山南地区农牧民专业合作社发展状况调研报告

山南地委党校调研组

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它可以通过自身的服务功能切实解决农民小生产和大市场的对接问题,将外部性内在化,减少农民市场经营的风险和不确定性,减少交易障碍,实现规模经济,提高产品附加值。党的十八大报告指出“要发展农民专业合作和股份合作,培育新型经营主体,发展多种形式规模经营,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。十八届三中全会强调“鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营”。当前,山南地区农牧民人口占总人口的70%,农牧民人均纯收入仅为全国农民人均纯收入的80%。发展农牧民专业合作社对山南地区广大农牧民实现农业发展、脱贫致富、全面建成小康社会等有重要意义。为全面了解山南地区农牧民专业合作社的发展状况,今年7月中旬到8月下旬,山南地委党校专门抽派人员组成调研组,到全地区相关行政主管部门以及乃东、贡嘎、浪卡子、扎囊、加查、错那等县实地调研,采取听取专题介绍、现场考察、填写调查问卷、走访询问等方式,取得了比较详实和可靠的信息,在此基础上经过认真思考和整理,形成了本调研报告。

一、山南地区农牧民专业合作社发展的基本情况

2007年《农民专业合作社法》的实施标志着农民专业合作进入规范发展阶段。2009年西藏自治区政府出台了《关于加快发展农牧民专业合作经济组织的意见(试行)》,就农牧民专业合作社发展的指导方针、基本原则、组织发展模式、工作机制以及扶持政策等方面做出了全面部署。近年来,在地委、行署及有关部门的高度重视和大力推动下,我地区农牧民专业合作社从无到有、蓬勃发展,总体上呈现出发展速度不断加快、发展规模不断扩大、组织制度不断规范、产业范围不断拓展、社员收入不断提高的良好态势。

(一)发展的数量规模、行业分布与地区分布

首先看发展数量。截至2015年7月31日,在山南地区工商局登记的各类农牧民专业合作社总数为858家。仅2015年前7个月就增加293家,比2014年全年新成立的合作社还要多(见表1)。从表1的数据可以看出,2012年以前农牧民专业合作社发展缓慢,2008至2011年四年仅成立了34家合作社；2013年以来呈现高速发展势头。2013年以来合作社的快速发展与政府部门对合作社工作力度加大、优惠政策落实有直接关系,更与农牧民专业合作社自身发展的典型示范作用密切相关,带动了越来越多的农牧民参与专业合作社,这也充分说明了专业合作社在山南地区有广阔的发展空间。

表11：20082008年至20152015年77月注册登记的农牧民专业合作社家数

其次看发展规模。全地区858家农牧民专业合作社的注册资金分布见表2。注册资金最小不到0.5万元,最大的为1960万元；平均注册资金为62.18万元。注册资金10万以下的占总数11.19%,注册资金在10-100万元区间内最集中,比例占总数的78.32%。注册资金超过100万元仅占到总数10.49%。从合作社从事行业来看,从事交通运输业、制造业、养殖业等行业注册规模较大；而从事传统手工业、种植业等行业注册资金规模相对较小。

表2：农牧民专业合作社注册资金分布情况

以浪卡子县农牧民专业合作社入社会员、辐射带动人数来分析合作社的发展规模。在浪卡子县实地调研了15家合作社,包括种植业、养殖业、农产品加工业、民族手工业、家具制作和建筑等行业,其中社员最多的为65人,最少的为6人,平均社员人数为25人；辐射带动人数最多的为230人,最少的为6人,平均为38人。总体来看,与发达地区合作社相比,山南地区专业合作社无论从资金规模、参社人数还是带动人数来看,发展规模还相对较小、辐射带动效应较弱。

再次看行业分布。山南地区合作社涉及行业较为广泛,主要分布在农林牧渔业、制造业、服务业、批发和零售业、制造业等行业。这858家合作社在各行业的分布比例见表3。比例最大的为农林牧渔业,主要为种植业和养殖业,比例几乎占到总数的50%,其次为制造业,主要为民族手工业、家具制作、初级农副产品加工等行业,比例约占总数四成。其他行业如服务业、建筑业等占比不到10%。这说明本地区合作社主要从事初级产品的生产与加工,产业链条较短、产业层次较低。

