从政策网络的分析视角研究我国航班不正常问题

陈奕婷

（复旦大学 上海 200433）

一、民航航班运行中的网络及行动者

（一）政策网络行动者的关系形态结构

1.政府是航班不正常治理的主体

在我国航班正常性政策网络系统中，政策社群主要是由航班正常性工作相关的中国民用航空局及下属各地区管理局组成。这些机构负责提出民航行业发展战略的规划和计划，并组织实施和监督检查。因此，由这些行动者组成的群体根据其彼此稳定互动的关系和成员参与的高度限制特性将其分类为政策社群。

2.专业组织和学者是航班不正常政策制定的智囊团

航班正常性工作政策专业网络的行动者是指具有专业性知识与技能并进入航班正常性政策研究领域的学者和组织。在我国，航班正常性工作的专业组织主要包括中国航空协会和中国航空学会等全国性行业协会和行业研究机构。他们通过研究民航市场发展形势，探讨航空运输企业发展中的问题，在民航的发展战略、航空产业政策、技术进步、技术标准、行业立法等方面为政府机构提供信息。

3.航空企业是航班正常运行的主体

航班正常性政策生产者网络的行动者主要包括机场、航空公司、机场地面代理人、油料公司、配餐公司等涉及航空运行的部门。这些部门的行动者进出无严格控制，数目不固定。航班正常性的政策网络为生产者提供了利益保障，在航班正常性政策下，这些参与者能够有效运行，实现发展。同时，政策也约束着生产者网络的各单位，他们必须按照政策目标和要求履行自己的职责。

4.议题网络是不容忽视的社会力量

旅客、新闻媒体、社会团体、专家学者等以各种方式也表达着他们参与政策过程的愿望和诉求。这些行动者平等、自由地参与航班正常性政策议题的讨论并表达自己的意见。他们之间没有固定的关系，关系相对松散，只是对航班不正常这个话题有着相同的兴趣。在议题网络中的专家学者与研究机构和他们处于专业网络中表现出很大的不同，此时，他们能够在一定程度上摆脱固有的限制，更加自由地发表自己的意见。而航空从业人员也同样超越了他们在生产者网络中的角色，不受利益的约束，能够更充分地表达自己真实地意见。旅客是航空运输的消费者，随着公民表达意愿的渠道增多，他们也不再处于弱势地位。

（二）政策网络行动者的关系结构

政策网络的行动者构成了一张关系网，它的结构即为政策网络结构,反映了政策网络行动者之间的关系形态。根据我国航班正常性工作政策网络结构图，可以看出，我国航班正常性工作政策网络参与者众多，互相影响与合作，影响了政策的制定和实施的全过程。

二、航班正常性政策网络间的互动关系

（一）政策社群与生产者网络的互动

政策社群是政策制定的主体，生产者网络是政策执行的主体，两者之间存在着权力与利益的博弈关系。民航局与航空公司和机场并非是简单的上级指导和下级执行的关系，也并非是简单对立关系，两个网络之间在促进行业发展，有效运行方面存在共识。

作为航空运输的监管部门，民航局必须制定政策，约束各生产者网络行动者的行为，减少航班不正常的发生。在制定政策时，民航局经过数据收集与分析，并会同相关行业专家拟定政策初步方案后，必须与主要航空公司和主要机场沟通，听取生产者网络代表的意见和建议，避免政策出现不符合实际的情况出现。

（二）政策社群与议题网络的互动

政策社群与议题网络的互动表现政策社群对议题网络有权威主导作用，通过政府的强制力，议题网络必须接受政策社群的政策。另一方面，议题网络通过自身媒体的优势，通过各种媒介和渠道向政策社群以及各网络行动者发表自己的利益需求和观点，对政策社群施压，促使政府制定政策或改变政策。

（三）专业网络与生产者网络的互动

专业网络和生产者网络之间更多的是合作交流的关系，两者保持密切的交流，获取信息，使得出台的行业标准更具科学性。生产者网络通过专业网络创造的诸如学习培训、研讨会的机会，学到更多的理论知识，为解决实际问题开拓思路。同时，生产者网络的行动者也可以利用专业网络为其搭建的平台，与行业内其他同类企业互相交流，能够有效促成航空运输服务的整体水平更上一个台阶。

