改革开放以来中国农村土地冲突嬗变的逻辑审视

邵彦敏，武靖茗

(吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

·政治发展研究·

改革开放以来中国农村土地冲突嬗变的逻辑审视

邵彦敏，武靖茗

(吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

农村土地冲突不仅与农民自身权益紧密相连，而且同农村发展、国家稳定密切相关。改革开放以来，伴随中国农村经济社会发展，中国农村的土地冲突经历了冲突的积聚、凸显、扩张、激化四个时期的逻辑嬗变，虽然在不同时期农村土地冲突呈现出不同的动向和态势，但其中都蕴含深刻的内在逻辑。深入审视农村土地冲突演变的内生逻辑，并进行深刻的逻辑思考，对于促进农村经济发展与社会和谐稳定具有重要意义。

农村土地制度；土地冲突；土地冲突嬗变

改革开放以来，随着农村改革的深入和农村经济的发展，土地价值日益凸显，供求矛盾日益突出，这导致了农村土地冲突频频发生，严重影响了农业生产和农村社会的稳定。历史地审视中国农村土地冲突的逻辑嬗变，深刻挖掘其生成的内在逻辑规律，不仅是认清农村土地冲突本质和探索协调农村土地冲突的需要，也是促进农村社会和谐稳定的有效路径。

一、改革开放以来农村土地冲突嬗变的逻辑

改革开放以来，中国农村土地冲突经历了不同的发展变迁过程，其嬗变的逻辑与农村经济社会发展、农村土地制度变迁的历程相对应，不同时期呈现出明显的差异。按照农村土地冲突从积聚到激化的演进逻辑，可从时间节点将其大致划分为以下四个阶段。

1.农村土地冲突积聚期——土地承包经营权属冲突为主

这一时期主要指20世纪80年代初至90年代中期，农村土地冲突大体围绕土地承包经营权属展开，即农民之间获取土地承包经营权的冲突和地方政府、农村集体经济组织侵犯农民土地承包经营权的冲突。1982年中央1号文件提出，要实行土地的家庭联产承包责任制，农村土地制度由人民公社体制转向土地承包到户。1984年中央继续稳定和完善家庭联产承包责任制，延长土地承包期至15年以上。1993年明确提出土地承包期到期之后，再延长30年不变。同年，“农村中的家庭联产承包为主的责任制”被写入宪法，其法律地位在根本上得以确立。家庭承包责任制使中国农村土地制度在产权关系上发生重大变化，土地的所有权与经营权分离。农民集体作为发包方拥有土地的所有权，但不能从中获取土地的经营收入；农民拥有法律赋予的长期而稳定的承包经营权，在法定的承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，不得非法侵占农民承包地。

中国的土地制度从新中国成立到实行家庭承包制之前，历经了多次变动，因而留下了较多的历史问题。新中国之初的土地改革将封建的土地所有制变革为农民个体所有制；20世纪50年代中期的农业合作化将农民个体所有制变革为农民集体所有制；公社化初期由于受“共产风”、平调风的影响，农民集体土地所有权属界线被打乱。对这些变更，都没有法定的公示形式，且多未登记造册，有的虽有登记造册，但资料大都散失[1]。对于这些经过变更的土地，村集体组织成员在土地发包初期并没有提出异议，只是后来当土地带来的价值逐渐显现后才矛盾凸显，村民与村委会、集体经济组织因这些土地权属不清而使土地冲突日益增加，这给日后的土地冲突升级埋下了隐患。与此同时，这一时期虽然实行了土地的家庭承包，但实际上家庭承包经营权范围非常有限，集体所有者可以通过各种理由终止或重新修订合同内容，农民的承包权仍然没有走出所有权强约束而无法完全承担所有权赋予的各种社会功能。随意解除土地承包合同、侵犯农民合法权益的现象经常发生，具体包括代表农村集体经济组织的村委会和村干部侵犯外出务工农民的承包经营权、侵犯妇女承包经营权等等。所以，这一时期的农村土地冲突表现为以权属冲突为主、且主要发生在农村内部，冲突程度也相对平缓。

结合这一时期农村土地冲突逻辑的自身演变可以发现，土地所有权和使用权的“两权分离”构成了改革开放后农村土地冲突的逻辑起点。换言之，国家虽然在制度和法律层面规定了农村土地的所有、使用及承包的权属边界，但不同主体在社会实践层面仍会出现越界，这就会积聚甚至激发冲突。

