我国旅游产业发展中的政府职能及发展战略思考

高 福

一、旅游产业不同发展阶段中的政府职能

一个典型的旅游产业生命周期由三个阶段组成，即形成期、发展期和成熟期。旅游产业不同发展阶段，政府职能应该有所偏重。世界旅游组织（WTO）认为，①政府旅游主管部门（NTO）在旅游产业中所起的作用经历了3个阶段：（1）开拓者——在旅游业发展初期，负责投资于基础设施,以拟定旅游业发展战略和规划为工作中心；（2）规范者——在旅游业逐步兴起乃至蓬勃发展时期，主要进行立法和规范的工作，保证行业良性发展；（3）协调者——在旅游业逐步走向成熟时，用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，重心是协调各方面的关系。

经济合作与发展组织（OECD）旅游委员会认为，②政府参与旅游业可划分3个阶段：启动阶段——先驱或催化剂；在旅游业发展早期，各国政府为尽快启动产业发展，普遍发挥了先驱或催化剂的作用，其管理触角几乎涉及旅游活动的各个领域，通过建设旅游基础设施，为产业发展消除障碍；通过旅游企业国有化运动，成为饭店、旅行社、交通企业业主；通过政府主导促销国家形象，尽快占领国际旅游市场；发展阶段——规制与服务。在旅游产业逐步兴起乃至蓬勃发展时期，政府主要进行立法和规范的工作，保证行业良性发展；成熟阶段——协调与中介。在旅游业逐步走向成熟时，政府用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，重心工作是协调各方面的关系。它表明在不同时期、不同国家甚至同一个国家不同时期的政府在旅游业发展中所具有的职能和扮演的角色都是不尽相同的。

（一）形成阶段政府职能特征

在旅游产业发展的初步形成阶段，由于旅游基础设施比较薄弱无法支撑旅游产业的发展，而且各项法律政策也不健全，旅游市场需求与供应都明显不足。在这样的情况下，就需要发挥政府在资源配置方面强有力的调动功能。其角色定位就是要在旅游产业发展中起着培育与扶持的作用。为了推动旅游产业的快速发展，政府需要发挥先驱或催化剂的作用，通过制定各项政策加快旅游基础设施建设步伐，尤其是在一些投资比较大、耗费人力、物力以及时间比较大的基础设施建设上，政府就更应该发挥资源调控的作用，促进各部门之间的协调会和，加快旅游基础设施建设。

同时，加大对旅游宣传促销力度，通过制定和完善相关的政策体系，加快旅游良好环境的打造。总体而言，这一阶段政府职能运行以及对产业培育扶持已经几乎涉足旅游活动的各个领域，通过政府主导强有力的推动旅游产业的快速发展。在这一阶段，政府会出台相应优惠政策，以及利用中央及地方政府的众多优惠政策，促进旅游产业较好较快的发展。因此，这一阶段政府主要是培育与扶持的角色，政府制定一系列产业政策以及法规的重要出发点之一就是如何招商引资，如何吸引更多的投资者加入到本地旅游产业资源的开发中来从而加快旅游经济发展。

图1-1旅游产业不同发展阶段与政府角色转变

（二）发展阶段政府职能特征

在这一阶段，旅游产业规模迅速扩大，旅游供给的瓶颈问题得到基本解决，旅游企业数量急剧增多，旅游基础设施建设得到加强，也初步形成了一定的法律法规体系。但此时，伴随着旅游市场需求的增多，旅游企业间的竞争也日趋白日化，恶劣竞争、欺诈等问题也日渐凸显，就急需政府部门制定相应的法律法规加以引导；同时，随着人们需求的多样化发展以及企业需求的多层次性，使得市场对政府提供日益完善的公共服务体系的要求逐步提升。

在这样的背景下，政府的主要职责应该由过去的主导培育扶持向加强服务转变。因此，在这一阶段，政府主要职能应该从最初形成阶段的“催化剂”转化为“规制与服务”，政府应该通过相关的法律法规加强对旅游产业的引导，将一部分政府职能转移到旅游行业协会来完成，促成行业协会自律机制形成，加快旅游产业的自律发展。

（三）成熟阶段政府职能特征

成熟阶段，旅游产业保持在一个较高的发展水平上，产品的开发已经充分发挥了旅游资源的潜能，旅游基础设施建设及法律法规建设都趋向完善，旅游企业经营行为逐步走向规范化。因此，在这一阶段，政府的作用进一步弱化，政府应该精简机构，主要职能应由发展阶段的“规制与服务”转化为“协调与中介”，最终实现旅游发展由“政府主导”转化为“市场主导”的目标。③

