区域协调发展视角下我国新型城镇化建设路径探析※

杨仪青

城镇化是伴随社会经济发展、产业结构调整和人口向城镇地带集中的自然历史过程。城镇化是区域协调发展的重要手段，是社会现代化发展的重要内容，是扩大内需和转变经济发展方式的重要抓手，有利于促成生产要素的合理流动和社会资源的优化配置，对建成富强、文明、和谐、可持续发展的现代化社会具有重大意义。随着新型城镇化上升为国家战略，我国新型城镇化建设取得了巨大的成就。但是，我国在城镇化建设实践中存在着一系列亟待解决的重大问题。科学有序推进新型城镇化建设，是事关经济社会发展全局的综合性战略举措。依托我国的综合优势、现实基础和条件，站在新的起点上，推进区域协调发展的新型城镇化是解决我国“三农”问题、城乡二元结构、环境和就业等问题的重要途径，对我国新型城镇化实现健康、有序、可持续发展和社会全面进步有重大意义。

一、区域协调发展的新型城镇化的概念与内涵

从世界范围来看，在城镇化概念内涵的界定上学者们从不同学科、不同角度予以解释，对于全面把握城镇化的丰富内涵具有一定的启发意义。社会学研究城镇化注重社会规范，认为城镇化包含生活方式和价值观念的转变，即生活方式由传统的农村模式转变为现代化的城镇模式。经济学强调城镇化是经济结构的转换过程，是由传统的农业活动转换为现代化的非农业活动的过程，是一、二、三产业相互融合发展的过程，特别强调城镇化建设中生产要素流动的推动作用。地理学研究城镇化注重人类活动的区域特征，强调城镇化的区域融合发展战略（许学强等，2007）。人类学强调城镇化是人口向城镇集中的过程。由于人口向城镇集中的过程蕴含丰富的内容，包括产业、人口、结构、空间转换等多方面的内涵，并且有一定可比性、比较简单易行，故这一概念应用较为广泛。因此，城镇化包括广泛而丰富的内涵：城镇化是人口集中和产业聚集的过程，是城镇经济、社会、文化等渗透到农村的过程，是人口结构发生改变的过程。

新型城镇化的核心是“人”的城镇化，是要解决我国现代化进程中产业布局、人员居住、城镇环境等重大而迫切的问题，是包含农村在内的城镇化，是推进镇村一体与大中小城市全域协调发展的城镇化，是促进农村区域全面转型的城镇化，是城镇与农村相互促进和全面协调发展的新型城镇化。新型城镇化的内涵主要体现在以下几个方面：区域的全面协调发展，涵盖农村，以统筹城乡和城乡一体化推动城镇化建设，农民和市民享有同样的居住环境和配套服务，不再区分农民市民的身份，都是从事一二三产业的新型职工（孙文华等，2014）；注重环境的协调保护，不牺牲农业和环境，走集约、节能、生态的道路；以城镇化引领经济全面协调发展，城镇化和工业化、农业现代化融合发展，走出一条以产业为支撑，具有多面性的、持续性的、生态的、以人为本的全域协调发展的新型城镇化之路。新型城镇化的建设，既要按照科学发展观的指导方针落实政策，更要全面重视和体现上述丰富的内涵。

二、制约我国新型城镇化协调发展的因素

当前，我国新型城镇化建设实践中存在一些制约协调发展的因素，正视和梳理这些因素有利于及时调整发展策略和创建新型城镇化的长效发展机制。结合国内外城镇化建设的实践，我国新型城镇化建设实践中缺乏系统的城镇化规划，存在一些体制缺陷，区域发展不均衡，没有突出“人的城镇化”。城镇化建设如何与产业、环境、就业、基础设施和相关配套服务等全面协调发展，是涉及到新型城镇化良性、有序、可持续发展的关键。

1.新型城镇化建设缺乏协调发展的规划

推进新型城镇化建设必须规划先行。规划是新型城镇化建设的蓝图，是推进建设、调控进度、把握方向、依法管理的法律依据，是避免无序开发和盲目建设的重要手段。之前，我国城市化建设缺乏涉及中心城市、县域城镇、小集镇和新型农村社区的发展，存在不同程度的盲目性，给新型城镇化建设带来一系列问题。一些大城市没有合理规划，出现交通拥堵、房价上涨、空气污染等“大城市病”。一些县域城镇因为没有很好的规划，大搞房地产，而相应产业规划没有跟上，致使一些地方出现“空城”。一些农村在新型城镇化推进时没有和农业现代化有机结合，出现一些 “空心村”。因此城镇化建设进程中没有处理好开发建设与生态保护的关系，没有融入生态理念，没有把生态保护放在首位和合理利用资源，使得人口、资源和环境出现不协调的局面。这给我国当前的环境带来巨大威胁，如当前在各地出现的雾霾现象，严重影响居民的生活质量和幸福指数。

