塔里木河流域生态移民实践与可持续发展的对策探析

［基金项目］国家社会科学基金资助项目（09CMZ014）；新疆普通高校人文社科重点研究基地资助项目（090112C03）。

［作者简介］张建军（1981－），男，新疆伊宁人，浙江大学公共管理学院博士，塔里木大学人文学院副教授，研究方向：民族学、社会学。

中国“生态移民”政策是根据中央政府提出的“综合发展观”中的“可持续发展”理念提出来的。“可持续发展”是针对现代化过程中产生的毁灭性后果而设计出来的兼顾发展与环境保护的策略。在民族地区现代化进程中，随着地区经济社会的快速发展，人与自然原有的均衡态势被破坏，经济发展与生态保护之间的矛盾也逐渐凸显出来，“自然生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的根本基础。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区经济社会持续发展的严重问题之一” ［1］。民族地区严重的生态问题，是现代化进程中人与自然的矛盾不断尖锐化而产生的必然结果，在西部地区实施生态移民，使贫困群众脱贫致富奔小康，是建设生态文明的基础前提和重要保障，也是生态文明建设的一个重要内容和方式，以期实现生态环境保护和扶贫发展的双重任务。对那些发展基础薄弱，生存条件艰苦，生态环境脆弱的地区，进行生态移民无疑都被认为是实现该地区生态与经济和谐共生的重要途径和现实选择，无论是对区域社会发展、经济转型还是生态保护，生态移民都成为重要方式之一，对于西部地区经济发展、脱贫致富、生态环境改善都有着重要的作用。当然，生态移民是一项复杂工程，涉及到经济、社会、资源、环境等多方面，生态移民的有效安置和可持续发展是衡量移民工程成功与否的重要标志。

塔里木河流域自然条件复杂，生态环境十分脆弱，流域内多个生态脆弱区也实施了生态移民工程以减少人类行为对生态环境的破坏，进而实现区域生态环境的改善和迁移农牧民生活水平的提高。当然，流域有限的可开垦土地、紧缺的水资源已难以满足生态移民的发展需要，在塔里木河流域解决生态问题，既需要疏解人口增长压力，还需要探索人口转移、资源合理配置的最佳途径，然而，在极端干旱地区以人口素质逐步提高为依托的土地、水资源减负，应该是真正建立可持续发展模式的一个基本思路。

一、塔里木河流域的生态移民工程及政策

（一）流域生态与移民工程

近些年来，随着塔里木河流域人口增加和区域经济社会的发展，人们对土地利用的广度和深度在不断扩大和加深，种植业的快速发展，大面积的荒漠草场、胡杨林和草地被开垦种植；伴随农业灌溉用水增加，加之对塔里木河水资源过度无序开发和低效利用，以及缺乏对塔里木河水资源合理有效的管理和配置，导致塔里木河干流下泄水量不断减少，致使塔里木河河流萎缩，湿地面积不断减少，地下水位下降，造成河岸胡杨林、草甸植被衰败，流域生态系统日趋恶化。平原荒漠林和草场大面积减少，沙漠化进程加快，下游历史上形成的绿色走廊面临消失，成为整个南疆生态环境退化最为严重的地区 ［2］。

塔里木河流域作为生态脆弱区，加之水资源分布的不合理，实施生态移民的区县较多，在若羌县、且末县、和静县巴音布鲁克、和硕县、轮台县、尉犁县、柯坪县、塔什库尔干县等地都实施了生态移民工程。从塔里木河流域生态移民的实施状况来看，多是政府主导整体迁移、就地原则、且以农业安置为主体的生态移民类型，间或有插花式的移民。结合多种对生态移民类型区分的标准，塔里木河流域生态移民大体可以划分为三种类型：跨县异地整体搬迁、插花式小规模搬迁、新区规模化搬迁，南疆地区主要是新区规模化搬迁的移民类型，具体情况为选择未开发的区域作为安置区，采取新示范区的修建模式，进行规模化的移民。地方政府组织实施移民工程，对生态移民工程投入资金建设，将原居住地社区人口整体迁移到新的地方，但大多选择在本乡、本县范围内。

