创新社会治理与实现和谐善治的“中山经验”

殷昭举



创新社会治理与实现和谐善治的“中山经验”

殷昭举

摘 要：中山市以实现和谐善治为总的目标，在实践中不断创新社会治理体制机制、着力提升社会治理能力，逐渐形成了较为系统的创新社会治理与实现和谐善治的“中山经验”。其概括起来，就是“一二三四五”，即“一张图表，两个必须，三个结合，四个机制，五个目标”。“一张图表”是指用“社会治理机制图”将社会治理体系所包含的社会管理、社会自治、社会基础三个部分之间的关系及各自的内在机制梳理清楚，作为社会治理的总体思路；“两个必须”是指在创新社会治理过程中必须要充分发挥党的领导核心作用和必须要充分发挥社会主义制度优势；“三个结合”是指实现“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治的纵向结合、“自外而内”的法治与“自内而外”的德治的横向结合，以及市场的“无形之手”、政府的“有形之手”与社会的“隐形之手”的有机结合；“四个机制”是指建立健全“民生保障、表达诉求、矛盾化解、社会协同”四大长效机制；“五个目标”是指要努力实现社会治理的保健化、社会治理的法治化、社会治理的社会化、社会治理的系统化、社会治理的信息化。

关键词：社会治理机制；和谐善治；“中山经验”

一百多年前，孙中山先生率先发出了“振兴中华”的时代强音，并指出革命的目的“就是要除去人民的那些忧愁，替人民谋幸福”。中山先生的“民族复兴、实业救国、天下为公、平等博爱、世界大同”等思想，已成为凝聚全球华人的重要精神纽带。在中山先生的核心思想体系中，民生幸福安康、社会和谐善治无疑是极其重要的组成部分。中国共产党人是“孙中山革命事业最坚定的支持者、最亲密的合作者、最忠实的继承者。”今天，中华儿女正在奋力实现国家富强、民族振兴、人民幸福的“中国梦”。作为孙中山先生的家乡，中山勇于改革创新，继续领潮争先，努力走在实现“中国梦”的时代前列。

近年来，中山市以实现和谐善治为总的目标，不断探索完善社会治理体系、提升社会治理能力之路，取得了一系列较为显著的成果。如近年来七成以上的财政收入投到民生领域；城乡居民收入差距为全广东省最小（收入比为1.6∶1）；连续多次获得全国社会管理综合治理优秀地市称号；连续多次荣获全国平安建设“长安杯”；连续26年举办“慈善万人行”活动，获得全国公益领域最高政府奖——“中华慈善奖”，被誉为“中华民族慈善文化的一面旗帜”；等等。在实践探索的过程中，中山逐渐形成了一条基本符合当地实际、对其他地方也具有一定借鉴意义的社会治理的路子。其概括起来就是“一二三四五”，即“一张图表，两个必须，三个结合，四个机制，五个目标”。

一、一张图表

这张图表就是《社会治理机制表》（见下表）。从表中可以清楚地看到，社会治理总的体系包括三大块：一是社会管理，二是社会自治，三是社会基础。

表1 社会治理机制

（一）社会管理

社会管理的对象，可以分为两大类，一个是社会个体，一个是公共群体。

1．社会个体

社会个体和谐如同人的健康，一靠疾病预防，二靠疾病治疗，也就是在没出现问题之前需要和谐保健，加强社会保障，将问题形成的可能性降低，也就是中央提出的尽量地减少不和谐因素，尽量地增加和谐因素。社会保障也可以划分为两个部分：一个是民生保障，一个是权益保障。当然，这二者是“一枚硬币的两面”，相互依存。

（1）民生保障。民生保障包括养老保障、医疗保障、住房保障、食品保障、教育保障等，它们以个人的创业、就业为核心，构成一个小循环。中山市是把社会成员的就业、创业放在最首要的位置。没有每个有劳动能力的人的创业和就业、创造财富，各种社会保障就没有依托。有了创业、就业，就有个人的收入，必须要合理分配，做好养老、医疗、住房、食品、教育等民生保障。这个过程必须依靠政府制定公平竞争的规则，并监督其正常运行，为经济社会的发展提供良好的秩序、环境和条件，既保证大部分人能够通过自身的劳动保障和改善自己的生活，又对困难群体实施救助，并努力做好基本公共服务、增加社会福利。

保障和改善民生工作要与经济社会发展阶段和水平相适应，既要尽力而为，又要量力而行。“尽力而为”，指的是保障和改善民生事关重大，对必须解决和能够解决的问题要尽量解决，最大限度地缓解人民群众的困难，满足人民群众的需求；“量力而行”，指的是可持续地保障和改善民生，必须正确认识国情和市情。保障和改善民生要本着对历史、对人民群众的长远和根本利益负责的态度。必须从社会主义初级阶段生产力水平总体不高的国情出发，不能为了一届任期的显绩，不切实际地吊高公众“胃口”，更不能用搞运动的方式来解决民生问题。必须从实际出发，充分考虑各方面的条件和可持续承受能力，稳步推进，做到办实事符合民意，做好事不超越市情和民力。改善和保障民生的立足点是有劳动能力的人一定要劳动。政府通过开发公益岗位等措施促进创业就业，对于没有劳动能力或者劳动能力不够的人群，由政府实行兜底保障。中山市的低保，是城乡一体的，城市的低保和农村的低保是一条线，没有区别。