2.城镇化建设要实现真正的“人的城镇化”

新型城镇化的核心是“人”的城镇化，而实现人的安居乐业、城乡和谐发展是这一核心的具体体现。近年来，我国在推进新型城镇化实践中出现了“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”的现象，很多地方的做法是把城镇化等同于“造城运动”。这种简单的“造城运动”过度扩大城市框架，没有实现城镇化和工业化、农业现代化的良性互动，忽视了城市经济的稳步增长，没有解决真正的民生问题（张占斌，2014）。基础设施投入偏少，公共服务设施配置不足，城镇综合承载能力有限，导致城镇拥堵、环境恶劣等“大城市病”，影响城镇的健康可持续发展。随着城镇化的不断推进，城镇农民工、新市民不断增加，成为城镇的生产者。但是，受户籍制度、社会保障制度等因素的影响，农民工、新市民等在社会基本公共服务方面并没有享受真正的市民待遇，对生活质量造成很大影响，难以真正融入城镇，给社会稳定发展带来不和谐因素，阻碍新型城镇化建设。有的地方在推进新型城镇化建设过程中，出现“大跃进”式开发建设，导致新型城镇化发展后劲不足，社会问题严重。

3.城镇化建设中要注重环境保护

我国城镇化建设中存在只注重开发效益而忽视环境效益的情况，环境问题日益严峻。一是城镇开发效益没有与环境效益同步只注重开发的经济效益。城镇的空间狭小，城区建设寸土寸金，一些房地产开发商为了追求最大利益，在现有土地上建更多的房子，导致住宅过分密集。新建小区规划建筑容积率过高，几乎都是密集的高层建筑，楼房越盖越高，楼间距离变得越来越小，房间采光与业主生活隐私受到影响，大大降低了居民的幸福生活指数。二是环境保护未能同步于群众需求。在推进新型城镇化建设进程中，一些区域过度追求眼前利益，房地产开发商通过调整规划不断占压规划绿地，没有很好地保护城乡林地草地、湖泊湿地、水源地等；建筑垃圾等“三废”不能达标排放，造成土地资源浪费和环境污染严重，破坏了城乡居民的生产生活环境（贾立政等，2013）。城镇的绿化率、城镇的噪声环境质量、空气环境质量、水环境质量远远不能满足人们对环境的需求，特别是与人们追求居住环境清静、卫生、亮丽的要求，还有很大的差距，成为城镇发展的制约因素。

4.城镇化建设中区域发展不平衡

当前，我国城镇化建设存在区域发展不平衡的问题。一是城市与乡村的经济二元结构加剧。由于地域因素和历史原因，我国城镇化建设一方面呈现出沿海发达城镇、中部崛起城镇和偏远山区欠发达城镇的格局，优质的生产要素集中流向发达城镇，出现区域城镇发展不平衡；另一方面省级城市和区域中心城市的首位度不断提升，各种优势资源不断集中到中心城市，城乡差距越来越大，城乡发展不同步，尤其是近年来农村富余劳动力涌向中心城市，推动中心城市发展的同时也使得欠发达的农村和乡镇越来越落后，城市的繁华与农村的衰败形成了鲜明的对比，城乡经济二元结构加剧。二是城市内部二元结构凸显。一方面，涌向城市的农民工、新就业的大学生在城市里收入低微，受政策因素制约在医疗、教育、社会保障等诸方面与城市原有居民存在较大差异，迫于城市生活的压力，这类群体常常工作不稳定，对城市没有归属感。另一方面，人口过度向城市集中，带来了城市基础设施和公共服务设施短缺的现象，出现诸如交通拥堵、住房紧张、环境恶化等“大城市病”，大大增加了城市管理的难度。因此，推进大中小城镇协调发展，构建合理的城镇体系，着力提高大城市的综合承载能力和中小城镇的吸纳能力，是新型城镇化健康可持续发展的重要保证。