（二）生态移民安置政策与原则

塔里木河流域生态移民多是政府主导型的移民，移民主观意愿并非为当事人所能主导，移民的迁移和安置均由政府组织和安排。因此，在实施生态移民过程中政府制定的政策对于移民经济发展和社会生活起着决定性作用。通过梳理和比较塔里木河流域各地生态移民安置规划，从生态移民安置政策来看，生态移民政策涉及的内容较多，主要包括补偿政策、土地政策、户籍管理政策和税收优惠政策等等，具体内容大都趋于一致。各地方的移民安置点交通便利，生态移民安置区建设要求“五通”（通路、通水、通电、通话、通广播电视），户均80平方米住房，1．5亩的院落规划，人均耕地5亩，三年减免各项农业税费等等。

总的来看，各个地方政府在实施生态移民工程时，大都遵循如下基本原则：第一，坚持生态移民与生态环境保护、自然资源合理开发和有效利用紧密结合起来，追求生态效益、经济效益和社会效益相统一，实现人与自然的和谐及可持续发展的要求。第二，以大农业安置为主，以开发性移民为原则，统筹规划突出重点，根据不同区域、经济水平和发展需要，从实际出发、因地制宜，先易后难，分步骤实施生态移民工程。第三，在依法保护和治理生态环境的基础上实施生态移民，坚持生态移民与保护山区、河流自然环境、开发绿洲、维护荒漠生态与提高环境质量相结合。第四，安置规划标准不低于原地区，结合本地实际社会经济条件配置资源。安置要有利生产、方便生活，充分尊重各族人民的生产、生活与风俗习惯。第五，在生态移民的过程中，移民与扶贫攻坚紧密结合，将农牧民脱贫致富放在发展的首位考虑，移民的住房、棚圈建设、饲草料基地建设、生产机械设备的配置、致富信息和灌溉水费等等都进行了合理规划和安排。第六，强调将生态移民工程与社会主义新农村、城镇化建设有机结合。

二、塔里木河流域生态移民转型面临的问题

生态移民是建设生态文明的重要举措，也是构建和谐新疆的战略之一，移民工程在新疆南疆各地不断开展实施，并取得了一定的成效。迁出地生态环境得到有效保护和恢复，退耕还林、还草自然封育面积不断扩大，生态环境得到很大改善。移民工程基本都完成安置区的基础设施建设、土地开发改良、移民产业结构的调整，生态移民逐步脱贫致富。生态移民促进了区域经济发展和小城镇建设，对实现塔里木河流域生态、经济、社会的协调发展发挥了重要作用。当然，随着生态移民工程的深入实施，存在的一些问题也逐步突显出来。

（一）生态移民工程建设进程较慢

在塔里木河流域生态脆弱区通过有计划、分步骤的生态移民工程，无疑是解决生态恶化与农牧民生活贫困的最佳选择。塔吉克阿巴提镇总体规划上计划投资3．3亿元，分期分批移民搬迁2000户10000人，并完成与其配套的农林、水利、畜牧、交通、通讯、广播电视、文化、教育、卫生、饮水等基础设施建设。新草湖乡整体异地搬迁，该工程计划搬迁农牧场552户2549人实现退耕1．9万亩。尉犁县喀尔曲尕乡退耕封育异地搬迁工程，计划将搬迁农牧民722户3606人。巴州实施“生态保护和扶贫开发并举”的移民模式，计划用3年时间，要从山上生态移民1400户6738人到农区。然而在生态移民项目实际运作上，一些地方政府的规划过于宏大，移民新村的住房建造的非常整齐和漂亮，但移民生产发展资料建设明显无力。

例如，塔里木河流域下游轮台县和尉犁县两地的生态移民工程，规划是在5年内实施并完成，然而经过近10年的建设才全部建设完毕，并按照项目的初始计划来看，两地计划搬迁1300多户农牧民，目前只搬迁了近700户，从搬迁数量上来看，两地的生态移民工程建设似乎还未达到目标要求。在工程建设过程中，由于土地平整工程和农田水利配套工程进展缓慢的原因，直接影响了移民安置工程的基础设施建设进度，加之供电、供水、学校配套不及时，在搬迁初期使得移民有地无法种、有房无法住，依然存在两边流动的现象，影响了移民安置的进度。

（二）生态移民实践中的资金瓶颈

生态移民是一项综合性系统工程，涉及建设的内容较多，水、电、公路、学校等基础设施建设的任务非常重，所需资金量大，而且从基础设施建设到移民搬迁，工程建设花费的时间也比较长。塔河流域生态移民工程建设中，尽管各地都采取了许多扶持政策，资金短缺问题依然是制约生态移民工程的主要问题。在实地调研中，多地生态移民工程实施负责部门都谈到了资金缺口问题，认为当时整个项目设计不太具体，预算只按宏观的思路来做，没有考虑到很多细节，以专家组讨论商定的方案，在建设开发项目上存在设计标准偏低、漏项、缺项等现象，使得原批准的概算在实施过程中出现较大的资金缺口。项目建设的缓慢、物价的上涨，工程概算的不完善，房屋建设中耗资过多等因素造成南疆地区一些移民工程建设中资金缺口过大。

