卢福营,戴冰洁
(1.杭州师范大学 政治与社会学院,杭州 311121;2.浙江传媒学院 社会科学部,杭州 310018)
·政治发展研究·
减负导向的基层社会治理整治
——以浙江省江山市“村(社区)工作准入制”为例
卢福营1,戴冰洁2
(1.杭州师范大学 政治与社会学院,杭州 311121;2.浙江传媒学院 社会科学部,杭州 310018)
近年来,各级地方政府在基层社会实施了多种形式的创新项目,虽然激活了基层社会的活力,但也造成了基层组织及事务的“叠加”现象和“相对过剩”问题。浙江省江山市积极回应基层社会治理的需求,于2014年推行村(社区)工作准入制,精简村(社区)机构牌子、减轻村(社区)组织工作、规范村(社区)工作准入审批等,以整治“牌子多”等突出问题。这一以减负为导向的基层社会治理整治重构了基层组织结构,减轻了基层组织负担,重组了基层组织功能,但在整治主体、整治内容、整治方式等方面仍存在自身局限,特别是整合性、法治性不足有可能影响其可持续性和生命力。因此,基层社会治理应当从数量增减型整治转向系统整合型创新,从行政管控型整治转向法治化创新。
基层社会治理;村(社区)工作准入制;政府创新;浙江省江山市
近年来,在积极鼓励创新的国家宏观政策背景下,各级地方政府在基层社会实施了多种形式的创新项目,给基层社会治理注入了新的活力,但也造成了基层组织及事务的“叠加”现象和“相对过剩”问题,也给基层治理带来了不良影响。鉴于此,一些地方政府自觉回应基层社会治理需求,实施以减负为导向的基层社会治理整治。浙江省江山市推行的村(社区)工作准入制便是典型一例,本文拟以此为个案做些初步研究。
20世纪80年代以来,中国在基层社会治理中普遍推行基层群众自治制度,由村民(居民)群众按照国家法律的规定对村(社区)事务实行自我管理、自我教育、自我服务。国家意在通过下放权力、扩大基层群众参与社会治理权利,重建基层社会秩序。实践表明,基层群众自治有力地推动了基层社会治理的民主化,促进了经济社会的迅速发展。但是,在基层组织的设置和治理机制的建构上,仍存在一些局限,一直困扰着基层社会治理,特别是在基层群众自治背景下,村(社区)组织治理能力的不足使基层社会治理遭遇各种困境,地方政府难以在基层社会有效落实国家政策、管理工作和服务事项。正是基于以上事实,在中央倡导服务型政府建设和社会管理创新的过程中,各地政府逐渐将管理服务的重心转向基层,在基层社会治理领域实施了多种多样的创新和创建项目。根据我们的调查,近年在江山市实施的基层社会管理服务创新创建项目中,较为重要的有省民政部门推行的村(社区)服务中心建设、省纪委系统推行的村(社区)便民服务中心建设、省政法委推行的村(社区)社会管理服务站建设、省政府推广的舟山市“网格化管理、组团式服务”创新经验、江山市实施的“幸福江山”建设,等等。
地方政府推行的创新不同程度地推动了基层社会治理的发展,特别是提升了基层社会服务水平。但是,众多创新项目在基层社会治理领域同时展开,相当一部分创新项目的内容和形式相互交叉重叠,多数创新项目又要求设立专门机构、建设办公场所、出台制度规章、提出特别要求、建立专门台账、实施专项考核等,这导致了农村基层出现了组织“叠加”和事务重复的现象。根据浙江省江山市有关部门的调查,目前基层社会治理中存在着严重的“三多”问题[1]。
其一是机构牌子多。近年来,在原有党支委、村(居)民委员会、村(居)务监督委员会、村集体经济合作社等基层治理组织之外,新设立了“幸福江山连心服务工作站”、连心服务网格、连心服务团队、村(社区)社会服务站、网格服务小组等一系列带有社会治理功能的组织机构。据统计,一个村(社区)的组织机构牌、站所牌、科室牌、职责制度牌等总计有200多种,最多的一个社区达284块,其中一个村(社区)的组织机构牌就有60多块。一个村(社区)同时设置了数十个组织机构,相当一部分组织相互重叠、职能交叉,致使民众办事无所适从。