（2）权益保障。权益保障包含的内容十分丰富，主要包括以下几个方面：

一是努力保障社会成员在政治、人身、经济、社会、文化等方面享有的权利。包括政治权利（公民有参加国家政治生活的民主权利、在政治上表达个人见解和意见的自由，有选举权、被选举权，有言论、出版、集会、结社、游行、示威自由）；平等权（法律面前人人平等，公民平等地享有权利和承担义务，公民的合法权益平等地受到法律的保护，任何公民都不享有法律以外的特权，任何公民都不得强迫其他公民承担法律以外的义务）；宗教信仰自由；人身自由；批评、建议、申诉、控告权等；社会经济权利（公民的劳动权、休息权，以及退休人员生活保障权和物质帮助权）；教育、科学、文化权利以及其他方面的权利。尤其要重视建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，推进教育公平、就业公平、创业公平。营造公平的社会环境，保证社会成员平等参与、平等发展权利。

二是善于把握好最大多数老百姓的根本利益、现阶段的共同利益、不同群体特殊利益的关系，寻找最佳结合点。切实维护群众的合法权益，纠正各种损害群众利益的行为，最大限度地减少不和谐因素。比如涉农权益保障，需要加快建立以农村土地确权为核心、以强化农村“三资”管理为重点、以建立集体资产管理交易平台为载体、以改革征地制度为支撑，全面保障农村合法财产权益的政策制度框架体系。在土地房屋征收补偿权益保障方面，需要完善土地房屋征收补偿相关政策，建立土地房屋征收补偿工作专项检查机制，纠正违法征收、暴力拆迁等损害群众权益的行为。在劳动权益保障方面，要健全职工工资集体协商、工资正常增长、工资支付保障机制；制定构建和谐劳动关系指标体系；建立企业工资集体协商指导员队伍；等等。同时，建立利益补偿机制，对因政府决策和行政管理失当造成的群众利益受损问题，及时合理予以补偿。完善法律服务机构，健全法律援助、司法救助等制度，降低门槛，简化程序，提高标准，扩大救济援助范围，加大对刑事案件被害人、治安事故受害人的救助力度。

三是对特殊人群的权益保障。要促进特殊人群顺利融入社会，完善特殊人群分类管理措施，建立健全对特殊人群的社会关怀帮扶体系。把解决特殊人群就业等问题作为工作重点，加强对服刑在教人员的文化教育和职业技能培训。建立完善有关部门、家庭成员、社区组织及社会工作者密切配合的社区矫正、刑释解教人员及社区戒毒（康复）人员安置帮教工作体系，降低重新违法犯罪率。推进刑释解教人员过渡性安置基地、戒毒康复人员就业安置基地、精神病人治疗管护专业机构、违法犯罪艾滋病人收治中心、流浪儿童救助机构等特殊人群管理项目建设。建立社会心理干预机制，缓解特殊人群的心理危机。推进“回归社会工程”，加强对邪教痴迷者的帮教工作。

四是加强特殊青少年群体服务管理。完善对行为偏常和闲散青少年群体分类动态服务管理和社会化帮教机制；采取有效措施防止义务教育阶段学生失学或流失，加强职业技能培训、职业介绍、信息咨询等服务，拓展就业渠道；建立健全流浪未成年人救助机制；健全服刑在教人员未成年子女和农村留守儿童关爱服务体系；在社区建立对有不良行为青少年进行有效教育帮扶的工作机制；建立完善未成年人刑事案件配套工作体系。

五是重视推动异地务工人员融入当地。这个问题对沿海地区尤其重要，以中山市为例，其本地人口和外来人口的比例是48∶52。2010年，中山市为了改变本地人与外地人的新二元结构，促进新老中山人共融共进，提出了经济发展成果、基本公共服务、平等发展机遇三个全民共享的社会融合思路。创新流动人口服务管理机制，拓展居住证服务功能，建立覆盖实有人口的动态服务管理体系，加强流入地与流出地的协调配合，提高服务管理水平。重点健全异地务工人员有序融入当地的制度设计和政策安排，加快完善积分入户制度，不断拓展积分制的深度和广度，逐步实现基本公共服务的全覆盖。加强对异地务工人员人文关怀，拓宽异地务工人员参与政治、经济、社会事务的渠道，开展“同是中山建设者”等评选活动，促进社会群体之间良性互动。

六是完善外国人服务管理机制。加快建立党政领导、部门联动、公众参与的外国人服务管理工作协调联动机制。完善外国人入出境、通关、居留等服务措施，在外国人居住或活动较多的社区建立外国人服务站（点），提供“一站式”服务。强化外国人就业许可管理和就业劳动监察，开展对非法入境、非法居留、非法就业外国人问题的综合治理。

有了社会保障，社会成员出问题的可能性就少了很多，但是社会就像人体一样，保健再好，也不可能不生病。目前保障和改善民生方面还存在一些问题和薄弱环节：比如就业压力仍未缓解，就业的结构性矛盾依然存在，部分中小企业“招工难”与部分大学毕业生“就业难”问题并存，农村劳动力素质与就业岗位不相适应的矛盾仍然突出；民生事业发展不平衡，尤其是民生事业在城乡之间、区域之间的发展不平衡，优质资源过度集中在大城市，偏远的农村地区则严重匮乏；文化建设存在重城市、轻农村，重标志性文化项目、轻基层文化项目，重专业性文化、轻群众性文化的情况，基层文化建设投入不足，基础设施薄弱；体育工作重竞技体育，轻群众性体育，群众性体育场地缺乏，具体活动指导协调不够。教育发展不平衡，尤其是农村的师资力量相当薄弱，学历偏低等问题仍比较突出，乱收费情况依然不同程度存在；还有一些困扰民生的突出问题尚未有效解决，社会救助水平还较低，残疾人康复仍在起步阶段，日趋复杂的环境污染、食品安全以及社会治安问题，也严重影响了人们的幸福感。