（三）移民群体参与程度较低

从塔里木河流域生态移民的实施状况来看，多是政府主导的、整体迁移、就地安置的生态移民类型。政府作为移民工作主要领导者和推动者，就要充分发挥其主渠道作用，建立起强有力的领导体系，并统筹规划，加强宏观领导，强化对移民工作的组织管理，创造良好的政策环境，推动移民工作的开展，不仅负责制定区域生态移民与扶贫移民战略，而且负责具体发展项目的筛选、建设和管理。因此，在一些生态移民工程中，移民对于安置区的选择及看法，安置区房屋及庭院设计等，并没有在移民政策设计和工程执行过程中得到反映和体现，生态移民更多的是诞生于政府规划的抽象理性。塔里木河流域生态移民多是政府主导型安置类型，在住房、交通、土地分配和解决就医、入学等方面发挥绝对主导作用。使得移民自身看来，搬迁不是参与选择的行为，被安排的结果如不满意，则选择放弃，一些移民也形成了完全依靠政府的思想，降低了自己发展经济的主观能动性，在无意识中将发展经济生产、社会适应的问题推给了地方政府。

（四）部分安置区水土资源难以满足生产发展需要

在生态移民以土地为生产对象的异地安置中，土地调整的利益整合是非常敏感的，是生态移民社会整合的关键性因素。土地是农业生产中最重要的资源，尤其是在贫困地区人均土地资源占有量少，且土地盐碱化非常严重的地方。因此，移民迁入地的区位选择对移民根本利益的保障和生态移民最优目标的实现是非常重要的。塔什库尔干阿巴提镇生态移民安置区、柯坪县启浪乡移民安置区、轮台县草湖移民安置区、尉犁县丰源新村安置区等等，搬迁初期在生产上都面临耕地分配紧张、水资源短缺问题，土地盐碱化严重，土地改良成本较高，在后续的发展中，农业灌溉用水不能满足生产发展，还需要投入资金进行水利工程建设。

（五）移民社会适应期长

生产方式与生活环境是紧密相连的，移民搬迁到新的生活环境中，生产方式必然需要一个转变和适应的过程。塔里木河流域生态移民搬迁以前，主要从事农牧业，他们的农牧业生产技术较为落后、经营方式简单、粗放经营。移民搬迁到平原地带后，原来以牧业为主的经营方式转向以种植业为主的农业生产方式，从事农业生产，需要现代农业技术、农田管理精细化，然而很多生态移民缺乏现代农业种植技术经验，传统的生产方式影响着移民适应新的生活环境。

例如轮台县草湖和尉犁县丰源新村移民在搬迁前，种植的土地都是靠近水源，灌溉方便，同时只需要简单劳动即可，搬迁后，移民都需要学习机械化的耕作方式、滴灌技术，投入农药、化肥和水费等开支也增加了，安置区一亩地的灌溉水费达168元，每亩土地的平均投入要比以前多了近一半。同时需要精耕细作，劳动负担比以前加重，种植作物的日常管理任务相对于移民前加大了很多，劳动时间也有所增加。因此，在生态移民安置初期，能否解决移民的生存问题以逐步过渡和适应新的生活环境，也是相关政府部门在制定移民政策时需要思考的。

三、塔里木河流域生态移民可持续发展对策

（一）重视地方性生态知识对环境的保护作用

面临生态环境危机时，主流社会在思考人与自然之间的关系，探讨生态环境保护途径时，常常在某种程度上忽视了本土民族传统文化对于当地自然环境的适应性与保护作用。在对塔里木河流域维吾尔族生态移民与生态环境保护上，提倡在人与自然、现代化与传统文化之间全面展开平等的合作，力求达到一种互利和谐的可持续发展状态。因此，在处理环境问题时，重要的是首先须根据当地情况，通过实例，把握自然与人应保持的某种关系，在此基础上，关键是从地区居民的日常生活行为中，找出对自然保护与可持续利用相关的因素 ［3］。

生态移民传统生态知识多为经验性知识，这些知识还远未形成系统的解释，而更多的是“镶嵌”在村民关于社会、经济的认识中。这些传统知识对于恢复这一地区的生态环境，保证生态移民经济、社会的可持续发展，具有现实意义，这种人与自然的和谐关系是需要重视的。