其二是工作事务多。一些政府职能部门在基层社会实施治理创新时,往往从自身工作出发,给基层组织下达指标、任务。江山市村(社区)组织日常承担的由党政部门下达的主要工作任务有清洁家园、计划生育、劳动保障、土地管理、信访维稳等30类295项,多数工作均要求上报报表、制作台账或维护网络平台等。最多的一个社区的工作台账多达163本,相当一部分台账的内容重复。
其三是考核评比多。多数政府部门推行的创建活动和创新项目均要求考核评比,目前针对村(社区)组织的政府考核有信访综治维稳、就业养老保障等8类。
在基层社会治理中,组织繁多、事务繁杂、工作繁重,但基层干部配备人数少。一个村(社区)干部往往身兼多职,承担多重工作职责,特别是各类组织均需要由主职干部任一把手,使得书记和主任不堪重负。不仅如此,组织和事务的重复、叠加导致基层社会治理的多头管理,造成不必要的“折腾”。一方面,基层管理组织疲于应付行政事务而变为准行政机构,一个干部往往身兼多职,搞不清自己到底以何种角色从事治理活动;另一方面,民众无所适从,有事不知道找哪个机构、找哪位干部办理。这种典型的组织“叠加”和事务“过剩”问题给基层社会治理和社会发展造成了诸多不良影响。
针对近年基层社会治理中出现的组织和事务“叠加”等突出问题,浙江省江山市委、市政府积极回应,开展了以减负为导向的基层社会治理专项整治。2014年2月,江山市委办、市府办联合制定了推行村(社区)工作准入制的方案,选择虎山街道和大陈乡开展试点。4月份,在总结试点经验的基础上,经市委常委会集体研究审议,出台了《关于在全市村(社区)实行工作准入制的实施意见》,提出以坚持完善村(社区)的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督为目标,以进一步明确村(社区)职责、理顺村(社区)组织工作关系、规范各部门单位对村(社区)工作的指导为切入点,以依法、必需、便民、配套、规范为重要原则,开展基层社会治理“牌子多”等问题的专项整治。为此,成立了由市委副书记任组长,纪委、组织部、督考办、民政局、政法委等部门派代表联合组成的村(社区)工作准入联席会议领导小组,负责整治工作。在推行村(社区)工作准入制的过程中,主要实施了以下整治工作。
1.精简村(社区)机构牌子
江山市委在专项整治中制定了《村(社区)机构牌子清理整顿方案》,根据“必需”和“便民”原则,按照“三统一、一清理”的要求,实施村(社区)机构牌子清理。具体要求体现在四个方面:其一,村(社区)主办公楼统一设置为“幸福江山连心服务工作站”;其二,办公楼门口的组织机构牌从原来的9块减为村5块、社区4块,统一悬挂村(社区)党组织、村(居)民委员会、村(居)务监督委员会、村集体经济合作社、村(社区)民兵连等组织机构牌;其三,便民服务中心(办事大厅)明示墙统一悬挂村(社区)班子成员、村(社区)工作机构、连心服务网格、连心服务团队、村(社区)运行机制办法架构、综治流程、便民服务流程,以及“代办员职责、首问责任制、一次性告知制”制度牌、便民服务全程指南、办公场所分布指示图等总计10张牌子,其他的一律不准上墙;其四,清理站、所、室牌,统一设置书记室、主任室、财务室、档案室、活动室、会议室等,其余牌子一律清理。
2.减轻村(社区)组织负担