（四）生产者网络与议题网络的互动

在航班不正常的问题上，航空公司与旅客存在着最为紧密的依存关系，也是矛盾最集中最突出的两方。以航空公司为代表的生产者网络，为旅客提供了运输服务。同时，旅客是航空公司赖以生存的客户，是服务提供的主要对象，旅客购买机票成为航空公司的主要收入来源。两者的利益在航班不正常时又存在一定程度的冲突，旅客应当通过正当的途径来维护自己的权益，不应采取超越法律法规的过激行为。生产者网络和议题网络并非只有矛盾，他们相互联合，通过媒体制造影响力和舆论力量，提出共同的利益诉求，可以促使政府出台治理航班不正常的政策，影响政策的制定，因此这两个网络也可以形成合作关系。

三、我国航班不正常的原因分析

（一）法规保障不健全、奖惩措施不到位，主要表现在政策法规缺失，监管不严格；民航局对航线审批不严格、奖惩不到位

（二）政策网络中缺乏系统协调、沟通不及时，主要表现在各运行单位沟通协调欠缺；航空公司与空中管制部门沟通协调不够；对于天气原因造成的航班延误没有统一的发布渠道；航空运行企业与旅客的沟通不及时。

（三）航空运行各单位间职责不明确、执行不到位，主要表现在航空公司与代理人之间职责不明确，处理不正常航班时缺乏灵活性；备份运力不足、统筹安排能力欠缺；机械故障维修耗时长、航材调配能力有限；宣传力度不够、公众认识存在误区。

四、基于政策网络有效治理我国航班不正常问题的对策

政策的制定和执行,不再是政府单方面的行为,对于航班正常性工作需从以下四方面着手改进：1.政府应通过建立航班不正常监督机制和约束机制。中国民用航局作为民航监管机构,必须承担组织责任、协调责任和监管责任。民航局不仅要在制度上规范，同时要积极协调，调动和发挥各航空运营企业认真履行职责,避免职责不清、互相推诿的情况发生。同时，也要建立一定的处罚机制，以约束生产者网络行动者的行为，构建良好的政策执行秩序。2.发挥网络效应，确保信息畅通。发挥政策网络的网络优势，互相监督与协助，是增强网络间信息畅通的有效手段。生产者网络要建立统一的信息发布工作制度及对外宣传平台，及时向社会公布航班不正常情况。帮助缓解因信息不畅激发的旅客和航空公司之间的矛盾。3.加强生产者网络间的联动协作。民航业是一个系统性很强的行业，其中的每一个环节都要用系统性的思维去执行，才能让整个运行的链条更紧密衔接。民航各运行单位需要改善运行方式，从内部着手提升运行效率，建立政策网络间的联动协作机制就显得十分必要。4.构建公众参与平台，凝聚多方监督合力。要使得政策网络的效用最大化地发挥，就需要整合航班正常性政策网络中的各行动者的利益需求，构建合理的利益表达机制，使网络参与者都有自己的利益表达渠道，能够更多地参与到政策过程,保证政策目标的实现。

五、结论

在我国航班不正常问题突出的今天,各社会主体之间的利益冲突日益明显,政府过去经常采用的行政手段已经不能很好地实现政策效果，私营部门、社会团体以及其他组织对于政策目标的实现发挥着越来越重要的作用，因此，政府在政策执行过程中越来越依赖多元的政策主体。利用政策网络的分析视角能够解决多主体参与的复杂的利益关系，各个主体之间的互相博弈对政策结果产生重要的影响，通过政策网络的治理方式是解决公共问题的有效途径。■

[1]李玫.西方政策网络理论研究[D].昆明：云南大学，2013.

[2]朱亚鹏.西方政策网络分析：源流、发展与理论构建[J].公共管理研究,4：204-222.

[3]朱亚鹏.政策网络分析：发展脉络与理论构建[J].中山大学学报（社会科学版）,2008,48（5）：192-199.