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最后看地区分布。全地区12个县中,农牧民专业合作社家数差距悬殊,最多的三个县分别为乃东县196家、扎囊县151家、加查县129家(见表4)；隆子县、措美两县分布为67与61家,其余各县都低于50家。从分布规律看,总体呈现沿江县农牧业合作社总量多于高寒县、边境县；经济总量越大、人口越多的县农牧民专业合作社发展越快。

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(二)农牧民专业合作社的运作模式分析

通过调研分析,山南地区农牧民专业合作社的运作发展模式可以分为以下几类：

一是传统工艺技术传承人组建型。山南地区现有许多历史悠久的藏族传统工艺行业,如唐卡绘制、藏式家具、民族服饰、藏传木雕等。这类传统工艺的继承人,利用他们的技术优势,联合农户成立具有传统技术的专业合作社。比如,乃东县“民族哗叽手工编织专业合作社”与扎囊县“虱雕工艺专业合作社”的组建就是由手工艺传人领头组建而成。他们利用掌握的传统技术,招收学员,其中很多是职业学校学生、失地农民、残疾人员、中老年妇女,他们通常既是学员又是社员,主要从事传统工艺生产、加工和销售。这类合作社主要从事传统手工业、民族服饰制作、家具制作等行业。

二是农村能人牵头型。农村有不少懂技术、会管理、善经营的乡土人才,包括村干部、经纪人、运输大户、种植大户和养殖大户等,他们市场意识强,具有开拓精神,敢于承担风险,这样的能工巧匠充分利用其懂管理、有技术、有资金、有市场的优势,带动周边农户共同发展,帮助了更多农民走上致富路。如乃东县泽当镇居委会党支部副书记益西卓嘎发起成立的“乃东县贡桑禽类养殖专业合作社”,目前合作社成员326户,带动山南12个县3000多农户从事养殖,使辐射农户人均增收3066元,促进了农牧民增收致富。

三是龙头企业带动型。这类合作社以农业产业化企业为龙头,组织基地农户共同参与,实行“公司+合作社+农户”的运行模式。龙头企业的不断发展壮大,对中介组织服务和原料生产基地建设的需要尤为迫切,而合作社的发展也需要稳定的市场需求,因此公司、合作社和农户三者具有内在利益和动力一致性。比如曲松县贡麦村“慈成藏香加工合作社”,注册了商标,投资28万元新建了厂房、购置了藏香加工设备,主营特色藏香、香囊等。该合作社年均实现产值20万元、带动当地7名农牧民人均增收2000元,并逐步实行农牧民以入股形式参与到合作社,全面带动当地农民群众增收。

四是农牧民自助合作型。这类合作社多是由从事同一产品生产或服务的农牧民,为了形成规模效应,提高谈判能力,降低交易成本,共同防御各类风险,从而自愿联合起来构成专业合作社。山南地区这类合作社数量众多,如各类畜牧养殖合作社、蔬菜合作社、农机合作社等。

(三)农牧民专业合作社的发展成效

1.专业合作社为山南地区农牧民家庭经营收入稳定增长提供了制度性保障。农民专业合作社的发展,通过统一购销,提供新品种、新技术等服务,降低了农业生产成本和市场交易费用,提高了产品竞争力和附加值。与普通农户相比,合作社具有更大的生产规模和更加稳定的销售渠道,增强了农户抵御自然风险和市场风险的能力,为家庭经营收入的增长建立了一种长效机制。如扎囊县扎唐镇羊嘎居委会“羊嘎次仁金果农民合作社”成立于2013年8月,主要生产和经营传统藏式帽子。该合作社为居委会解决了15个就业岗位(其中贫困户2名,残疾人2名),为10户农牧民群众增加了经济收入。目前,合作社每个社员每年最少能有2.4万元的现金收入。