江山市在推行村(社区)工作准入制的过程中,对政府部门和乡镇(街道)下派到村(社区)的各类事务进行梳理,突出村(社区)组织的自治职能、公共服务职能和市委市政府中心任务等核心要素,将村(社区)组织承担的工作任务由295项精简为152项,村(社区)组织的全部工作任务以“工作任务清单”形式统一公布。如若按工作事项计算,村(社区)组织工作任务精简率达48.5%。具体地说,主要有三个方面:其一,在创建评比达标工作方面,江山市本级及其下属部门的项目一律取消,江山市级以上的项目坚持以工作配合为主,由村(社区)组织根据条件自主申报,不再用行政手段下达任务。其二,在考核工作方面,江山市一级只保留幸福乡村(社区)创建考核一项,其他的考核取消或融入幸福乡村(社区)创建考核;乡镇(街道)一级只保留对辖区村(社区)组织的综合考核,不再实施专项考核。其三,在台账、报表工作方面,对各类网络平台、台账、报表进行分类处理。终端不设在村(社区)的网络终端平台及报表一律收回到乡镇或街道;减少纸质台账,原则上要求在确保反映村(社区)组织工作情况的前提下进行各类工作台账的整合,统一制作一本纸质台账。如此,精简了大量不该由村(社区)组织承担的任务,减轻了一系列重复性的工作,避免了各种不必要的“折腾”。
3.规范村(社区)工作准入审批
为防止问题反复,江山市在推行村(社区)工作准入制的过程中,实施了村(社区)工作准入审批制度。政府部门及其他单位若想将“村(社区)工作任务清单”之外的组织机构、工作任务、检查考核(评比)、机构挂牌、新设台账、调查统计等进入村(社区)一级,均需村(社区)工作准入联席会议领导小组审批。经审批允许进入村(社区)的工作,按照“责权相统一、人财物相配套”的原则实现“权随事转、人随事转、费随事转”,明确授权内容、对象、权限、时限和拨付的经费等。为此,专门制订了《村(社区)工作申报准入试行办法》,明确了“申请、审批、进入、评估检查、退出及撤销”等五大工作流程。在实践中,实行统一申请、联合审批,并定期开展监督检查。对各部门违反准入规定,擅自设立组织机构、悬挂标识标牌、下达工作任务和开展考核评比的行为进行查处;对工作进度慢、执行不到位的部门单位,约谈相关负责人。实施村(社区)工作准入制以来,经过申请和审批,准入村(社区)的新工作事项仅3项。
江山市推行村(社区)工作准入制的时间不久,现在对其做全面评价似乎为时过早。然而,从已有的实践来看,这项制度的推行确实已经取得了一些成效,主要体现为三个方面。
1.重构了基层社会治理组织
实行村(社区)工作准入制后,村(社区)组织得到了有效精简与整合,从根本上改变了过去那种组织叠加和机构杂乱的现象,特别是各政府部门推行的创新或创建工作要求设置的一些名实不符或职能交叉的组织在摘牌整治中得到了清理,实现了基层社会治理组织的重构。一方面,根据基层群众自治和农村集体经济经营管理的相关法制,保留了基层党组织、村(居)委会、村(居)务监督委员会、村经济合作社等村(社区)组织,实现了基层群众自治的组织回归;另一方面,应基层社会服务新需求,设置了“幸福江山连心服务工作站”,建立了相应的连心服务网格、连心服务团队,强化了基层社会治理的自我服务。
2.减轻了基层组织的工作负担
村(社区)工作准入制要求规范政府部门对村级事务的指导和管理,精简了大量政府部门下延到村(社区)的政务工作和创建活动,取消了许多不必要的评比考核、台账报表,极大地减轻了基层组织工作负担。例如,在实行村(社区)工作准入制前,江山市双塔街道郑村一年需要做常规台账15套,整治后合并为1套,有效地避免了大量重复性工作任务。
3.重组了基层组织的功能
整治前,村(社区)组织由于过多应付政务而无暇顾及自治事务,从而演变成了准政府机构。实行村(社区)工作准入制后,村(社区)组织极大地减轻了政府工作负担,从而有更多的精力投入到基层群众自治工作之中,有更多的时间走访民众、了解民情、征询民意,开展自我管理、自我教育、自我服务活动,实现了基层组织的功能重组。如此,村(社区)组织的工作重心和职能实现了重大转变,促使村(社区)治理机构由原来的准政府组织重新回归为基层群众自治组织。