2.农村土地冲突凸显期——土地承包经营权益冲突为主

这一时期主要指20世纪90年代中后期至2004年。随着农村改革的不断深入，到20世纪90年代中后期农村进行了第二轮土地承包改革，土地承包期由原来的15年延长为30年。土地承包期限的延长为土地流转提供了前提。但此时，农民从事农业劳作的成本大幅增加，加之繁重的农业税费，农民收益明显降低，家庭承包责任制对农业生产的积极效应有所减弱。1998年十五届三中全会提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。城镇化的全面推进，使大批农民开始进城务工，因而很多农村出现了大片撂荒田，抛荒现象严重。为此，有些地区的地方政府和村社集体通过股份合作制、租赁制、两田制、四荒地拍卖等土地制度创新形式来活跃农村经济，一些地区通过大力推行农村土地规模经营，涌现了大量廉价租用土地的种田大户，也有公司企业介入农业生产；同时，此期间也出现了为获取更多的土地收益部分村社集体组织和村委会干部或违背民主议定原则“一厢情愿”地私自发包、或制订非法合同层层转包、一地多包，还有违背农民意愿大搞“反租倒包”的情况，甚至有通过暴力手段强行收回农民承包地的情况，上述一些做法使农民土地承包权益受到严重侵害，引发了农民强烈不满。除此之外，此时农户之间的土地流转也开始盛行，进城务工农民将其承包的土地流转给仍在乡村从事农业生产的农民包括邻里和亲属等，这种村民内部的土地流转过程不规范，往往没有正式协议，租金低甚至无租金，期限亦不明确，且存在随时收回的可能。这种农户间的土地流转亦为日后的土地冲突埋下了隐患。这一时期农村土地冲突开始指向了承包权益保障的维度，农民开始为维护自身的土地权益而抗争。冲突大多发生在村民与农村基层组织之间，冲突方式也较以往明显激烈，甚至发生械斗、武力对抗等极端行为。

总体而言，这一阶段的农村土地冲突表现为，土地冲突愈加细化和凸显，村民同村社组织、地方政府间关于土地发包、调整和收益分配的冲突也变得愈加频繁，农户作为个体在冲突中维护自身权益意识更为显著，加之前期遗留的土地矛盾和纠纷，这一时期可以说是农村土地冲突的凸显期。

3.农村土地冲突扩张期——土地流转冲突和征地冲突并存

这一时期主要指2004—2010年之间，这期间农村土地冲突嬗变呈现出多元化态势。2004年，国家开始税费改革试点并实施粮食直补等一系列支农惠农政策；2006年全面取消农业税；2008年十七届三中全会又明确规定农村“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。这种土地承包关系的长久稳定相当于土地的永佃关系。不仅如此，法律还对集体组织的土地管理权进行了严格限制。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，在承包期内发包方不得收回、调整承包地，不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更承包经营权，不得以划“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包等等。这些规定在相当程度上调动了农民从事农业生产的积极性，此时粮价又趋于上涨，土地带来的经济价值得到有效发挥。与此同时，城镇化进程加快，对土地的需求进一步加大，征地总量持续扩大。因此，这一时期的农村土地冲突主要表现为两种类型：第一类冲突是村集体内部村民之间和村民向村集体索要承包地、索回转包地的冲突。此时，农民对经济利益不但更为关注，而且土地权利意识也随之强化。20世纪90年代中后期农户间内部自发土地流转招致的弊病以及村集体经济组织为实施土地规模经营而强行收回农民承包地留下的冲突隐患，在此时则转化为现实冲突。第二类冲突是村民、村委会同地方政府以及土地开发商之间的征地冲突。土地征收是国家凭借行政权力通过法定程序强制地将农村社区集体经济所有的土地转变为国有土地，并给予补偿及对农民进行安置的、特定的政府行为。在此过程中，由于征地制度设计及具体操作中的缺陷，出现了多方面的冲突，主要涉及三个方面：其一是被征地村民集体与地方政府的矛盾，这与土地级差收益的分配有关；其二是农户与地方政府的矛盾，这与征地拆迁的安置补偿费用有关；其三是村民与村委会、村干部之间的矛盾，这与征地款在集体内部如何分配有关[2]。征地冲突成了这一时期农村社会冲突的焦点。