2.农牧民专业合作社已经成为各县政府实施扶贫项目的重要载体。产业扶贫是各地政府扶贫机构重要的工作方法。他们希望通过资助一个个具体的产业项目,通过市场化手段,使农民有可持续性的稳定收入。山南地区扶贫办、畜牧局等政府部门出台一系列支持合作社发展的措施,把发展农牧民专业合作社作为推动产业转型发展、推进精准扶贫的重要着力点,取得了良好的效果。2013年,山南地区将贡嘎县岗堆镇托嘎村“铜器加工合作社”定为扶贫项目后,带动十余名贫困户就业,年人均纯收入从不到两千元增长到上万元,实现脱贫致富的目标。近年来还有不少类似的成功的产业扶贫项目,如“乃东县结巴乡兴隆砂石厂”、“扎囊县扎其乡边久个人苗圃基地”、“扎囊县虱雕工艺农民专业合作社”等扶贫龙头企业和扶贫专业合作社。

3.农牧民专业合作社已经成为农业社会化服务体系建设的重要力量。农牧民专业合作社的发展,促进了山南地区农业社会化服务体系的建设和发展,合作社已经成为地区现代农业建设中科技推广的重要载体,成为新品种、新技术、新方法使用的先锋队,成为农业科技成果转化、农业科技示范的试验地,成为农产品标准化生产,农产品质量安全体系建设,以及无公害、绿色、有机等“三品”认证的主力军。比如地区合作社成功注册了青稞产品“藏地圣田”和“加玉糌粑”牌商标、红土豆“昌果”牌商标、藏鸡蛋“雅砻源”牌商标、勒布茶叶“玉罗冈吉”牌商标；错那“玉罗冈吉”茶叶、隆子黑青稞成功获得农业部农产品地理标志产地认定；“藏地圣田”、“加玉”、“雅砻源”三个产品已成功获得商品条码和QS生产许可证；“雅砻源”、“赛卡古朵”和“泽贴尔”三个商标获自治区著名商标称号。

4.农牧民专业合作社的发展提高了农牧民的市场意识和竞争理念,加深了对市场经济的理解。与内地农民相比,本地农牧民的小农经济意识根深蒂固,思想比较封闭僵化,市场经济意识比较淡薄。他们不了解市场经济的运行规律,对市场经济有天然的畏惧感,对政府的依赖性较强,这严重制约了农牧民脱贫致富的意愿和能力。因此不解决思想意识问题,就无法使农牧民在经济上真正独立起来。通过调研发现,与非参社农牧民相比,参社农牧民眼界开阔,市场意识较强。广大社员十分关注市场变化,注重产品的品牌化、标准化、产加销一体化。他们善于通过市场手段解决资金、人才、技术等生产经营中的难题等。因此,与传统的以家庭为单位的生产方式相比,农牧民专业合作社显然更适应市场经济的要求。专业合作社的快速发展无疑大大推进了山南地区的市场化进程。

5.农牧民专业合作社有利于本地传统工艺的传承和发扬。山南地区有很多具有民族特色工艺和技术,其中有很多是各级非物质文化遗产,它们是山南地区悠久历史和文化的代表。这些技艺的传承人通过成立合作社,培训了学员,扩大了产量,创新了技艺,使这些珍贵的技艺得以广泛传播、传承和发展。扎囊县的木雕技艺——虱雕,成为西藏第四批自治区级非物质文化遗产名录之一,更是民族手工艺上一颗明珠。为了继承和发扬民族手工技艺,2012年扎囊县邀请在拉萨做藏式家具生意的扎其虱雕传承人白玛占堆回乡创业,成立了“扎其虱雕工艺农民合作社”。该社拓宽就业渠道,带动群众致富,虱雕工艺农民合作社开设了木雕培训班,面向全区社会待业青年招生,传授虱雕技艺。合作社还与扎囊县职业教育培训中心进行校企合作。截至今年8月,该合作社共培养了180多名虱雕技术人员。

二、山南地区农牧民专业合作社发展中存在的问题

2012年以来,在地方政府的积极推动下,山南地区农牧民专业合作社工作进展较快,成效较为显著。在加快地区现代农牧业发展方式转变中发挥了重要作用,取得了宝贵的发展经验。但是,从实际调研情况看,本地区农牧民专业合作社目前还处于发展的起步阶段,数量少、规模小、组织化程度低、经济实力差、辐射带动功能不强。在发展质量、规范化水平、发展环境和管理体制等方面不可避免地还存在不少问题,在一定程度上制约了农牧民专业合作社的进一步发展壮大。