二、我国旅游产业发展中的政府职能优化

（一）由追求单一经济职能向综合职能转变

旅游产业是一个综合性产业，不仅关系到餐饮、交通、文化等多个行业，而且与人的生活息息相关，因此旅游产业的快速发展不仅仅涉及到旅游所带来的经济效益，其由此所导致的社会稳定、国际交往、文化传承等效应也越来越受到重视。近几年来，伴随着我国旅游业的快速发展以及旅游产业的战略性支柱产业定位的确立，我国在加大对旅游产业资金、政策扶持力度的同时，也创新了旅游发展理念，树立了“大旅游”发展新思路。

进一步加快我国政府职能转变，将产业促进、资源统筹、发展协调和服务监管职能放在突出的位置，强化了对旅游的社会效益、生态效益、文化效益以及经济效益的综合效益的提升，强化了从事业管理和社会管理层面来认识旅游管理。既强调了旅游资源开发中的传统文化的保护及其宣传教育引导，又将环境保护放到旅游产业发展中的首要位置来看待，强调对旅游资源的合理开发、对景区的环境保护，尤其是在环境保护上做好大众宣传工作，强化政府在环境保护上的社会职能优势；在促进旅游产业发展中要创新旅游发展理念，重视旅游在国际交往、文化传播、社会和谐以及经济发展上的综合功能，由过去追求单一的经济功能转向综合功能，政府运作过程中也由过去的单一经济职能为主向综合职能转变，强调政府在旅游产业发展中经济、政治、文化、社会职能的综合运行。④

（二）从微观管理向宏观管理转变

建立市场经济和服务型政府都要求加快政府职能转变。在我国旅游产业发展过程中，政府职能转变要求政府对其自身在旅游产业中的角色做出重新定位。传统行政管理体制和模式下，政府是全能型政府，在经济发展中也往往是宏观微观管理一起抓。随着我国市场经济体制的不断完善，全能型政府以及政府职能运行中对市场主体的微观管理使得企业很难真正投入到竞争中来，这就要求必须加快政府职能转变，从传统的全能型政府向有限型政府、从传统大包大揽管理模式向服务为主导的模式转变，变微观管理向宏观管理。

在旅游产业发展中，政府职能运作也体现了我国行政管理模式的转变，由旅游接待到产业化发展，要求政府从对行业的直接管理中跳出来，将精力主要放在对产业发展进行宏观管理和引导上，真正放权于市场和社会，使市场真正在旅游资源配置中起决定性作用，构建“小政府、大市场”的旅游产业体系，将职能主要集中在制定政策法规、强调公共服务供给、加强对产业及资源的统筹协调等宏观层面。

（三）职能行使方式上服务与监督管理并重

旅游产业市场化程度高，市场主体在旅游产业中的主导地位越来越明显，政府的角色定位也经历了几个变化：首先从直接“办旅游”的角色中退出来，通过手中的审批权加强对旅游产业发展的管理；其次，加大对审批权的改革力度，进一步放权于社会，将更多的精力放在对市场主体的服务中来。最后，在强化对市场主体服务的同时，还进一步借助现代化的科技手段、法律手段，加强对市场环境的监督与管理，从而优化旅游产业发展的市场环境。这可以说是我国旅游产业发展中政府职能运行的实践探索，重要目标就是要构建服务型政府，在行使职能方式上由传统的直接干预转向服务与监督管理并重。⑤

我国政府职能体系设计更强调政府在旅游目的地营销中对企业的服务作用，政策法规在行业监督管理中的重要作用，积极发挥旅游行业协会等社会组织的作用，不断提高对市场主体的公共服务水平，推动行业自律机制建立，进一步规范旅游行业市场秩序，促进我国旅游产业的健康可持续发展。

（四）角色定位上强化统筹规划职能

旅游产业是一个综合性产业，涉及到的行业众多，部门间的协调是一个难题。这就需要一个具有权威的管理部门对其进行必要的规划、规范、指导和调控。西方旅游发达国家和地区，政府制定的相对科学、完善的规划体系是这些国家促进旅游产业健康发展的重要保障。一个良好的旅游规划，不仅给创造出良好的经济效益、社会效益和环境生态效益，而且还会给广大旅游者创造一个美好的旅游经历，使社会资源得到充分有效的利用。