对于这些普遍存在的种种社会问题应该怎么办？首先要能及时发现问题。发现社会问题有“双渠道”：一个是政府主动发现问题的渠道，一个是群众诉求表达渠道。通俗讲，就是“下访”与“上访”。政府主动发现问题的渠道主要有：一是社会矛盾纠纷排查。建立健全日常排查、定期排查、专项排查、特别防护期重点排查工作机制和村（社区）每周、镇（区）定期排查统计和分析上报矛盾纠纷工作制度。二是社情民意收集研判。培育一批社情民意调查的民间机构，建立健全社情民意收集、分析、研判机制。三是社会风险评估。建立重大事项社会风险评估工作机制，推行重大决策社会风险评估，作为重大政策、重大项目、重大改革实施的前置条件和必经程序，确保相关决策事项合法合理和可行可控。群众诉求表达的渠道主要有：一是完善信访接待大厅与网上信访大厅建设；建立健全信访事项依法终结机制，落实信访终结后的帮教措施。二是完善联系群众工作机制，推广党代表工作室制度，开展人大代表、政协委员联系群众工作室试点，充分发挥工会、共青团、妇联等群众团体和其他社会组织联系群众的桥梁作用，及时收集、反馈群众反映的问题和诉求。三是积极利用微博等新兴媒体收集民情、解疑释惑，推进网络问政常态化、制度化、规范化。以上是及时发现、找到社会问题。

其次要积极解决问题。解决问题主要有三种方式：一是对于普遍性的民生诉求，如果现行法规政策存在不足，需要进一步完善政策法令，促进“民生保障机制”不断完善。二是对于一般性的矛盾纠纷问题，需要建立了一套依法治理的矛盾化解体系。三是对于违法犯罪分子，需要强大的防控体系，让违法犯罪、作奸犯科受到惩罚。

2．公共群体

与社会个体相对应的是公共群体，相对于社会个体矛盾，公共危机危害的对象具有公共群体性，是和谐社会治理必须面对的另一个重要方面。公共危机包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机等，极大地影响到和谐社会建设和人民群众的生命财产安全。处理突发公共问题，也必须做好两个方面的工作，一个是做好保障预防，一个是做好应对化解。在应对公共危机方面也应以预防为主。预防分为两个方面，一个是硬件预防体系，一个是软件预防体系。

硬件体系包括现代化防灾减灾体系、现代化能源保障体系、现代化环保设施体系等等。硬件建设是预防公共危机的基础。硬件建设重在未雨绸缪、日积月累，要曲突徙薪，不要临渴掘井。如，中山市因为靠海比较近，每年的抗台风任务都比较重，抗台风的重点任务之一是确保低保家庭、贫困家庭的财产生命安全。为做好预防工作，中山市政府出资进行了四期的低保家庭危房改造，完成了所有低保家庭的危房改造。软件体系包括法制建设、体制建设和机制建设。尤其要建立统一领导、协调联动、顺畅高效的应急管理指挥处置体系；建立应急救援队伍，包括建立应急救援指挥队伍，建立以公安特警、消防队伍、维稳工作律师团、医疗救护和卫生防疫应急队伍、市政抢险工程队伍、高危行业应急救援队伍、交通应急抢险救援队伍、环境应急抢险救援队伍、重大动物疫情应急处置队伍和应急救援专家组为主体的专业化队伍，建立以武警部队、民兵预备役部队的联动应急队伍和应急救援志愿者队伍为主体的应急后备队伍，突出队伍建设的专业化和多元化，提升应急反应能力；加强公共卫生突发事件、环境污染、安全生产事故、重大自然灾害、恐怖袭击事件的应急处置演练，广泛开展宣传教育，提高全社会应急管理意识和抗风险能力；规范民间救援救灾组织发展，采取多种途径，加强应急救援专业队伍建设。一旦发生突发事件，那就进入第二个层面——问题的化解体系：危机预警机制、危机决策机制、应急处置机制、舆论引导机制、恢复重建机制、评估提升机制，这些就构成了一套公共危机应对体系。