可见，此阶段的农村土地冲突的社会主体更加细化，形成“农户—农户或村—村、农户—村民小组、农民—基层组织及干部、农民—较高层政府及其土地主管部门、农民—资本持有者”的多重冲突格局[3]，土地承包经营权流转冲突和征地冲突交叉出现，冲突规模及影响也进一步扩大，不时出现“全村男女老少齐上阵”的情况。冲突方式总体上呈现出对抗性强的特征，甚至上升到警民冲突、干群冲突等群体性事件。

4.农村土地冲突激化期——征地冲突为主

从2010年至今，农村土地冲突逐渐发展为以征地冲突为主。这一时期，大多数农民认为征地补偿过低、补偿不公平，但也出现了农民因征地而一夜暴富的状况。农民一方面作为农村土地冲突中的弱者，仍然处于弱势地位，但“谋利型”上访者、上访专业户甚至“土地食利者”也应运而生。虽然各级政府不断加强对征地冲突的治理和关注，但某些地方的征地冲突却越演越烈，群体性事件日益增多。

近年来，农村土地的征收价格整体趋于上升，但因地区经济发展程度和土地地理位置的差异，以及国家土地用途管制的影响，不同地区的土地补偿价格往往差异巨大。经济发达地区或城郊地段的土地一旦被征收，农民所获补偿可能远远超过原有土地的长期收益，而一般农业地区的失地农民得到的补偿却可能无法保证其原有的生活水平，甚至仅供维持一段时间内的基本生活需要。然而，这两类土地补偿价格既不能真实反映土地作为生产要素的市场价格，又与现行的土地产权制度在事实上相悖。同时，随着经济社会的持续发展，大多数农民的温饱问题得到解决，收入实现增长，权利意识向农村逐渐渗透，农民的经济思维、政治思维也快速理性化。面对当前农地补偿标准和安置问题的分歧，一些农民开始利用“弱势群体”的社会话语语境和缠访、闹访、威胁等偏激行为展开博弈，力图通过博弈和对抗来进一步提升征地补偿价格。于是，货币补偿的不断提高最终导致被征地农民潜藏于内心角落的贪欲心理主宰其行为，货币补偿最终成了一个无底洞，政府征地的成本也因此不断增加。这反映出市场经济条件下农村土地使用权流转在产权制度和征地制度间的失衡。一方面，征地制度虽有所变革，但现行征地制度仍带有鲜明的计划经济色彩，土地的补偿价格同土地市场价格存在明显差距，征地的公平公正问题也在冲突各方间严重存疑；另一方面，土地使用权的权能通过产权制度变革而逐步完善，土地承包权已经渗透着所有权的性质，土地已经被一些农民视为自己的财产。

通过以上分析可见，这一阶段的农村土地冲突渗透出了与以往不同的特征。其一，农村土地冲突已不仅是经济利益冲突，而且是社会权利冲突；其二，农民在土地问题上的诉求内涵进一步扩充，既包括满足温饱、实现富裕的经济诉求，也包括政治、文化等多项权益诉求；其三，土地冲突的社会主体更加细化并形成多重冲突格局，冲突规模及影响不断扩大，冲突因素进一步复杂化。

二、农村土地冲突嬗变的内生逻辑

改革开放以来的中国农村土地冲突在嬗变过程中虽不断呈现新动向、新态势，但深刻地审视，仍可以发现其内在的嬗变逻辑。

1.农村土地产权制度的不完善

中国法律明确规定“农村土地归农民集体所有”。按照法律所规定的农民集体作为集体土地所有权的主体有乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，可以简称为乡(镇)、村、组三级。从表面上看，法律规定了农村集体土地所有权的主体和代表，但进一步考察可以发现，集体土地所有权主体并没有得到明确界定，因为乡(镇)、村、村民小组、村内集体经济组织都可以作为土地所有权主体的代表，在同一地区既有乡(镇)、村和村民小组，也有村内集体经济组织的情况下，农村土地究竟属于谁所有？谁又是真正的所有权主体？这在相关法律法规中缺乏明确的界定。农民集体、集体经济组织、村民委员会或乡(镇)政府对同一块土地都可以拥有所有权，这就使农民集体所有权往往变成乡(镇)、村党政组织所有，甚至农村集体经济组织负责人所有。在现实生活中，如果没有民主监督和有效的制衡机制，“集体”就会异化成为独立于农民之外的一个单独的利益主体，就会演变成村干部掌控土地的处置权和转让权的情况，那么集体经济就蜕变为“干部经济”而成为农村土地冲突的隐患。