江山市的村(社区)工作准入制创新取得了明显成效,但客观上也存在一些局限和问题,主要表现在三个方面。
1.整治权限的制约
“牌子多”等问题表现在基层,根源在政府。相当一部分基层社会治理创建、创新等项目是由国家相关部委和省、市(地级)机关部门统一部署的,且有硬性指标和专门考核。在现有行政体制下,对于中央和上级政府部门下延到村的工作,作为村(社区)工作准入制创新主体的江山市(县级)委、市政府缺乏整治权力。在推行村(社区)工作准入制的过程中,涉及江山市级以下的创建评比项目一律被取消,总计减少了26项创建达标项目,但仍有“基层科普示范单位创建”“森林村庄创建”等20项市级以上创建达标项目难以核减。在各种检查、考核、评比中,一些部门和领导习惯于看牌子、查台账等。例如,浙江省政府推行的平安县(市、区)创建活动明确规定,“村、社区社会服务管理室(站)建成率未达到100%的,每少一个扣2分”。此外,在条条管理的背景下,一些政府部门担心取消牌子、台账等整治工作会影响上级主管部门对自身工作的考核、评比成绩,影响其政绩,因而设法阻挠甚至抵制整治工作。
2.整治内容的局限
无论是摘牌、减事,还是严控村(社区)工作准入,村(社区)工作准入制创新的核心都是减负。*参见《江山市全面推行村级事务准入制,着力构建村级事务“防火墙”》,载《党的群众路线教育活动简报》2014年7月25日。然而,这种基于数量增减的村(社区)组织工作减负未能触及问题的根本。从这一意义上说,当下基层社会治理组织和管理服务事务的叠加、过剩,实质上是一种“相对过剩”。由于缺乏系统性的安排,基层社会治理的一些领域和环节形成了组织重叠、管理交叉、服务过剩的现象,而另一些领域和环节则依然缺乏组织机构、缺乏管理服务,形成了组织和管理服务过剩与短缺并存的基层社会治理格局。这种独特的“相对过剩”势必会带来消极后果,甚至有可能造成基层社会治理的“自治危机”。但江山市的村(社区)工作准入制创新没有按照基层社会治理的需要设置基层组织,没有按照功能分化与职能分工的要求界定各个基层组织的权责,没有按照组织结构的系统原则明确基层组织之间的关系,无法形成以党组织为核心的村(社区)组织配套建设,特别是未能充分关注基层社会组织发育“相对滞后”和基层自我管理、自我服务、自我教育工作“相对不足”的现实来积极建构培育基层社会组织、促进形成基层社会治理现代化的有效机制。此外,政府部门往往将经费等资源配置与创新创建工作、考核评比等直接挂钩,因此减负的同时有可能会失去相应的经费和资源,特别是在“去政治化”“去社区化”的经济改革背景下,村级集体经济和财政能力弱化[2],相当部分村(社区)组织有可能因减负而加剧“无钱办事”的困境。
3.整治方式的缺陷
村(社区)工作准入制是江山市委主动推动的一项地方政府创新,主要借助于行政手段、依赖领导意志和地方政策推动,但缺乏法治思维、法治方式和法治效力,呈现出典型的行政管控特征。从某种意义上说,当下基层社会治理中出现的“牌子多”等问题,是政府部门条块分割、“越权”创新所造成的基层社会治理碎片化[3]。推行村(社区)工作准入制可以一时减轻村(社区)组织的工作负担,但无法从根本上解决政府部门在基层社会增设组织、悬挂牌子、下派任务等问题,并有可能因领导人意志或地方政策的改变而改变,因而缺乏创新的可持续性和生命力[4]。调查发现,就在市委、市政府强力推行村(社区)工作准入制的过程中,还是经过村(社区)工作准入联席会议审批新增了3项村(社区)工作,更令人忧虑的是,依靠行政手段实施的减负和整治,有可能导致政府对基层群众自治事务的不当干涉而侵犯基层群众的自治权利,形成新的政府“越权”现象。
从一定意义上说,江山市推行的村(社区)工作准入制是一项针对当下基层社会治理组织和事务“叠加”问题而做的“需求—回应”型创新[5],虽然取得了一定的成效,但这一以减负为导向的基层社会治理创新无法根本解决基层组织和管理服务“相对过剩”的问题,因此需要做进一步的再创新。