（二）社会自治

以上内容加在一起，就构成了我们整个的社会管理体系。社会管理只是社会治理的一个方面，其大部分是党委、政府去做的，当然也有党委政府发动的。这种力量主要是从上到下的。然而，一个社会、一个城市的善治不能仅仅只有这一股力量，还必须要有另外一种力量——即从下而上的。这种力量同等重要，而且在日益发展的成熟社会，这种由下而上的力量的作用会越来越大。社会管理机制主要在于解决矛盾纠纷、处置公共危机、保障社会正常运转，而进一步激发社会活力、创造力，增强社会凝聚力、亲和力，则需要创新社会自治机制。社会自治是人民当家做主、保障民权、发展民主、实现“自由人联合体”的需求，也是提高公民社会责任感、调动公民积极性、激发社会活力的需求。人民群众是经济建设的主体，同样也是社会治理的主体。社会治理涉及每一个社会成员，人民群众有参与社会建设和管理的主观意愿，应当因势利导，充分相信群众，放手发动群众。许多问题，如果社会自身能够自我调节、自我治理，就应该依靠社会，让“群众的问题首先由群众解决，群众的矛盾首先由群众化解”。社会自治横向包括民族区域自治、城乡社区自治、社会组织自治等；纵向包括个人自由、家庭自主、社区自治等。动员老百姓，共同参与，并和第一种力量结合在一起，是非常非常之必要的。当然，基层自治也是有前提、有条件的，它必须要坚持党的领导，必须要依法进行，这两条尤其重要。一些农村调研显示，存在个别农村家族甚至黑恶势力操纵选举的现象，也还有贿选的现象。如果不加强党的领导，不依法自治，如个别专家所提倡的完全自治，就会产生这样或那样的问题。

1．加强基层自治的能力建设

我国《城市居民委员会组织法》中的第二条，明确规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，《村民委员会组织法》中的第二条，也规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。抓好基层自治工作，重点是加强群众自治，把村委会和居委会打造成为社会自治的基础平台。这是加强社会自治的基础性工作。

城乡社区是各种社会群体的聚集区，是各种利益关系的交织处，是各种社会组织的落脚点，也是各种社会资源的承载体。这种独特的地位，决定了村委会和居委会在城乡社区治理中的作用。加强村（居）委会建设，一要积极支持村委会和居委会依法组织群众有序参与公共事务，反映群众的诉求和建议，调解纠纷，化解矛盾。二要健全民主评议会和居民论坛等形式，借助社区党风廉政信息平台，拓展政府与群众的互动功能，使村委会和居委会成为群众评议和监督政府的平台。使村（居）委会能真正按照《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》，无论是选举工作还是日常工作，都能发挥积极作用。尤其要发挥村委会和居委会等群众组织的自治作用，健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基层民主制度，不断提高群众自我教育、自我管理的能力。

2．发挥民间力量在社会矛盾调处中的作用

实践证明，社会组织是和谐社会的“减震器”和“润滑剂”，具有协调关系、化解矛盾的作用，能够有效舒缓政府的压力。在保证“党委领导、政府负责”的前提下，积极推进“社会协同、公众参与”，最大限度地发挥社会主体，特别是社会组织、群团组织和广大人民群众参与社会管理、公共服务的积极作用，建设一个共建共享，能够充分调动社会各方面积极性，充分反映社会各方面要求的“大社会”。在社会各领域建立真正民间化的“第三方机制”，由社会组织和专业机构独立开展评估评价、居间调解、检测鉴定等事务，确保中立性，提升公信力。

（三）社会基础

无论是社会管理，还是社会自治，都必须要有一个扎实的社会基础。它包括科学规划、法制建设、道德教化、基层建设等等。规划做得科学合理，能预防很多的社会问题，规划不好，就会引发很多社会问题。科学规划包括土地、人口、产业、基本公共服务等规划。合理安排“居住、产业、交通及公共设施、休闲”四大项目之间的用地比例以及“优化开发、重点开发、限制开发、生态保育”四类主体功能区规划，加强生态屏障建设，引导产业科学布局，控制人口总量，优化人口结构，推进基本公共服务均等化，为社会有序运行提供科学合理的空间、人口、产业布局，这是从源头上预防社会问题、支撑社会发展的客观基础。

二、必须坚持“两个必须”

（一）必须要充分发挥党的领导核心作用

社会治理的任务十分艰巨、内容纷繁复杂，必须充分发挥党在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题，在正确分析社会形势的基础上，及时制定有关社会治理的各项方针政策。遵循社会发展规律，统筹各种治理资源，集结各种社会力量，切实改变条条分割、条块分割的现状。在社会主义市场经济条件下，党对社会治理工作的领导，既要强化宏观规划、统领，又要支持各级政府依法行政和依法管理，并引导各类社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会治理，下大力气将党的组织和党领导的群团组织作用渗透到社会治理的各个方面、各个环节，充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中服务群众、凝聚人心的作用，实现党的领导作用的全覆盖、细胞化，以确保社会治理工作始终沿着正确的方向前进。

（二）必须要充分发挥社会主义制度优势

搞好社会治理，还必须充分发挥社会主义制度强大的组织动员作用。从汶川大地震灾后重建与近年来海地、智利、日本大地震灾后重建的对比中，看到充分发挥社会主义制度优势的重要性和必要性。汶川大地震灾难巨大，使近7万同胞遇难，近1.8万同胞失踪，37万多人不同程度受伤，1000多万人失去家园，直接经济损失达8451亿元。在灾后重建过程中，社会主义制度优势发挥了关键作用。震后不到一个月，国务院就发布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，紧接着又发布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》、《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》、《关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》等。不到三年时间，中央和地方共陆续投入恢复重建资金10000多亿元，带动社会各界向灾区捐赠797亿元，灾区接受特殊党费93亿元，香港、澳门特区政府分别支持恢复重建捐赠100亿港元和55亿澳门元。2009年以来，受国际金融危机严重冲击，东中部19个援建省市在财政收入大幅度减少的情况下，努力压缩本地行政开支，依然确保援建资金及时到位，向川、陕、甘三省重灾区投入825亿元；三年时间，灾区所有纳入国家重建规划的项目已全部开工建设，完工项目占规划项目的95%，完成投资占规划总投资的95%。实践证明，做好社会治理工作必须要充分发挥社会主义制度优势。