(一)合作社发展的整体质量有待提高

1.规模不大、实力不强。一是本地区大多数农牧专业合作社参社会员人数少,辐射能力弱。以乃东县昌珠镇为例,全镇31家各类专业合作社中,有20家合作社会员少于10人,仅有5家会员超过50人。二是本地区专业合作社多数是由农牧民家庭自主联合组建而成,以公司法人为发起人成立的寥寥无几,而多数农牧民经济实力较弱,合作社运营资金主要靠他们的内源融资,社员入社资金较少,没有外部融资能力。因此,合作社资本金规模较小,盈利能力不强,没有能力扩大生产规模。据统计,2014年浪卡子县49家农牧民专业合作社中,纯盈利额在5万元以下的有15家,最低的只有一千多元,纯盈利超过10万元的只有8家。

2.合作社组织和运营的规范化程度不高。虽然大部分合作社都制定了章程,设立了理事会、监事会、社员(代表)大会等机构,但是有的仅流于形式,组织活动不多；有的“只搭台、不唱戏”,没有任何经济业务和服务内容；有的没有严格执行“一人一票、按交易量返还”等合作社的基本原则,民主管理、民主决策意识不强；不少合作社财务制度混乱,不按规定公布财务状况。截止目前,地区专业合作社总数有800多家,但是国家级示范社却只有4家。在调研中发现一些农牧民合作社名存实亡,没有办公场地,没有实体经营项目。还有为数不少的合作社存在伪造经营项目、虚报社员人数、夸大经营规模和效益等不良现象,以此为名套取各类财政资金。

3.产业纵向一体化水平较低。本地区农牧民专业合作社主要从事种植业、养殖业、手工业等初级产品的生产或者简单加工,而从事农牧产品的深加工、市场销售、产品服务等环节的合作社凤毛麟角,合作社的产业纵向一体化程度较低。在调研中发现一些合作社的有一定程度的后向一体化,如使用统一使用农业机械、统一购买肥料、饲料、种子等。但是前向一体化程度较低,即通过销售、加工合作社成员产品并培育产品品牌,将产品直接推向终端客户,如统一储存、冷冻、加工或者合作社参股营销等。同时,部分合作社在产业发展中还存在其他诸多问题,比如多数合作社负责人没有注册产品商标意识,如在乃东县实地考察的12家合作社中仅有3家注册了商标；多数合作社产品没有质量标准和安全认证,有些合作社生产场地卫生状况令人担忧。

4.合作社产品生产和销售不适应市场要求。首先,与内地省份相比,本地区由于地理位置偏僻、交通不便、民族构成以及人口总数少等原因,如果农民专业合作社的产品和服务不作市场化的改变,固守本地居民习俗和习惯,那么合作社注定市场规模狭窄。本地区合作社中有众多从事藏族手工业如服饰、地毯、围巾、唐卡、家具、藏刀等生产,还有很多从事藏民食品如糌粑、藏面等的生产,这些产品适应于藏族居民,但是款式、品种和口味对内地居民缺少吸引力。因此,如果不做产品的创新和改进,不打开内地市场,合作社规模难以做大。其次,合作社产品还主要依靠传统的销售渠道,如自销和经纪人收购,采用网上营销、电子商务等互联网途径销售的合作社少之又少,他们普遍不重视或不会用互联网。

5.缺少专业技术人才和管理者。人才资源是第一资源,合作社作为发展现代农业的新型市场主体,要在市场中生存和发展,必须要有高素质的管理人才。目前,山南合作社成员几乎都是农牧民,文化水平普遍不高,知识结构和经营管理水平较低,缺乏长远的发展眼光,难以适应市场经济竞争的需要。在昌珠镇31家农牧民专业合作社法人代表中,只有4人为初中文化水平,其余27人为小学文化水平。在调研中还发现,多数农牧业合作社从业人员都为年龄较大或身体有残疾的妇女、农民,缺乏青壮年劳动力以及懂技术职业学校毕业生。一些传统手工业合作社甚至还面临劳动力短缺问题,由于这些合作社工作地点偏僻、工作环境差、工序繁琐、工作单调乏味等问题,难以吸引中青年就业人员。因此,许多合作社设备和场地空闲,开工不足。