三、基于区域协调发展的我国新型城镇化建设路径探析

依据我国区域发展的基本情况和制约我国新型城镇化区域协调发展的因素，在新型城镇化建设中按照“区域协调发展”的原则，在城镇规划、人口分布、产业分布和就业结构等方面形成合理的新型城镇化建设格局，逐步实现居民在居住环境、公共服务、就业结构和消费方式等方面的城镇化，推进中心城市、小城镇和新型农村社区全域协调发展的新型城镇化建设。

1.新型城镇化区域协调发展的空间布局

城乡的空间布局科学合理为新型城镇化协调发展提供发展方向，是避免城镇化建设出现一系列问题的有效途径。坚持科学规划、找准定位，合理设置城镇开发强度，优化生产、生活、生态空间，充分体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托山水脉络，让城镇融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。要逐步向限定城镇边界、优化空间结构，形成布局合理、功能互补、协同发展的体系。依据我国城镇化建设实际，着眼于最终实现工业化、城镇化进而实现现代化，围绕产业、居住、环境等问题，确定“旧城改造－城中村改造－合村并镇－新型农村社区”的区域空间布局。

一是旧城改造和城中村改造。各类城区、开发区建成区内的棚户区、城中村，依据城市发展的历史过程和城市空间规划组织，有步骤地改造和更新老城市生活环境。对城区存在的都市村庄进行改造，从土地、户籍、人口等方面建立城中村完全融入城市的统一发展机制，进行统一建设和管理。二是合村并镇。各类城区、开发区规划区以外的村庄，通过合村并镇建设城镇型社区。社区进行统一的规划建设，完善相关基础设施，从道路、水、电、燃气、暖气等方面与城镇区对接；社区规划产业集聚区，以项目带动产业发展，促进村民就业；社区配备统一的公共服务配套，村民改变身份为市民，纳入统一的城市社会保障体系，享受城市发展的成果。三是新型农村社区建设。对各类城区、开发区规划区以外的村庄进行重新规划和统一建设，原有村庄拆迁合并，为村民提供统一新建的住房，形成新型农村社区。新型农村社区对原有农村区域进行重新规划和建设，统一管理，对农业产业进行统一规划和布局，有利于土地的集约节约利用和公共优势资源向新型农村社区转移，缩短了城乡差距，加快了新型城镇化协调一体化建设的步伐。按照“旧城改造—城中村改造—合村并镇—新型农村社区”这一空间布局规划，未来我国将形成新的城乡框架结构，构建起空间规划布局合理、资源配置优化、区域功能分工明确、区域环境优美的城乡协调发展新格局。

2.建立产城互动和实现就业的区域协调发展机制

按照区域协调发展的新型城镇化应注重产业发展与新型城镇化建设相互促进、螺旋式上升的互动关系。产业发展繁荣城市经济，为居民提供就业岗位，方便群众生活，促进人口向城市转移，推动新型城镇化的发展。同时，区域协调发展的新型城镇化建设，通过完善城市基础设施和公共服务设施，搭建就业创业平台，营造较好的产业发展环境和群众生活环境，推动优化产业布局和构建现代产业体系。以产业互动和就业来支撑城镇化建设能有效解决我国城镇化建设过程出现的社会稳定问题，避免出现房地产泡沫、城市空心化等问题。

按照区域协调发展的原则，发挥中心城市的辐射带动作用和城镇体系的产业支撑作用。对于中心城市建设来讲，发展高端制造业和高端服务业，坚持产业集群发展和工业专业园区建设，集中力量培育特色产业集群，打造竞争力强、成长性好、关联度高的优势产业，比如培育电子信息产业集群、装备制造产业集群、汽车及零部件产业集群和食品加工产业集群等，充分发挥中心城区优势产业集群的辐射带动作用。对于县域城镇建设来讲，制定产业发展规划，依托区位优势和区域资源特色，创建产业集聚区和专业园区，促使发达地区和城市优势产业向县域城镇转移，促成生产要素的合理流动，搭建农民就近就业和自主创业的平台（杨仪青，2013）。新型农村社区充分利用其劳动力多和特色资源的优势，推动劳动密集型产业和特色资源型产业的发展，建立高效农业发展模式。结合区域资源特色，培育各具特色的农业示范园区，应用现代高科技大力发展种植业、养殖业等特色农业产业，做强做大一批农产品加工企业，注重农产品品牌建设，创建一批休闲农业与乡村旅游示范企业。

