策略“学习”的结果都是全部转变为强硬派。中美两国谈判代表的复制动态相位图如图2：

除了（x=1，y=1）以外，模型还有两个均衡解。其中，（x=1，y=0）或（x=0，y=1）是博弈的稳定状态，但不是 ESS。稳定解意味着中美两国在谈判的初始阶段，如果一个国家的谈判组内全部是强硬派，而另一个国家的谈判组内全部是温和派，则前者会不断向后者施压，而后者会一味作出让步。这时的谈判通常是一次达成协议，强硬一方开出的条件会全部得到满足，得到预期利益的全部。但是该均衡解并不是ESS，这说明如果谈判没有在一次会议中结束，而演变为长期谈判过程，那么全部采取温和态度的一国代表可以通过谈判中的“学习”而转变为强硬态度，进而演化为（x=1，y=1）的结果。

图2 中国和美国谈判代表的复制动态相位图

（x=0，y=0）虽然是均衡解，但既不是博弈的稳定状态，也不是ESS。这说明如果中美两国的谈判组都采取温和态度，那么双方通过多次的谈判议价，相互折衷和妥协而达成协议。这是我们最希望看到的结果，但是，即使双方态度温和，谈判也不会在一次会议中达成共识，在长期的讨价还价中，同样会落入（x=1，y=1）的境地。综上所述，模型的三个均衡解中，只有（x=1，y=1）是演化稳定策略均衡解，根据这样的结果，本文模型在理论上解释了中国加入GPA的谈判步履维艰的原因。

四、结论与对策建议

上述博弈分析中，a，b值的大小并不影响博弈的均衡解及其性质，而（x=1，y=1）成为进化稳定解的关键在于，我们在模型中假设λ1，λ2近似为零，即如果中国以美国的要价加入GPA，我国所获得的收益是很小的，同样如果美国同意中国以其自己的出价加入GPA，美国的收益也是相当小的。所以才会得到强硬派的期望收益大于整体收益（a(1－y)≥a(1－y)(x+θ1－θ1x)+λ1a(1－x)y），进而在长期谈判中，两国的温和派都会向着强硬派演化，导致谈判的破裂。如何提高λ1，λ2的值，成为我们寻求对策的关键。

（一）增加我国接受美国等缔约方要价的预期收益（增大λ1）

1.确立外向型战略目标，争取更多的国际市场份额。美欧等发达国家的政府采购市场巨大，但是由于WTO非歧视性原则将政府采购协议排除在外，这些国家通过国内立法对本国市场进行了高度保护，加入GPA是我国进入国际政府采购市场唯一可行的方式。在加入GPA的谈判中，我们不仅要研究如何充分利用世贸组织的有关规定作自我保护，更要研究中国政府采购的国际利益所在，我们应该本着主动出击的态度，要求发达缔约方开放更多的项目，承诺更多的权利与市场，以市场换市场。

2.加强政府采购市场的管理和人才培养。开放政府采购市场，使我国不得不面对来自发达国家的激烈竞争，这要求从事政府采购管理的政府机构和事业单位制定和熟悉相关的管理办法，以应对多方面的竞争带来的复杂局面。为此，必须提高政府采购运作的管理效率和水平，对操作方式进行规范化管理，从而拥有适应竞争并有效防护的运行机制。规范的政府采购体系要求有一支专业化、高素质的政府采购队伍，并能够将优质的国内产品推向国际采购市场。因此，务必加快人才培养，加强制度管理，才能降低加入GPA对我国政府采购市场的冲击，获得更多的收益。

3.完善国内相关立法，加强对国内企业的保护。在协议的执行上，世贸组织要求加入GPA后，一切有关政府采购的政策法规都要与该协议保持一致。但是各缔约方的政府采购在执行中仍然带有歧视性，一些缔约方的政府采购法规、程序和措施都在不同程度上对本国产品供应商或承包商提供优惠待遇，而政府采购委员会并没有及时制止这些做法。如美国《中小企业法》规定，采购官员必须将一定数量的政府采购合同保留给本国的中小企业，以及那些位于失业率较高地区的企业。我们应该借鉴西方发达国家的做法，充分利用GPA程序本身的弹性规定，在国内立法上加强对国内企业的保护。