(二)合作社发展的外部环境有待优化

1.部分领导和基层干部对发展农牧民专业合作社的重要性认识不足。农牧民专业合作社是提高提农牧民组织化程度、推进农业经营体制机制创新和加快农业经营方式转变的重要抓手,是国家大力发展的三大规模经营主体之一。但是由于目前农牧民专业合作社还处在发展初期阶段,地区和县乡部分领导和基层干部不能“牢固树立扶持农民专业合作社就是扶持农业、农民和农村经济发展的观念”,认为发展农牧民专业合作社只是打基础的工作,不能在短期见效,阻碍了扶持政策的落实,制约了合作社的发展壮大。

2.新闻媒体对农牧民专业合作社发展的宣传力度不够。地区新闻媒体对专业合作社的宣传力度不大。在百度中搜索“山南地区农牧民专业合作社”,搜索结果显示每一年关于本地区合作社的新闻报道网页很少,内容比较单一,缺少深入报道。本地新闻媒体关于国家、自治区和地区对农牧民专业合作社发展的政策和措施宣传不够,对于地区发展良好的合作社及其创办人采访报道鲜有报道。在调研中发现很多农牧民对专业合作社几乎没有概念,对合作社的认知度和认同感不高；很多合作社社员也不了解合作社发展的相关扶持政策和法律法规,不知晓作为社员应该享有的权利和承担的义务。因此,目前在全地区还没有形成支持、引导合作社发展的浓厚舆论氛围。

3.财政和税收扶持力度不大。虽然在《合作社法》颁布以前就出台了《关于加快发展农民合作经济组织的意见》,但是由于受财政实力的影响和部分领导观念的制约,财政资金扶持和税收优惠力度不大。调研中发现：第一,地区财政扶持资金主要面对少数几家规模较大的合作社,财政资金对它们的发展是锦上添花,而对于亟需资金的合作社没有做到雪中送炭；第二,不少合作社负责人告诉我们这两年市场形势不好,合作社运行比较困难,但是合作社没有享受到相关税收优惠；第三,对于农牧民技能培训的补贴标准较低,致使不少技能培训缩水或流于形式。比如,根据全区农牧民技能培训补助标准,对“新型农牧民生产技能培训”要求时间为五天,培训费补贴250元,相当于每天50元,这样低的补助标准技术培训人员很难接受。

4.发展资金短缺、融资难问题突出。我地区大部分合作社尚处发展初期,经济实力不强,共同积累较少,可用资金主要来自成员出资。同时,由于合作社的资产无法评估作价,财务制度比较混乱,以合作社名义贷到的资金很少,各类金融机构都对专业合作社敬而远之。贷款难、融资难的问题严重影响了合作社业务发展,不少很有发展潜力的合作社因缺少资金无法扩大规模。

(三)行政部门对专业合作社的服务管理体制有待完善

1.没有形成统一高效协调的管理体制。《农民专业合作社法》第一章第九条明确规定“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织,依照本法规定,依据各自职责,对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”。该条明确了农业行政主管部门对农民专业合作社在建设、指导、扶持、服务上的主体地位。当前,政府各部门如农牧业、财政、民政、民宗、水利、科技、税收等部门,在指导、扶持和服务合作社发展方面发挥了自身作用。但是,政府各部门之间由于界限分明,职能不同,在政策的落实和管理上往往不够统一与协调,存在信息不能共享、管理合力不强等问题,比如,有些合作社能得到不同部门的重复项目支持,而多数合作社得不到任何扶持。目前,山南地区还没有专门成立农牧民专业合作社工作领导小组等机构统一指导、扶持、服务合作社的发展。