三、努力实现“三个结合”

（一）在社会治理方式上，努力实现“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治的纵向结合

立足于一定社会基础之上的社会管理和社会自治共同构成了社会治理，社会治理既包括自上而下的管理，又包括自下而上的自治。社会管理是自上而下、以权力为主导的管理，重在“有为而治”。社会自治注重自下而上、以权利为主导。社会自治往往通过社会自治组织来实现，社会自治组织既包括政治意义上的社会自治组织，如村民委员会、街道居委会及其他政治性社团，也包括社会意义上的社会自治组织，如各种协会、中介性组织等。社会自治是民主的实现形式之一， 也是社会张力的减压阀。但社会自治组织绝不等同于“独立王国”，它是服从于整个“社会有机体”。社会管理与社会自治交织融合、各有侧重，共同立于特定的社会基础之上，如果把社会看作一棵“社会树”，则社会自治是“枝叶”，社会管理是 “树干”，社会基础是 “根基”，公共利益最大化和人民幸福安康则是盛开的“花朵”。

（二）在社会治理基础上，努力实现“自外而内”的法治与“自内而外”的德治的横向结合

从社会治理角度来看，“德”的外化即为秩序，“法”的内化即为秩序，法治与德治都是为了社会秩序。这是法治和德治的共同点，但二者也有很大区别：法是由国家制定和认可的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。法离不开国家，没有国家，就没有法律。法律的产生、存在和发展是以国家为前提条件。法律的实施离不开国家的强制力。法律的性质直接取决于国家的性质。而道德是基于信念、习惯、传统、教化和舆论等维持和实现的，用以调整人们之间以及个人和社会之间关系的取向性的综合。道德不必依赖于国家，原始社会就有道德，共产主义社会道德依然存在并发挥更加重要的作用。法治和德治的社会治理效果也是不同的，似乎类似于西医与中医治疗效果各有优劣。如何辩证施“治”，取决于当时特定的社会状态，但总的看来，法律是传播道德的有效手段，道德是法律的评价标准和推动力量，法治和德治相辅相成、相互促进，共同构成社会治理的基础。

（三）在社会治理手段上，努力实现市场的“无形之手”、政府的“有形之手”与社会的“隐形之手”的有机结合

市场的“无形之手”、政府的“有形之手”和社会的“隐形之手”既是资源配置之手，又是财富分配之手。从资源配置方面来看：市场的“无形之手”配置经济资源，主要遵循效率原则；政府的“有形之手”保障秩序、配置公共产品，主要遵循公平原则；社会的“隐形之手”维系人们的基础公共生活，主要遵循公平原则。三者都同时遵循法治原则。从财富分配方面来看：“无形之手”、“有形之手”和“隐形之手”分别对应于初次分配、二次分配和三次分配并发挥主导作用。比如，在初次分配环节，主要靠“无形之手”来调节；在二次分配环节，主要靠“有形之手”来调节；在三次分配环节，主要靠“隐形之手”来调节，“隐形之手”多种多样、若隐若现，社会慈善捐助就属于其中的重要形式之一。

总之，按照社会治理的基本规律，即在特定的生产力水平前提下，社会治理的理想状态是：以科学发展观为指导，在党的领导下和法的基础上，社会管理与社会自治有机统一、和谐运行，最大限度地激发社会活力与创造力，增强社会凝聚力与亲和力。是“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治的“纵向有机结合”；是“自外而内”的法治与“自内而外”的德治的“横向有机结合”；是“纵向治理”与“横向治理”的完美结合。可以预言，社会治理的最终状态是，“以各个人自由发展为一切人自由发展的条件的联合体”。

四、建立健全“四大机制”

按照表1的思路推动社会和谐善治，社会治理的具体运作需要建立健全“民生保障、表达诉求、矛盾化解、社会协同”四大长效机制。

（一）建立健全“民生保障机制”

建设和谐社会的核心是提高群众幸福指数，关键是通过“民生保障机制”解决群众住房、养老、医疗、环保、交通、食品安全等方面的需求。通过听取民意、观察民情、关注民生、沟通民心、疏导民意，了解群众的思想、工作、生活情况，了解群众在住房、养老、医疗等方面的困难，并在法规政策允许的范围内积极帮助解决。同时，通过一个个具体案例，解剖麻雀、举一反三，进一步研究普遍的民生诉求，激发创造性思维，促进“民生保障机制”不断完善，这样不但能大大降低社会管理成本，而且在某种意义上还决定了社会管理的最终成败。中山市大力推动社会管理保健化，把社会管理的“重心”前移、“关口”前移。

1.构建就业促进体系。如健全对就业困难群体的帮扶机制，保障下岗失业人员接受技术培训和实现再就业。设立农村工作坊，推进就地就业。坚持既“输血”又“造血”，帮助有劳动能力及就业创业愿望的低保家庭人员接受职业教育和技能培训。在全省率先将统筹就业范围从农村富余劳动力、下岗失业人员扩展到所有城乡居民，基本建立起城乡一体就业制度，目前全市城镇登记失业率控制在2.2%以内。