完善多渠道增加就业政策措施。就业是涉及到社会和谐稳定的大事，全域协调发展的新型城镇化建设应把实现就业摆到重要位置，健全促进就业创业体制机制。重点抓好城镇高校毕业生群体的就业工作和解决城镇化过程中因结构调整出现的下岗人员再就业工作，突出抓好就业困难人员、农村转移人口和退役军人的就业工作。根据各地资源禀赋大力引进具有影响力的劳动密集型企业，出台更合理的政策措施鼓励规模企业吸纳就业，发挥创业创新综合体和科技创业园区的示范带动作用，综合运用税费减免、政策性金融服务等财政扶持手段，孵化小微企业，促使就业岗位倍增。搭建公开透明的就业信息服务平台，规范用人单位的招录行为，消除在城乡地域、性别身份等方面的就业歧视，依法保障下岗职工和进城务工人员的合法权益。

3.建立大中小城镇和农村地区的区域协调发展模式

加快中心城区功能提升，增强中心城区辐射带动能力。按照德国城市地理学家克里斯塔勒（W.Christaller）的“中心地”理论，中心城区承担着向其周边地区（尤其是郊区和农村地区）居民提供各种生活生产物质和服务的功能。在全域协调发展的新型城镇化中，需要不断提升中心城区对周边地区的带动能力。一方面，在空间布局上通过拓展基础设施和公共服务设施，加强与周边县域市镇、卫星城市的对接，打造半小时城市圈，形成区域城市群；另一方面，在产业布局上通过统筹协调形成中心城区与周边市镇既分工明确又密切协作的产业链，发挥中心城区的总部基地作用，带动周边区域协调有序发展 （王艳飞等，2015）。将中心城区的批发市场、工业企业、大专院校等传统组团外迁至卫星城市或者城市新区，抓好老旧片区改造和城中村改造，培育高端服务业和具有地域特色的行业集聚区，优化中心城区的产业结构体系，打造城市名片。通过提升优化中心城区的城市功能，进一步增强中心城区的辐射带动能力。

大力推动县级城市和新市镇建设。与中心城市相比，县级城市具有其特定的优势，如落户较容易且成本低，人文环境与农村更接近等。因此，县级城市是吸引农村人口的重要阵地。县级城市要注重内涵建设，优化产业布局，推动产业发展，为城镇化建设提供更好的支撑作用。同时，完善城市功能，提供与城市发展相配套的基础设施和公共服务，提升城市的凝聚力和承载力。推动新市镇建设，提升建设质量，让人口达到一定规模的小城镇逐步融入城镇组团。充分发挥一些新市镇的区位优势，利用当地特色资源，建立科学合理的市镇发展规划，引入市场机制，打造专业特色镇。引导不具备产业和人口集聚条件的新市镇完善城镇公共服务功能，逐步发展成为区域综合服务中心。为了高效快速地推动新市镇建设，可以考虑给予一些人口多、经济发展快、综合实力强的市镇一定的管理权。

推进社区村庄建设。依据农村区域发展的实际情况和资源条件，把握农村地区面临的新情况和发展的新趋势，突出产业支撑、分类指导、有序推进。对偏远贫困山区、煤矿塌陷区的村庄和重大基础设施及项目建设涉及到的村庄，创建新型农村社区；对传统农业区的村庄，充分尊重群众的意愿，引导村民转移到产业集聚的新市镇和新型社区，同时改造和整治原有村庄；对具有历史文化和自然生态风貌特色的村庄，充分尊重自然原貌和历史习俗，做好保护提升工作。对已建成的新型农村社区，创建农村社区可持续发展机制；对已开工建设的项目或社区，进行深入论证和规范，切实保护农民的利益；对于未开工建设的项目或社区，严格按照各类规划要求论证和报建，确保新型农村社区建设的规范有序。