2.专业合作社相关政策执行不到位。2007年出台的《农民专业合作社法》第七章分别从项目、资金、融资、税收等方面出台了相应的扶持政策。2009年国务院公布《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》,要求各地认真开展农民专业合作社示范社建设,使之成为各产业领域的示范社,率先成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。中共中央2014年1号文件明确要求“鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社,引导规范运行,着力加强能力建设。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,有关部门要建立规范透明的管理制度,推进财政支持农民合作社创新试点,引导发展农民专业合作社联合社”。《西藏自治区关于加快发展农牧民专业合作经济组织的意见(试行)》明确要求对合作社发展要加大政策扶持力度,创造宽松发展环境,并从资金、项目、税收、信贷、土地、水电、人才等诸多方面给与重点支持。这些都表明中央和自治区对专业合作社的发展十分重视,扶持政策也越来越多。但是,在调查中却发现,这些政策的落实还缺乏力度,很多政策停留在文件里和会议上,没有具体的负责部门、工作措施和实际行动。

三、加快山南地区农牧民专业合作社发展的对策建议

(一)努力提高地区农牧民专业合作社发展的整体质量。

当前,要按照中央和自治区《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》的要求,以合作社规范化建设为主要抓手,努力提升地区农牧民专业合作社发展的整体质量。

1.继续提高专业合作社的发展速度和规模。量变是质变的基础。要看到合作社的发展,数量是基础,只有当合作社的发展数量达到一定水平和规模,入户农户数量覆盖到一定程度,合作社的发展基础才会更加牢固。近年来,地区合作社的数量增加很快,但是与拉萨、日喀则等地市的合作社相比,我地区的合作社发展仍相对滞后,同时进一步发展的潜力和空间仍然很大。一是各县发展很不平衡,一些边境县、高寒县合作社数量很少；二是绝大多数合作社孤立的发展,规模小、实力弱,存在较大的市场风险,以“龙头企业+合作社+农户”、“超市+合作社(+基地)+农户”等形式运营的合作社较少；三是从事传统手工业和初级产品生产的合作社较多,具备现代工艺技术和深加工能力的合作社较少。因此,政府在围绕发展滞后地区加快发展合作社、围绕优势产业培育发展合作社、围绕做大龙头企业发展壮大做强合作社、围绕农村的能人、大户创办合作组织等方面发展更多合作社大有文章可做。

2.加强示范社建设,规范农牧民专业合作社发展。以国务院《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》为依据,在整个地区范围内择优培育扶持一批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好的农牧民专业合作社,使之成为各产业领域的示范社。一是要加强规范化建设,建立健全内部规章制度,提高成员民主管理水平；二是加强标准化建设,建立健全农产品生产记录制度,提高农产品质量安全水平；三是加强品牌化建设,建立健全良好规范的信用管理制度,提高市场竞争能力。地区相关部门要制定创建计划,力争每年建成一定数量的地区级、自治区级和国家级国家示范社,以各级示范社建设为抓手,推动合作社的规范发展。

建议有关部门要积极帮助和指导农民专业合作社加强内部管理工作。一是积极帮助和指导农民专业合作社制订好章程,明确组织机构的设置及其职责和利益分配原则等事项；二是指导农民专业合作社加强成员(代表)大会、理事会和监事会等“三会”制度建设,坚持召开一年一度的成员(代表)大会机制；三是指导农民专业合作社独立核算,逐步建立健全财务管理和会计核算制度,实行社务公开和财务公开,并做好对农民专业合作社的会计业务辅导和加强审计监督工作,切实保护农民专业合作社及其成员的利益不受侵犯；四是建立健全农民专业合作社发展状况和业务经营状况等统计报表制度,全面了解和掌握发展动态,为政府制定相关政策提供科学依据。

3.提高合作社产业纵向一体化水平。农牧民专业合作社纵向一体化可以有效促进农业现代化和农产品生产的专业化,保障农产品质量安全；可以降低不同市场主体间交易成本,增强合作社的市场竞争力；能够分享产前、产中、产后不同环节的利润,构建了完善的市场风险分摊机制,增强对市场风险、自然风险以及金融风险等的抵御能力。农牧民专业合作社可以通过聘请专家等方式,综合分析所经营农产品产销特性、外部市场环境、自身经济实力等因素,将其业务范围在原有基础上向产前农资采购或生产、产中技术指导、产后直销体系建设、农产品深加工等领域纵向拓展,帮助其制定适当的纵向一体化发展规划。政府有关部门要加强对农产品的质量安全监管,促进合作社对产中、产前环节的纵向一体化。农产品安全监督部门要主动适应农产品生产周期长,生产、加工、包装、运输环节较多等特点,及时有效地针对农产品种植环境、农资质量、农产品质量等开展监督,完善农产品质量检测体系和追溯体系。加大对本地农牧产品知名品牌的培育,引导土地、资金、技术、人才等农业生产要素向合作社拥有的品牌农产品优化配置,提高农业生产的规模化、标准化、产业化。