1.突破数量增减型整治方式,在系统整合原则下实现基层社会治理的组织重建
村(社区)工作准入制的一个重大缺陷在于其是一种“一刀切”的数量增减式整治,这种整治没能充分地体现出当下基层社会治理的多样性以及组织和管理服务“过剩”的相对性问题,没有看到基层社会治理急切需要培育多元化的基层社会组织以不断满足日益增长的多样化的社会需求。更为关键的是,它没有能够从基层组织体系的整合性原则出发,根据功能分化、分工合作的原则,结合基层社会治理实际,建构现代基层组织体系,而只是把村(社区)组织简单地视为相对于政府机构的一体性基层社会组织,从而模糊了各个组织的职能分工以及组织之间的关系。因此,需要以系统整合为取向实施基层社会治理的组织重建,推动基层社会治理体系和治理能力的现代化。
第一,根据整合性要求深化村(社区)组织建设和基层社会治理突出问题的整治。村(社区)组织是国家治理体系的一个独特组成部分,承接着来自各级政府、各个部门的一系列下延到村(社区)的政务。正是由于各层级政府职能部门彼此之间缺乏协调,分别在基层社会治理中开展各类创新创建活动,导致了当前村(社区)组织叠加和基层管理服务“相对过剩”问题。要从根本上解决基层社会“牌子多”等问题,减轻基层组织的工作负担,不能仅仅依靠一个县级市或某个部门推动的整治,而需要上下联动、各部门协同的整合性整治,特别是要加强顶层设计和统一协调。因此,建议由中央有关部门出台有针对性的文件,省级政府结合地方实际出台专门性政策,进一步深化村(社区)组织建设。
第二,根据系统性要求推动基层组织体系的重构。现代化的基层组织体系势必具有系统性的要求。国家在推行基层群众自治制度的过程中,对基层社会治理组织机构的设置做出了初步安排,但未能根据系统分工要求对并存的各类基层组织进行科学的职能划分,而正是法制上的欠缺导致了基层社会治理实践中村(社区)组织之间的种种矛盾与冲突。事实上,当前基层社会治理中大多是几个村(社区)组织共同构成为基层领导集团,既拥有决策权,又执掌执行权(管理权),实质是一种“议行合一”的组织。这种分工不足的基层组织结构显然不符合组织结构现代化的要求,需要自觉遵循基层社会治理现代化建设的规律,根据现代组织体系的系统性原则和组织功能分化、职能分工的要求,科学设置基层社会治理组织机构,合理划分各类组织特别是基层党组织、群众自治组织、集体经济组织、社会服务组织的职能,明确不同级别的基层干部的基本职责,理顺各类村(社区)组织之间的关系,建构起适应基层社会治理现代化需要,上下贯通、多元协同的基层组织体系。
2.转变行政管控型整治方式,在法治视野下推进基层社会治理的再创新
村(社区)工作准入制创新的另一个重大缺陷表现为行政管控式整治。不按照法治化的要求实施基层社会治理创新,既不能保证创新制度的可持续性,也无法有效防止政府行为的越权、侵权。事实上,经济社会的迅速发展急切要求基层社会治理走向法治化,国家治理现代化建设也要求基层社会治理的法治化。因此,需要根据法治化的要求重建基层社会组织,促进基层社会治理的法治化。在此过程中,尤其要处理好两对关系。