2.构建“一保五助”困难群众保障体系。不断促进城市包容性发展，完善贫有所济、困有所帮、残有所助、孤有所托的社会救助体系，努力解决特殊困难群体的工作生活困难。“一保”就是城乡一体的最低生活保障制度，从2011年起这个标准调高至每人每月350元。“五助”包括助医、助学、助房、助老、助残，如对80周岁以上老人发放高龄老人政府津贴，为全市75岁以上老人安装紧急呼叫装置2万多台；启动制度化扶困助学工程，实现资助对象的无缝覆盖和全程资助；投入近亿元开展四期低保家庭危房改造工程，为近2000户低保家庭重建或修缮危房。完善社会救助制度，保障城市“三无”对象、残疾人、孤儿、流浪未成年人等特殊困难群体的基本生活需求。加强社区矫正和安置帮教工作。扩大法律援助范围，保障弱势群体维护自身的合法权益。完善残疾人社会保障体系，推进残疾人教育就业培训，实施残疾人康复工程，通过了“创建全国无障碍市”验收。

3.构建社会保险体系。在全省率先实现基本养老保险、住院和门诊基本医疗保险全覆盖，达到退休年龄的参保人每人每月最低享有600元的养老金，住院医疗保险报销最高可达17万元，门诊报销最高达80%。

4.推动基本公共服务工程建设。根据社会经济发展水平，动态调整公共服务范围和标准，推动各类基本社会保障从户籍人口扩大到常住人口。建立健全多元化的基本公共服务供给机制，推行政府购买社会服务制度。优化各类公共服务设施空间布局，推动科技、教育、文化、卫生、体育等公共设施和场所向社区居民开放。

5.实施农村“三步走”提升工程，破解城乡“二元”结构。全面铺开农村股份合作制改革，为农民向市民转型奠定基础；推行村级经济组织统一核算，为集体经济走向市场创造条件；实施“村改居”工程，推动农村向社区、农民向居民转变。在全市城镇化率超过80%的基础上，继续缩小城乡居民在福利待遇上的差距。通过这一系列社会治理创新，中山市在全省率先实现最低保障城乡一体化，率先实现基本养老保险、住院和门诊基本医疗保险全覆盖，城乡居民收入比达到1.6∶1，城乡收入差距在全省乃至全国地级市中最小。

（二）建立健全“表达诉求机制”

有效的诉求机制可以让公众自由表达意见，从而释放心中不满，“清洁社会空气”，防止不满情绪日益积累而产生更大社会危害。事实表明，诸多矛盾冲突事件背后，往往是“诉求表达机制”的缺失。中国古代就有“民意可疏不可堵”的传统，早在尧舜之时，便已出现了“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”，西周设有“路鼓”和“肺石”，秦汉时设有“公车司马令”，魏晋唐宋设立了“登闻鼓”，明清设立了“鸣冤鼓”；当今许多国家也都有形式多样的诉求表达渠道，美国的民众可以通过各种社会组织向政府表达主张；法国的“经社理事会”、意大利的“全国经济劳动理事会”、德国的“财政计划理事会”都用来方便民众表达诉求、发表意见。我们国家也有不少有效诉求渠道，比如人民信访等。

中山市在不断完善现有诉求渠道的基础上，积极探索设立党代表工作室。一方面，它可以方便老百姓诉求权益、表达意见、宣泄情绪，确保冤有处伸、苦有处诉、事有人管，使社会情绪在萌芽初期就得到有效释放；另一方面，党代表可以通过思想引导、消除误解或者把问题引流到“矛盾化解机制”予以解决；同时，党代表还可以在此过程中通过宣传党的路线方针政策、党代表大会精神和党的重大决策部署，进一步凝聚人心。近两年来，中山党代表通过提案提议、参加征求意见座谈会等渠道，向党委提出意见建议3376件，均得到较好的办理和落实，为老百姓解决了很多实际问题，充分发挥出了民意“连心桥”的作用。

（三）建立健全“矛盾化解机制”

“表达诉求机制”输送上来的问题，需要“矛盾化解机制”予以化解。问题在于要建立怎样的化解机制？化解社会矛盾靠“包青天”还是“法青天”？ 法治是社会管理的基础和灵魂，必须强化解决社会矛盾纠纷的法治机制，防止用“运动式治理”替代法治化治理。其关键是对社会矛盾纠纷要建立一套发现、调解、仲裁、复议、诉讼相互衔接、相互配合的化解机制，尽可能缓解信访渠道，将矛盾纠纷引流至法治化渠道，推动“人情社会”向法治社会转变。

知易行难，贵在落实。几年来，在中山市委、市政府的统一部署下，强化“依法止争”意识，积极构建社会矛盾依法化解体系，努力改变“信访不信法、信官不信法”的状况和“大闹大解决，小闹小解决”的局面，逐步推动“人治社会”向法治社会转变。一是全面坚持“调解优先原则”，通过健全人民调解、社团调解、仲裁调解、行政调解、司法调解“横向调解网络”和市、区、镇、社区、村与楼门院（小组）“纵向调解网络”，营造多渠道的矛盾纠纷调处新机制，尤其是探索了和谐劳动关系八项协调机制，在2011年全国构建和谐劳动关系先进表彰大会上中山市作了经验介绍。二是对调解无效的矛盾纠纷，依法“引流”至仲裁、复议渠道解决，率先在全省成立行政复议委员会，创设“统一受理、集中审查、分别决定”的运行机制，使得95%的案件实现“定纷止争，案结事了”，该做法作为“广东经验”在全国行政复议试点工作现场会上推广，初步形成“小信访、中诉讼、大复议”格局。三是把诉讼作为解决矛盾纠纷的“终点站”，通过推动司法公正、提高司法效率，切实缓解“执行难”、“申诉难”、“打官司难”等问题，进一步树立法治权威。