2.现行的征地制度与市场经济的不适应

中国现行土地征收制度实质上是延续了计划经济体制下土地资源在农业与非农部门之间的配置机制。现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，与市场经济相悖。在征地补偿中，根据《土地管理法》，土地补偿费一般为耕地征收前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费最高不超过平均年产值的十五倍，但这一标准并非由市场决定。农村土地年产值普遍不足以反映被征土地的市场价值，征地补偿也远不能提供失地农民未来的生活保障，这就使土地冲突在所难免。在安置方式方面，地方政府往往采用一次性的货币安置，这虽然降低了征地成本，却将长远的生计问题留给了农民，失地农民往往出现就业难、养老难，缺乏稳定的收入来源和社会保障，一段时间后生活水平降低等问题，从而激化了冲突。在征地程序上，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例对征收土地的审批程序为：用地者提出申请、审查和批准、公告和登记、征地补偿。这些程序忽略了土地征收过程中关于监督作用的程序，征地的补偿安置方案既不够公开透明、农民对征地过程的参与也很被动，他们无法以独立的权利主体地位参与到征用协商谈判中来，农民财产权利的保障就更成了问题，这自然容易引发土地冲突。

3.政府管理者自身利益的驱动

一方面，政府存在寻租的利益空间。公共选择理论的主要代表人物布坎南认为，政府并不代表公共利益，政治家或政府官员是政治市场的理性“经济人”，具有追求自我利益最大化的倾向。而土地管理中的与民争利现象就是政府“经济人”利益本位化的直接表现。近年来，政府政绩考核的驱动为基层政府追求财政收入的显著增长和任期内政绩最大化提供了充分的动力。在政绩驱动下，一些地方领导把经济发展战略与土地资源保护对立起来，千方百计改变土地的使用性质，大面积规划占用农地，以低地价吸引投资，以致对农民的补偿一再压低，并借各种途径规避法律政策限制，从征地中获取巨额利润。土地出让金与征地成本间巨大的利益空间，对地方政府产生了巨大的寻租诱惑，尤其是分税制实行以后，中央和地方两者之间的公共服务职能并没有做到合理划分，相反出现了“财政上收、责任下移”的现象。取消农业税堵住了县乡财政的制度外筹资途径，减轻了农民负担，但也间接削弱了乡镇基层政府的财政能力，出卖土地资源就成了最便捷的创收办法。在对失地农民进行补偿和安置时，又以挪用或拖欠征地补偿的方式从农民那里攫取租金，使处于社会最底层的失地农民无法得到基本生存补偿保障，从而潜在地引发了农民的抗议和暴力冲突。

4.农民淡薄的法律意识与强化的权利意识之间的张力

长期以来，中国农民具有政治上的保守性，且法律意识淡薄，虽然随着经济社会发展农民文化素质有了很大提升，但对有关法律和法规的掌握仍然不够。当他们的权利受到侵害时，或逆来顺受，或采取简单、极端甚至暴力手段进行报复，或过于依赖和相信政府，很难意识到法律的作用。而家庭承包制的实施又使原有的土地利益格局被打破，利益单元从国家和集体缩小到家庭和个人，农民的利益意识发生了重大变化，农民在愈加重视土地的同时，经济理性使其土地权利意识进一步强化[4]。但时至今日，中国仍未建立起完善的农民利益表达机制。体制内能够提供给农民的利益表达渠道甚少且不畅通，通过体制内的渠道表达诉求需要耗费大量的时间、支付巨额的成本，而得到解决的机会却很少。加之，缺乏可依托的社会组织，而村民自治组织还存在严重的行政化倾向，所以当土地权益受到侵害时农民可能通过各种手段维护其土地权益，但通过团结起来维权的方式不仅成本较小，而且成功的可能性较大，这导致群体性事件的可能性也因之加大[5]。因此，土地冲突作为当前农村社会冲突的焦点使农民的政治诉求升级，农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度等方面自然有所增长。

三、农村土地冲突嬗变的逻辑思考

改革开放以来，农村土地冲突呈现出日益多元且复杂化的特征，但其积累、爆发、平息、消亡的过程是一个持续的、变化的客观过程，其中必然隐含一定的嬗变逻辑。因此，通过对农村土地冲突嬗变及生成逻辑的系统梳理，能够引发我们对这一问题进行更加深刻的思考。