从公共产品属性来看，旅游产业规划与政策、法规一样具有公共属性，应该属于政府的职能范畴。然而从西方国家的规划政策职能运行实际经验来看，往往会发挥非营利组织、企业甚至社区公民的参与作用，也就是这一公共产品可以通过购买专业机构的服务方式提供。因此，科学的制定旅游发展规划是今后我国政府职能运行及调整优化的方向，同时，也可以采用政府购买服务的方式，积极发挥专业研究机构、企业、非营利组织乃至公民的作用，从而促使规划制定更加科学有效。⑥

（五）多元供给公共服务是今后发展的重要内容

提供公共服务是旅游产业发展中政府职能体系中的基本职能之一。从西方国家公共服务领域改革经验来看，为解决公共服务供给中政府单一主体面临的人力、物力、财力的短缺的问题，西方国家往往采用与私营部门合作的方式（PPP）实现公共服务的有效供给。这种多元供给主体模式不仅进一步缓解了政府面临的各项难题，而且也进一步激发了社会活力，提升了企业参与公共服务的积极性。

提供多样化、多层次的公共服务是我国政府部门建设服务型政府的重要目标之一。旅游政府职能部门应该结合国际旅游发展趋势以及国内综合改革实际，切实推动旅游公共服务体系建设，强化各级政府职能部门的服务意识，通过现代化科技手段，不断完善以微信为平台的服务评价反馈机制，提升政府管理职能部门的服务意识和服务能力，提高公共服务供给的有效性。⑦要建立政府购买服务的机制，大力培育扶持旅游企业及相关旅游行业协会、商会、志愿者组织的发展，发挥这些组织在弥补政府失灵中的作用，尤其是发挥这些组织在行业自律、人才培训、行业监管等方面专业服务作用。加快促成政府、企业、社会多元公共服务供给机制和模式的形成与创新。

三、我国旅游产业发展中的战略调整

改革开放以来，我国旅游产业发展一直实行的是“政府主导型战略”，而且政府主导型战略也的确在我国旅游产业起步较晚、各项条件不成熟的情况下大大促进了旅游产业的快速发展。政府主导型战略最早是在1996年国家旅游局访问以色列、土耳其的旅游代表团的总结中提出来的，实施政府主导型战略是由当时的经济条件以及旅游产业的综合性特征决定的。但是政府主导型战略并不排除市场机制作用的发挥，它是在充分尊重市场机制作用的前提下，发挥政府职能在旅游产业发展中的作用，使得这种政府作用能够加速市场的形成，加速市场的发育，从而促进市场与政府作用的更好发挥。

而市场主导型战略就是要充分发挥市场机制的决定性作用，让市场主体真正引领旅游产业的发展。与政府主导型战略并不排斥市场机制一样，市场主导型战略也不排斥政府在旅游产业发展中的作用。二者不同的是，前者政府处于主导地位，后者政府处于辅助地位，主要是发挥政府宏观调控职能，工作重点放在政策规划制定，公共服务体系完善与旅游目的地宣传与推广等宏观层面上。⑧

应该说，旅游产业发展中政府主导还是市场主导，并不是非此即彼的发展模式，由于发展阶段、地域特点、政府自身作用等一系列因素，纯粹的“政府主导”，或“市场主导”都是旅游业发展某一特定阶段的产物。在旅游产业发展的多数时期，均是政府和市场发挥双重作用。从世界旅游产业发展历程来看，市场主导发展模式是旅游产业健康发展的必然趋势，政府主导战略则是阶段性选择。

经过近三十多年的发展，我国旅游产业规模不断扩大，公共服务体系也日趋完善，从业人才专业化程度也处于不断提高的过程中，这就意味着我国的旅游产业进入了相对稳定发展时期，意味着产业结构将进行一系列转型升级，同时也急需市场主体发挥核心作用。因此政府主导型发展战略应当适当的调整，逐步向市场主导战略布局转变。

［1］吴必虎.旅游学概论［M］.中国人民大学出版社，2009.

［2］张辉.中国旅游产业发展模式及方式研究［M］.中国旅游出版社，2011.

［3］余含,王兆峰.基于生命周期评价理论的旅游产业发展研究——以张家界为例［J］.2012.

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［5］熊玉梅.应加快实行行业自律管理［J］.中国旅游报，2012-09-19.

［6］张慧光.完善旅游管理体制机制 推进北京旅游业科学发展［J］.前线,2010-02-05.

［7］刘德谦.关于旅游公共服务的一点认识［J］.旅游学刊，2012-01-06.

［8］匡林.旅游业政府主导型发展战略研究［M］.中国旅游出版社，2001.