4.以实现人的城镇化推动新型城镇化协调发展

新型城镇化并不等同于简单的造城运动和简单的人口流入城镇，而是农民身份的彻底改变。在推进全域协调发展的新型城镇化过程中，首先要解决农村转移人口在城镇落户的问题，让他们共享城市经济社会发展的成果。一是伴随着城中村改造、合村并镇等重大建设活动，将本地原有农民就地转化为市民。打破城镇户口和农村户口的二元结构，着重在基础设施、医疗卫生、养老保险、社会保险等方面使农民与市民享受同等待遇。二是引导进城务工和经商的农民、新就业的大学生落户城市，使其安居乐业。当前我国大量农村剩余劳动力在城市务工，但是却没有融入城市，由于城市生活成本高、乡土意识浓厚，这类人群常常在城市与乡村之间进行季节性迁徙，成为我国当前经济社会发展的一大特点。推进全域协调发展的城镇化，必须引导他们在城市落户，安居乐业。加强职业培训强化就业能力，充分发挥创新创业孵化园建设，鼓励他们进行创业，使他们掌握一技之长，能够在城市有稳定的收入；加强房地产市场监管和调控，增加保障性住房项目，使他们在城市“住得起”；加大教育投资，扩散城市中的优势教育资源，带动培育新学校，实现教育资源均等化，让他们子女接受到与城市原有居民同等的教育；加强医疗、养老等方面的改革，接纳“新市民”并使其享受均等的社会保障。

城乡紧密融合，提供统一的基础设施和相关配套服务，真正实现人的城镇化。一方面，城镇化建设使得一些农村人口流入城镇，城镇要在住房、交通、水电等公共基础设施方面提供有力保障，相应配套服务如医疗卫生、学校等也要及时跟上，进行有效环境治理，打造生态宜居城镇，使得农业转移人口“留得下”、“落得住”。另一方面，我国还没有建立城乡协调一体化发展机制，存在城镇和农村发展不协调的问题，市场经济体制的建立带来城镇工业的快速发展，吸引大量农村人口向城镇集中，而农村发展落后，农村留下来的大多是老人、妇女和儿童，农村经济发展滞后，城乡差距加大。因此，城乡协调发展的新型城镇化建设应推动城乡统筹发展，社会资源向农村区域倾斜。在基础设施方面，新型农村社区建立统一科学的发展规划，享有和城镇统一的道路、住房、水、电、燃气、宽带等。在配套服务方面，新型农村社区应配套基本的公共服务，如学校、医院、社区活动中心、商业中心等。破除体制障碍，深化推动就业，借助依附于就业的养老、医疗、失业、工伤和住房公积金等的自由转移，推动住房保障、教育等公共服务向常住人口覆盖。提升农村基本公共服务水平，健全管理体制机制，实现可持续发展。改变农村脏、乱、差等现象，逐步解决农村环境卫生中的主要问题，全面融入生态文明理念，打造宜人、宜居、宜业的生态新型农村社区。

四、结 语

新型城镇化是转变经济发展方式、进行结构调整的重要一环，已上升为国家战略。中共中央、国务院已经在2014年制订了《《国家新型城镇化规划》新型城镇化的规划》。在新型城镇化协调发展方面，要依据“中心城区带动、县域城镇组团发展、产业项目支撑、城乡统筹建设”的发展思路，围绕基础设施建设、生态环境建设、产业集聚区建设、中心城区功能提升、城镇新组团、新市镇和新型农村社区建设及公共服务均等化等主要内容，统筹推进“物”的城镇化和“人”的城镇化全面协调发展；着力破解城市二元结构和城乡二元结构问题，推进农业转移人口 “进得来”、“落得住”、“转得出”，推动新型城镇化全面协调一体化发展；推动新型城镇建设体制机制创新，深入挖掘城镇化建设潜力，走城乡互动、就业优先、文明和谐、城乡统筹的全域协调发展的新型城镇化道路，建成自然之美、社会公正、城乡和谐的现代化新型城镇之路。

1.许学强、周一星、宁越敏著：《城市地理学》，高等教育出版社2007年版。

2.孙文华、郁红：《以新型城镇化推进城乡发展一体化》，《现代经济探讨》2014年第12期。

3.张占斌：《经济中高速增长阶段的新型城镇化建设》，《国家行政学院学报》2014年第1期。

4.贾立政、陈阳波、魏爱云等：《顶级专家辨析新型城镇化六个核心问题》，《人民论坛》2013年第2期。

5.杨仪青：《新型城镇化发展的国外经验和模式及中国的路径选择》，《农业现代化研究》2013年第4期。

6.王艳飞、刘彦随、李裕瑞：《环渤海地区城镇化与农村协调发展的时空特征》，《地理研究》2015年第1期。