（二）移民安置与水土资源的科学规划

生态移民在安置地所拥有的土地特别是耕地的数量和质量对其安居乐业有着重要影响。塔里木盆地是典型的干旱区，气候干燥、降水稀少，水资源更是塔里木河流域绿洲生态和经济社会系统共同依赖的基础。塔里木河流域生态移民安置都是采取大农业安置模式，移民迁移后主要从事农业生产，因此土地是塔河生态移民恢复生产、劳动就业及脱贫致富的物质基础。新疆南疆的社会经济发展实质上就是绿洲社会经济的发展，“在塔河流域仅有3%的绿洲，却集中了90%的人口，是流域内经济发展的集中地” ［4］。在南疆地区，水土条件较好的地方，都基本上被开发了，因而塔河生态移民安置区多数是尚待开发的盐碱地、沙包地，需要进行土地平整、改良和治理盐碱工作，土壤改良一般需要两到三年时间。因此在塔河生态移民建设中，地方政府要积极解决好土地问题，按照政策给移民划拨土地，投入一定资金帮助移民进行土地改良，积极协调相关部门，制定一套完整的盐碱土地治理规划。另外，引导移民根据土壤类型因地制宜地发展农业生产。

水资源对于南疆地区生态环境、经济社会发展具有重要决定作用，也是塔里木河流域生态移民是否成功的最基本要素，有了水资源农牧民就可以从事农牧业生产活动，解决基本的生计问题。因此要重视对安置区的水资源问题的解决，塔里木河流域多地生态移民迁入地都面临着生产用水紧张问题，用水大部分来自于地下水，但是地下水的储量并不充分，且低下水位不断下降，取水成本高，制约着生态移民的发展。例如，塔什库尔干阿巴提镇生态移民、柯坪县启浪乡生态移民、轮台草湖生态移民、尉犁县喀尔曲尕乡生态移民等都存在过这方面的问题。柯坪县通过第一师一团的胜利渠从阿克苏河调入水，通过修建扬水站解决启浪乡生态移民农业生产灌溉问题。因此要加大生态移民安置区水利配套建设，满足移民生产需要。同时引导生态移民合理用水、节约用水，在农业生产上加大推广田间节水灌溉的力度，实现高效用水。

（三）注重人力资本开发，提高移民科学文化素质

舒尔茨非常重视人力资源在经济发展中的作用：“有能力的人民是现代经济丰裕的关键，他们是经济增长的一个主要源泉。如果我们忽视了人的技能和知识的改善，忽视了使一个人变得更有能力和自信，那么经济增长事业就会令人乏味而又得不到报偿” ［5］。塔里木河流域生态移民在生产生活转型适应过程中，地方政府在做好物质资本投入的同时，必须重视人力资本的投资，生态移民安置区社会经济快速发展离不开移民素质的整体提高。塔河生态移民现在的生产生活环境中，新的生产技能和知识体系是移民发展的基础，不论是发展大农业还是第二、第三产业就业，都需要有新的生产技能。非农产业对劳动力素质的要求与传统农业对劳动力素质的要求明显不同，移民自身素质普遍低下，制约着向第二、三产业转移。

塔里木河流域生态移民在发展适应过程中，地方政府应该做好移民技术培训，加大对移民人力资本的开发力度，将移民技术培训列入重要议事日程，坚持实用、实际和实效的原则，做好移民人力资本的开发。（1）在农业生产方面，加强农业技术人员的指导性服务，帮扶移民掌握和利用先进农业技术，举办现场技能培训，诸如棉花栽培、果园管理等实用技术。（2）在养殖业方面，现代畜牧业发展离不开科技的支撑，要通过一些实用技术的培训，如饲草存储技术、饲草料科学配方、疾病防治技术、养殖育肥管理技术等实用生产技术，不断提高移民的养殖水平。（3）加强对移民关于第三产业的技术培训，如美容美发、电焊、机车修理、建筑施工等项目，引导帮助移民劳动力转移。（4）向移民提供准确的市场信息，有目的、有计划地向移民提供贷款，并投入到农业生产发展当中，同时促进移民增强市场竞争力和参与力。另外鉴于生态移民都是少数民族，还需重视汉语交流能力的培训，以便让移民更好地适应发展需要。因此，重视移民人力资本的开发，让移民自身能适应变革的环境，才能从整体上提高移民承担风险和自我发展的能力。