4.从战略角度制定宏观目标，提高产业竞争力。从国家发展的宏观目标来看，产业保护只是过渡时期的应对策略，提高竞争力才是长远之策。国家应在技术支持、科研支持等其他政策支持上扶持国内的重点企业和弱小企业，尤其注意保护中小企业和西部不发达地区企业。坚持梯次开放逐步提高国家经济实力、企业竞争力才是在国际政府采购中获利的关键。政府应该为企业提供国内外政府采购的政策与制度，同时制定配套政策鼓励企业参与到国际政府采购市场的竞争中。

（二）增加美国等缔约方接受我国出价的预期收益（增大λ2）

1.采购门槛价分级设定，适度保护。门槛价分级设定是指，在设定政府采购门槛价时不应该一刀切，而是在不同地区之间有一定的差别，我们应细化采购门槛价的制定，提高落后产业采购项目的门槛价，而不是将整体水平设定较高。由于国家宏观经济政策区域布局特点、地理和历史条件的差异等，我国东西部地区的经济发展极不平衡，省份之间差异较大。因此在设定开放清单时，可以适当的降低东部沿海地区等经济发达地区的采购门槛价。同时对西部地区适当照顾，提高采购门槛价。而对一些落后民族产业及关乎国计民生的新兴产业，如新能源产业、专用装备制造业等，应单独提高其采购门槛价。

2.政府采购主体中增加符合条件的国有企业。与发达国家成熟的市场经济体制不同，我国现在的市场经济体制是从计划经济体制过渡而来的，国有企业规模庞大。一位美国官员曾说过，“中国需要提供一份全面的出价清单，充分涵盖包括中央实体，地方实体和重要国企的所有货物和服务的采购，美国才能接受中国加入GPA”。因此我国应参照GPA的采购主体界定标准，并联系中国实际，将满足人力标准、物力标准和财力标准这三方面标准的国有企业纳入政府采购的主体范围内，不仅可以减少阻碍力量，还可以促进我国国有企业管理等方面的改进，提高竞争力。

3.服务项目清单的设定更加灵活。各国服务项目繁多复杂且发展程度差异悬殊，在服务项目清单的列举上，可遵循以下几点策略：对于所有缔约方都包括的服务，如建筑服务、城市规划、大多数类型的计算机服务等，应尽量纳入服务清单中；即使某些服务项目并不是所有缔约方都将其列入了开放清单，也可以酌情考虑对这些国家开放，进而达到对等开放的目的；对于只有少数缔约方开放的服务项目，我国应在充分考虑国情的基础上，决定是否开放相关服务。

（三）灵活运用GPA的规则以争取最大利益

1.灵活运用一般例外原则。适用例外是国际经济协定的惯常规定，GPA的例外规则包括：安全与公共利益例外、环保例外、不予适用情形和对发展中国家的差别待遇。例外采购项目的最终确定要通过双边或多边谈判，我国在进行采购项目义务的排除时，应充分考虑社会、经济、对等开放和惩罚性条款几个因素，细致研究其他缔约方的开放清单，借鉴各国的一些做法，合理制定例外采购项目，在保护特殊产业的同时，提高整体开放程度。

2.利用发展中国家的身份争取更多利益。优惠待遇原则是WTO关于发达国家和发展中国家之间贸易关系的一项基本原则，GPA也规定了这一原则，具体优惠待遇包括：缔约方给予加入GPA的发展中国家最惠国待遇，同时在其他缔约方允许的前提下，按照时间表在过渡期内采取过渡性措施（包括贸易补偿、价格优惠、渐进式涵盖特定的采购实体或行业，在过渡期内采用更高的门槛价四种），发达国家应建立有助于发展中国家的信息中心，为发展中国家提供技术支持等①WTO document：GPA/W/297第 4条第 3款。。我国在加入GPA的谈判中，应首先确保原有缔约方愿意接受中国作为发展中国家加入，只有作为发展中国家，我国才能利用GPA对发展中国家的各种优惠，制定符合规则的保护措施。

3.尽量利用环保条款。GPA2007在关于发展中国家的条款中，增加了原有缔约方应对新加入的发展中国家的环境给予特别考虑的条款，规定在授予合同的评估标准中，也应纳入环境因素。同时在技术规格条款中新增了有关环境的条款，即为了更大的确定性，缔约方包括其采购机构可以拟定、采用或运用技术法规（标准）以保护环境或者自然资源②WTO document：GPA/W/297第 10条第 6款。。我国应该充分运用环境保护这个绿色壁垒保护国内产业，控制政府采购市场的开放度，推动国内企业环保技术进步，促进资源循环利用，实现经济社会可持续发展。