（四）建立健全“社会协同机制”

以上几个方面的主要作用在于预防和解决矛盾纠纷、保障社会正常运转，进一步激发社会活力、创造力，增强社会凝聚力、亲和力，此外，还需要推动社会管理“社会化”，建立健全“社会协同机制”。

1.完善社会基层自治

由于受计划经济的影响，我国目前的社会治理依然是靠政府大包大揽，效果往往欠佳。社会治理要靠两种力量：一种是政府管理，一般表现为自上而下、以权力为主导，重在“有为而治”；另一种是基层自治，一般表现为自下而上、以权利为主导，重在“无为而治”。二者相互融合，形成社会治理的“车之两轮”、“鸟之两翼”。而长期以来我们过于重视前者，忽视了后者。为改变这种状况，中山市大力推动农村基层自治，探索了“四组织”+“三环节”的中山模式。

健全农村“四组织”。一是完善农村党组织建设。改变事无巨细、亲力亲为的领导方式，突出党组织的领导作用，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等环节，保证其决策通过制度得以体现和落实。二是明确村民（代表）会议在村民自治体系的权力中枢地位。村民（代表）会议依法掌握村级公共事务决策权，所有重要村级事务均由村民（代表）会议依法讨论决定。三是明确村民委员会的执行、落实地位。村民委员会是执行机构，对村民（代表）会议负责，并具体执行其讨论决定的事项。四是强化村务监督委员会的监督地位。加大其对村（社区）党务、事务和财务公开的监督力度，保障其对村（社区）干部的民主评议和年度工作绩效考评的参与。

强化自治“三环节”。一是强化选举环节。村“两委”严格按照法定程序进行选举，规范落实直接提名、一人一票、秘密投票等选举环节，确保选民领票、写票、投票、唱票等整个选举过程都处于严格保护之下。二是强化管理环节。凡涉及土地流转发包、收益分配等重要村务，都要提交村民会议讨论决定；村民会议讨论决策事项，必须经有效会议程序且有法定到会人员表决通过后，形成决策意见方能予以执行；实行文书专人全程记录，以备核查监督。三是强化监督环节。改变重“选举”、轻“监督”的做法，镇政府负责对村民宣传法律政策，并推动村务公开、账务公开，将与村民密切相关的法律政策（比如低保条件、强农惠农政策，信访法、村组法等）用最简明易懂方式挨家挨户宣传。健全村务公开制度，将财务开支、新农村建设招投标、村官工资奖金、招待费、旅游费等及时、有效地公布于众。切实做到村务信息家喻户晓，实现从随意公开向规范公开转变。探索村账镇管、存折发款、向村派驻财务员等，强化对村级财务的透明建设和有效监控。

通过探索“四组织”+“三环节”模式，中山市基层自治水平日益提高，真正实现由“村官自治、村委自治”转变为“村民自治”，社会活力大大增强，成为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”唯一的地级市。

2.推动社会组织建设

中山市以培育和发展社会组织为抓手，放手发动社会各个方面参与到共同事业中来，形成多元共治的格局，共建共享幸福和美中山。中山市推动社会组织建设工作起步较早，社会组织等级评估、行业协会商会发展等许多工作走在全省前列，特别是在近年个别企业停工事件、劳资纠纷等的处理过程中，各级商会发挥了重要的作用。加快建立社会组织枢纽型管理模式，充分发挥工青妇以及工商联、社科联等的引领作用，团结、联系、孵化更多社会组织。努力创新社会管理和公共服务方式，通过授权、委托、购买服务等方式，将原本由政府直接提供的服务项目交由社会组织或法定机构去运作，进一步提高工作效能，加快推进职能转移。

推动社会多元共治，既鼓励社会组织、企业、群众参与社会建设，又敢于“放权”，让政府“瘦身”、行政“减负”。其核心就是三个字：“减”、“放”、“转”。“减”，就是巩固和深化行政审批制度改革，压减审批事项，缩短审批流程；“放”，就是通过简政强镇事权改革，将能够下放的权力下放给镇区，让基层拥有与经济社会发展相应的事权；“转”，就是逐步将政府行业管理与协调、社会微观事务管理与服务、技术和市场服务向社会转移。过去，在建立市场经济体制的过程中，政府给市场让渡空间，发挥了市场这只“无形的手”的作用。现在加强社会建设，也给社会自治让渡空间，激活社会自我组织、自我管理、自我服务、自我修复的功能。中山市一方面舍得放权，创造条件让社会接力，另一方面，也重视考察社会组织是否“接得住、管得好”，防止权力放了，社会“接不住、管不好”，造成公共服务的“缺位”。摒弃“一放了之”的心态，将重点从审批转向监管，而且不留监管盲点，推动政府管治模式的根本转变。