4.以市场需求为导向,改造专业合作社的生产和服务。在市场经济社会中,农民专业合作社的产品和服务必须接受市场的检验和洗礼。一是对于市场需求少、盈利能力弱、消费者反映不好的产品和服务必须加以改造和创新。二是对于只适应藏族居民需求的产品如糌粑、酥油茶、服饰、手工艺品等产品,这些产品市场需求量很小,难以支撑合作社规模化发展,所以应该从款式、口味、工艺等各方面加以改造,以适应更多内地消费人群的需要。要引导专业合作社从附加值低的种养殖业等初级产品生产向高附加值产品转变,比如种植藏药材、果树花卉、家庭旅游服务业、畜牧产品加工等行业。三是对于具有各级非物质文化遗产的产品,一方面保留传统的工艺,比如纯手工制造,以迎合部分高端消费人群的需求；另一方面要引进现代化生产设备,提高生产制造能力,降低生产成本,满足更多中低端消费者的需求。四是要加强合作社的信息化建设,指导和帮助农民专业合作社建立健全信息员队伍,加强培训,使信息员较熟练地掌握电脑基本操作技能和电子商务知识；指导和帮助农民专业合作社建立个性化专业网站,及时了解市场信息和发布本社产品信息,增强服务功能；采取以农民专业合作社为主体,政府支持、部门协助等方式,组织开展网上招商引资和产品展示展销活动；为农牧民专业合作社建立网上信息交流、发布和营销平台,提高与市场对接的能力。

5.加强对合作社成员的培训,培养各类专业人才。当前,本地区专业合作社既缺少一批懂经营管理、市场营销的负责人,也缺少一大批懂技术的专业人员和普通社员,而根据本地区实际情况,大量引进大中专毕业生不切实际。可行的办法是对现有的合作社人员进行培训和学习,提高他们自身的素质和能力。首先,鼓励各级各类科研人员和农技推广人员到农牧民专业合作社任职、兼职或担任技术顾问,保留原身份、职级待遇,并允许按其贡献大小从农牧民专业合作社取得相应报酬,政府也要给与他们一定的工作补贴。其次,定期举办各类专业技术培训班,邀请有实际经验和较高理论水平的专家学者或合作社负责人传授知识和经验,要求合作社的负责人和技术人员参加学习,作为考核和扶持合作社发展的重要依据,加大负责人在市场营销、经营管理、生产技能、财务管理及农产品产业链延伸方面知识培训。再次,组织合作社负责人到内地发展成功的合作社参观学习交流,开拓他们的眼界,学习成功的经验,建立本地和内地合作社良好的合作交流机制。

(二)努力为合作社营造良好的发展环境

1.充分认识发展农牧民专业合作社的意义。党的十八届三中全会指出,要“鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营”。发展农牧民专业合作社对山南地区意义重大,它有利于进一步稳定和完善农村经营体制,推进农牧业产业化经营；有利于提高农业和农民的组织化程度,提高农牧民的市场经济意识,促进农牧民增收；有利于培养新型农牧民,推进基层民主管理,建设社会主义新农村。农牧民专业合作社也是地委和行署指导地区农业和农村工作的重要渠道。各级政府要充分认识加快农牧民专业合作社发展的重要意义,统一思想,提高认识,切实增强紧迫感和使命感,认真部署,抓出成效。

2.加大对专业合作社的宣传力度。首先建议地区相关部门通过网络、报刊、电视等媒体,开设农牧民合作社专题报道,组织媒体深入到各合作社开展实地采访,真实和全面反映地区合作社发展的带头人物事迹、成功经验、困难与问题。其次组织相关部门开展“农牧民专业合作社开展送政策下乡、入户活动”,组织相关干部深入合作社、农牧民家中,通过发放宣传资料、现场讲解等方式,把办理合作社的好处和实惠宣讲到农村、农户,引导农民正确认识农民专业合作社,了解农民专业合作社的特点和优势,增强农民入社的积极性和主动性。