第一,改革创新与依法治国的关系。改革创新与依法治国是中国特色社会主义现代化建设过程中先后提出的两个重要原则和基本方略,两者之间是对立统一的辩证关系。从本质上说,改革创新强调变法,突出法制的更新;依法治国强调依法,突出法制的不可违。从这个意义上说,改革创新与依法治国之间存在着对立性。然而,伴随着中国特色社会主义现代化建设事业的发展,党和国家要求通过深化改革和积极创新来实现国家治理方式的转变,建设社会主义法治国家。同时,要求改革创新于法有据,将改革创新纳入法治化轨道。党的十八届四中全会对此做出了全面部署,因此急切需要实现基层社会治理整治和创新方式的根本性转换。一方面,要牢固树立法治理念,坚持“改革于法有据”的原则[6],特别是在中国特色社会主义法律体系初步形成、顶层设计已经确定、改革总目标清晰明了的前提下,基层社会治理的创新切不可“瞎折腾”,必须走出“突破现有法律”“绕道而行”等认识误区,改变“领导人的意志高于法、办事可以依人不依法、依言不依法”等传统做法。另一方面,要运用法治方式推进基层社会治理的有序发展,将基层社会治理及其创新纳入法治化轨道。
第二,政府创新与群众自治的关系。在基层群众自治背景下,基层政府与村(居)民自治组织之间的关系是一种“指导—协助”关系,两者之间有着明确的边界和权限。政府部门在未经基层群众同意的背景下,借助行政力量、采取行政方式实施的一些涉及基层群众自治范围的创新项目,在本质上缺乏民众认同意义上的“合法性”基础。由于未经基层群众的同意和授权,政府部门在基层群众自治领域实施的治理创新实质上是一种“越权”行为。国家治理的法治化要求以法治思维、法治方式处理政府创新与群众自治之间的关系,政府与自治组织均应守住边界,决不能逾越法律规定的权限。
要严格遵守依法行政原则。“法无授权不可为”。任何政府部门均不可逾越法律授予的权限,凌驾于法制之上,政府实施整治与创新必须于法有据。“法令职责必须为”。政府部门应认真履行法律规定的职责,既要克服不作为的“懒政”现象,又要避免以改革创新名义向基层组织下放职责范围内的行政事务的“代政”现象。“违法问题依法改”。政府部门应当从根本上改变以违法方式整治违法问题的做法,在纠正和整治基层社会治理违法问题时要依据法治原则、运用法治方式,切忌主观随意。
要充分保障村民群众自治权。基层群众自治制度是一项国家宪法承认的中国特色社会主义政治制度,①早在1982年,《中华人民共和国宪法》就肯定了基层群众自治制度,明确规定在城市实行居民自治、在农村实行村民自治。党的十七大又明确地将基层群众自治纳入中国特色社会主义政治制度的范畴,这意味着基层群众自治制度将作为一项基层社会治理的基本制度长期坚持。因而保障基层群众自治权是法治的题中应有之义。政府部门及其领导不应当将其视为自己赐予的“阳光雨露”,而应当采取措施给予自觉尊重和切实保障。根据基层群众自治的法治要求和基本原则,凡涉及群众自治范围的事项均需得到基层群众的同意,即使是抱着良好的愿望和以改革创新的名义,也不能随意侵犯和剥夺基层群众的自治权力。
[1] 祝海青.我市全面构筑村级事务“防火墙”[N].今日江山,2014-07-21.
[2] 毛丹,任强.中国农村公共领域的生长——政治社会学视野里的村民自治诸问题[M].北京:中国社会科学出版社,2006:93-97.
[3] 曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道[J].学术论坛,2010,(10).
[4] 卢福营.可延扩性:基层社会治理创新的生命力[J].社会科学,2014,(5).
[5] 卢福营,应小丽.村民自治发展中的地方创新[M].北京:中国社会科学出版社,2011:37.
[6] 阚珂.重大改革应于法有据[J].中国人大,2014,(8).
[责任编辑:巩村磊]
2015-02-10
杭州市哲学社会科学重点基地立项项目“农村基层社会治理创新的‘相对过剩’问题研究”(2014JD38);教育部人文社会科学规划项目“村民自治发展中的地方创新机制研究——基于浙江经验的分析”(09YJA810024)
卢福营(1962—),男,教授,博士生导师,从事基层社会治理研究;戴冰洁(1983—),女,副教授,博士研究生,从事社会变迁研究。
D422.6
A
1002-462X(2015)05-0048-06