3.强化社会力量动员

为了整合社会力量来促进社会建设，中山市以“慈善万人行”为制度化平台，逐步形成了别具特色的社会力量动员机制：一是运作机制规范严谨。“慈善万人行”以社会团体为主要组织者，同时还发展了55个农民义工队和68个社区义工队，配合各镇区、各系统、各行业、各企事业单位组织举办一系列义演、义卖、义赛、义诊、义修、义捐等活动。二是活动形式不断创新。由开始的单纯方阵游行，逐步发展为融“慈善嘉年华”、“电视直播晚会”、“博爱火炬传递”、“彩车巡游”等民间群体活动。三是民间习俗有机融合。活动期间，各地民俗如黄圃飘色、古镇云龙、沙溪鹤舞等纷纷走上街头，成为一道道亮丽的风景线。四是参与范围日益扩大。由原来的以本地居民、企业为主，逐渐发展到海外华侨、港澳乡亲、外来务工人员等各地域、各阶层共同参与。五是善款使用公开透明。“慈善万人行”坚持“取之于社会、决策于社会、用之于社会”的原则，将历届募集善款用于帮助困难人群构建保障体系和服务体系，提供经济上的支持、就业上的帮助、情感上的关怀。先后投入2.18亿元为困难群众提供及时有效的综合援助；投入1.8亿元建起了博爱医院等63个公益项目。此外，各镇区还有慈善会、慈善超市、盆菜认购等活动，使博爱奉献、扶危济困成为市民的习惯。中山“慈善万人行”产生了“献爱心、暖人心、得民心、树信心”的巨大效应，凝聚了社会力量，增强了城市软实力，先后获得了“全国精神文明建设创新奖”、“全国十大公益品牌奖”，被誉为“中华民族慈善文化的一面旗帜”，并在全球80多个城市、106个有效案例的激烈角逐中脱颖而出，成为唯一以“博爱·和谐”为主题参展2010年上海世博会的社会治理项目。

“民生保障机制”理顺了社会治理“标”与“本”的关系：“标”是社会管控，“本”是民生保障，社会治理应该立足于“本”。“诉求表达机制”理顺了社会治理“疏”与“堵”的关系：“疏”是畅通渠道，“堵”是层层设防，社会治理应该立足于“疏”。“矛盾化解机制”理顺了社会治理“法”与“人”的关系：“法”是法治，“人”是人治，社会治理的根本途径是法治。“社会协同机制”理顺了社会治理“上”与“下”的关系：“上”是来自政府的力量，“下”是来自民间的力量，“上”与“下”有机结合，才能相得益彰、共促和谐。

五、实现社会治理的“五个目标”

社会善治的目标是努力实现社会治理的保健化、社会治理的法治化、社会治理的社会化、社会治理的系统化、社会治理的信息化。

1.社会治理保健化。切实把群众合法权益维护好、保障好、发展好，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地预防社会问题和公共危机的产生。维稳的基础是维权，保健的基础是保障。维护群众合法权益，保障百姓基本生活，是社会治理的“本”和“源”。

2.社会治理法治化。强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色，强化和完善解决社会矛盾公共危机的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和公共危机的长效、制度化手段。

(责任编辑：黄家亮)

□青年学者论坛

3.社会治理系统化。把社会作为一个有机体，建立一套完整的治理体系，避免“头痛医头、脚痛医脚”、“灭火队式”治理模式。第一，建立完善的社会治理法律法规体系。第二，构建统一的领导体制。社会治理的重点在基层，而创新社会治理则需要高层的统筹规划、总体协调和统一领导。第三，注重推进社会治理方式的系统性和多元化。运用民主法制的方式实施治理，注意发挥市场机制和道德文化的作用，建立健全利益协调机制、诉求表达机制，系统地运用法律规范、市场调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段化解社会矛盾。

4.社会治理社会化。致力于在服务中实施治理，在治理中体现服务，寓治理于服务之中，以服务促治理。社会治理必须调动全社会的积极性，实现由防范性管理向平等型、服务型治理转变；整合社会资源，动员社会力量，提高社会自治、自助、自理能力；保障民权、发展民主、促进民生、凝聚民心、集中民智、激活民力，建设“和谐社会”、“活力社会”。

5.社会治理信息化。运用现代科技手段尤其是信息化手段加强创新社会治理，积极提高社会治理信息化水平，形成全面覆盖、联通共享、动态跟踪、功能齐全的社会治理信息系统，提高社会治理系统效能。

"Zhongshan Experience": The Innovation of Social Governance and Harmonious Governance

YIN Zhao-ju

Abstract:Zhongshan city takes “harmonious governance” as the general goal. In the practice, Zhongshan government continuously innovates social governance system and mechanism, improves ability of social governance, and gradually forms "Zhongshan Experience", which can be sumed up as "one chart, two musts, three combinations, four mechanisms, and five aims". "One chart", refers to use "social governance mechanism chart", clearly show the relationship among social management, social autonomy and social base and their intrinsic mechanisms in social governance. "Two musts", refers to in the process of innovation of social governance, we must attach importance to the main leadership of the Party and advantages of the Socialist; "Three combinations", refers to the combination of social governance and social autonomy, the combination of law and virtue, and the combination of market, government and society. "Four mechanisms" refers to mechanisms of people's livelihood security, expressing demands, resolving conflicts, and social cooperation. "Five aims", means to make social governance healthy, based on law, socialization,systemly, and information.

Key words:social governance mechanism; harmonious governance; "Zhongshan Experience"

作者简介：殷昭举，法学博士，中共中山市委常委、中共潮州市委常委、副市长，中国人民大学社会学理论与方法研究中心特邀研究员，长期在农村、社区、街镇、区（县）、市等从事经济建设、经济管理和社会治理工作，主要研究方向为经济管理和社会治理。（中山，528400）