3.加大财政和税收的扶持力度。在中央和自治区对地区合作社专项支持的基础上,地区财政每年预算一定资金用于支持农牧民专业合作社的发展,并逐年加大财政扶持力度。适当扩大财政扶持面,重点支持符合现代农业发展方向的、具有产业化发展前景的专业合作社。财政资金可以通过以奖代补、贴息补贴等方式进行打捆支持,主要用于扶持农牧民专业合作社组织的场所建设、市场开发、人员培训、技术引进推广等方面,对农牧民专业合作社用于基地建设和发展产业等方面的银行贷款,财政可给予适当贴息补助。同时,要加强财政扶持资金的使用监督力度,认真核实相关扶持项目的真实性和可行性；严厉处罚以虚假项目为名套取财政资金的合作社及其负责人。认真落实《西藏自治区财政厅、西藏自治区国家税务局关于转发〈关于农民专业合作社有关税收政策的通知〉的通知》(藏财综字〔2008〕63号)中有关税收优惠政策,减轻合作社的经营负担。

4.创新金融产品和服务,加大信贷支持。地区各金融机构要认真贯彻落实《中国银监会、农业部关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》(银监发〔2009〕13号)、《中国银监会办公厅关于做好2013年农村金融服务工作的通知》(银监发〔2013〕51号)文件要求。地区人行牵头与其他金融机构一道研究出台具体支持农牧民专业合作社发展的金融服务政策,开发适合农牧民专业合作社发展特点的金融信贷项目,满足农牧民专业合作社初期建设中的资金需求。有效的开展好对农牧民专业合作社信用等级评定授信工作,按照评定授信金额进行信誉贷款。允许农牧民专业合作组织以自有资产抵押或联保的形式办理贷款业务,切实解决制约农牧民专业合作社生产经营发展的资金“瓶颈”问题。

(三)完善农牧民专业合作社发展的管理和服务体制

1.成立农牧民专业合作社工作领导小组,统一指导、扶持、服务合作社的发展。首先,成立一个高效统一协调的领导小组,谋划农牧业合作社发展的相关规划和政策措施。这是目前地区合作社发展的迫切需要,也是内地很多省市管理农民专业合作社的通常做法。领导小组由农牧、财政、工商、民政、科技、税收、金融等部门组成,在农牧业部门设立办公室,处理合作社发展的日常事务,明确其它相关部门在发展专业合作社的职责,做到责任明确,任务具体。建立分工协作的部门联系机制,解决目前存在的多头管理、信息不能共享、合力不强等问题。其次,加强对专业合作社发展的业绩考核。建立和完善地委、行署领导联系专业合作社制度,并将农牧民专业合作社工作纳入县乡、地直相关部门年终考评的重要内容。第三,建立对农牧民专业合作社工作的监督制度。政府每年要对相关部门和单位在履行职能职责、法律、法规和政策的落实方面进行检查,督促相关部门和单位切实制定支持农牧民专业合作社发展的相关优惠政策和措施,为地区专业合作社的发展提供良好的发展环境。

2.健全完善专业合作社指导服务体系。认真落实政府各部门在支持专业合作社发展上应尽的职能。在专业合作社用地上,政府应解决好土地流转中遇到的问题,引导农民做好土地流转工作。国土、工商、税务、环保等部门对农牧民专业合作社组织在办理工商登记、备案、税务征收、环境评估等方面要提供便利,并依照有关规定减免相关税费。农牧、科技、商务等部门要结合实际,为农牧民专业合作社的发展提供专业指导、技术支撑和信息服务。此外,农机、农技等相关服务中心要与各地的专业合作社结队共建。加强县乡农经管理机构建设和干部队伍建设,整合县乡农牧、工商、商务、科技、民政等部门的管理资源,不仅要做到工作有人抓、问题有人管,而且还要形成各部门齐抓共管、共同服务合作社发展的指导服务体系。要加强同内地省区市特别是对口援建山南地区相关部门的交流与合作,认真学习他们发展农民专业合作社的成功经验和政策措施,不断提高为本地区专业合作社发展的服务水平。