1.农村土地冲突实质是不同社会主体围绕土地利益分配而产生的冲突

马克思曾深刻地指出：“一切历史冲突都根源于生产力和交往形式之间的矛盾”[6]，“人们的奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[7]。毋庸置疑，无论对于农民还是对于农村集体经济组织、地方政府以及企业、开发商等其他社会主体，土地可能生成的利益都是无法被忽视的。考虑到农民在人口基数上占有很大比重，解决好农民关心的土地利益问题无疑是着手解决农村土地冲突的基点。土地冲突之所以难解决，关键在于土地权利人的权益没有得到充分的保障。当前，改革不适应生产力发展的生产关系是最终化解农村土地冲突的根本方式。邓小平曾指出，“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式哪个地方比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的就使它合法起来”[8]。可见，对待农村土地冲突问题就要坚持实事求是、与时俱进，按特定社会条件下生产力的发展状况来改革和完善生产关系。从目前情况来看，农村土地冲突集中体现为改革农村土地产权制度，尤其是应客观公正地确定农村土地征收标准。就是说，征地制度改革应建立与社会主义市场经济相适应的征地制度和土地增值分配机制，使农村土地冲突的化解过程成为解放生产力、发展生产力的过程。

2.客观、辩证地认清参与冲突的各类社会主体及其相互关系

虽然农民在现实社会中仍居于弱势地位，但近年频发的土地冲突，在反映了绝大多数农民合法的权益诉求的同时，还渗透着极少数人的不法利益企图，因而既要注重保护广大农民的合法权益、也要警惕“土地食利阶层”。无论学界、媒体还是其他社会群体，都不该把土地冲突问题泛道德化、泛感性化，当下中国迫切需要的是能够真正代言农民权益的呼声。目前，学术界和政府关于补偿标准也存在严重分歧。在学术界，关于征地补偿标准的代表性观点有完全补偿论、公平补偿论和合理补偿论等几种。2013年中央1号文件提出，“要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”，但究竟应提高到何种比例以及如何提高，尚无明确规定。在此背景之下，征地利益分配很大程度上变成了没有统一规则的博弈，无序化纷争在所难免。但毋庸置疑，农民个体收益的提高始终要在合理范围内，单纯提高征地补偿安置标准不能从根本上解决目前复杂的农村土地冲突问题。利益分配视角的提高补偿额度和产权界定视角的私有化倾向虽然都体现着改变征地现状、维护农民利益的“善”，但却无益于问题的根本解决。

3.构建多元化的、科学合理的农村土地冲突协调机制

美国社会学家科塞认为：“冲突扮演了一个激发器的角色，它激发了新规范、规则和制度的建立，从而充当了促使敌对双方社会化的代理人。”[9]农村土地冲突是农民群众对有关土地权益的不满情绪或不安的能量累积到一定程度的产物，通过冲突能释放出长期积聚的不满，从而使冲突得以协调。因此，构建协调农村土地冲突机制非常必要。构建协调农村土地冲突机制包括土地冲突的预防机制和土地冲突的解决机制。预防机制包括完善农村土地产权制度、健全农村土地家庭承包经营制度、完善农村土地征收制度并健全农村社会保障制度、转变政府职能并加强基层民主政治建设、畅通农民利益表达渠道并促使农民诉求法治化等等。现行的土地冲突解决机制主要由自行和解、人民调解、行政裁决及复议、仲裁和诉讼等部分组成。为了有效解决农村土地冲突，应该构建多元化的土地冲突解决机制，使各种冲突解决方式成为多元冲突解决机制的基本构成要素，即冲突解决机制的“骨架”。

[1] 谭术魁.中国频繁暴发土地冲突事件的原因探究[J].中国土地科学，2009，(6)．

[2] 贺雪峰.农村土地的政治学[J].学习与探索，2010，(2).

[3] 梅东海.社会转型期的中国农村土地冲突分析——现状、类型与趋势[J].东南学术，2008，(6).

[4] 梅东海.社会转型期的中国农民土地意识——浙、鄂、渝三地调查报告[J].中国农村观察，2007，(1).

[5] 梅东海.社会转型期的中国农民土地维权研究[D].中国社会科学院，2008：21-22.

[6] 马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：115.

[7] 马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：68.

[8] 邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：323.

[9] 科塞.社会冲突的功能[M].北京：华夏出版社，1989：114.

[责任编辑：巩村磊]

2015-01-20；

2015-02-10

国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义民生制度建设研究”(12&ZD057)；吉林省“五大发展”战略协调推进的路径选择研究(2014A3)

邵彦敏(1967—)，女，教授，博士生导师，从事马克思主义发展史研究；武靖茗(1986—)，女，博士研究生，从事马克思主义发展史研究。

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1002-462X(2015)05-0054-05