（四）积极开发搬迁区域旅游文化资源

在塔里木河流域实施生态移民的地区，大都自然风景优美、文化资源丰富，当地的历史古迹、文化遗产和民族风情都别具特色，开发旅游文化资源有着得天独厚的条件。地方政府在旅游发展规划中应将这些区域纳入进来，做好该地区的旅游资源开发，重点发展自然风光旅游、乡村旅游等特色项目，大力开展农家乐、牧家乐、特色观光游、民族传统手工制造等项目，带动流域搬迁区居民增收致富。

例如，轮台县草湖乡、尉犁县喀尔曲尕乡有着壮美的世界级胡杨林保护区、每年都吸引着大批游客观光，喀尔曲尕乡可以将大漠风光、胡杨林景观与罗布人文化资源结合起来发展旅游产业。在喀尔曲尕乡、老草湖乡调研时，了解到每年5－10月这里都是旅游的旺季，有很多游客大都自驾或慕名而来，但旅行社的线路里没有这些地方，另外两地也没有旅馆，且距离县城上百公里远，游客只得来去匆匆，虽然有着发展旅游产业的资源，当地却没有旅游产业。在搬迁区的旅游发展建设中应充分让当地居民参与，政府利用财政贴息资金引导等方式，给当地居民农家乐、家庭旅馆建设方面提供必要的资金帮扶。相关部门加强对经营行为的规范化管理，重点抓好安全、卫生管理，鼓励经营者发掘地方文化和民俗风情，并做好旅游信息的宣传和服务工作。

（五）大力发展非农产业

根据边际效益递减规律，在现行的技术和生产方式一定的条件下，单位面积土地的产量并不随数量劳动力的增加而按原比例增长。随着人口的增长，传统农业经济收入不会有显著增长。在这种情况下，如果不实施多元经济战略，农民对土地的依附性仍和传统农业时代一样强，随着人口的增加，必然会导致滥垦滥伐，加快对生态环境的索取。因此，塔里木河流域生态移民必须发展多元经济，逐步转变产业结构，提升非农产业比例，转移农村剩余劳动力，改变对土地的过分依赖和水资源的高消耗局面。

在生态移民搬迁后，应该探讨农业人口的就业流向问题，将塔里木河两岸的人口迁移到远离河流的地方，从事农业生产依然需要塔里木河水资源，移民开发的土地面积的扩大意味着需要更多的水资源，而当前在水资源承载能力有限的情况下，应需要调整发展思路。通过发展非农产业，将农业人口按比例地逐渐向第二、三产业转移，可以从改变生态移民的传统生产和生活方式入手，来减轻以土地为核心的地表自然生态系统压力，由此培育地区经济发展的新的增长点，形成一定的生态经济效益。

对于塔河下游地区移民群体而言，在现有耕地紧缺的情况下，要继续发展壮大劳务输出，依托“库尔勒经济圈、轮台县拉伊苏工业园区、库尉一体化工业园区”和重点工程，向石油化工、棉麻纺织等行业进行劳务输出。坚持县内转移与县外输出相结合，季节性转移和长期性转移相结合、组织转移和自发转移相结合的形式，实行政府引导、中介搭桥、能人带动的新机制，引导移民向经济优势区就业转移。加强就业信息服务工作，鼓励发展劳务中介服务组织，建立劳动力档案，加强和企业的联系沟通。鼓励建设项目优先使用本地移民，积极开展区域劳务合作，促进移民就业。

（六）因地制宜推动小城镇化发展战略

小城镇是乡村之首，都市之足，作为连接城市和乡村的桥梁，小城镇在经济社会发展或者说现代化进程中，处于一个举足轻重的地位 ［6］。对于生态移民安置社区而言，有效地推进移民安置区城镇化进程，有利于乡镇企业的发展，更好吸纳安置移民，改善移民生活质量，从而推动移民安置区社会经济的发展。塔河流域生态移民工程无疑将会有力地推动小城镇化建设的进程，移民安置区的区位优势，人口的聚集、第三产业的发展，教育文化卫生等公共服务设施的逐步完善、移民生产生活条件的不断提高等等，都会对小城镇建设具有推动作用。在塔里木河流域的生态移民建设中，应该充分认识到小城镇化的重要意义，结合生态移民工程搞好小城镇建设方案。

塔什库尔干县阿巴提镇、柯坪县启浪乡、若羌县、轮台草湖乡生态移民工程都是把环境脆弱地区的人口通过移民方式集中起来，整体迁移，形成新的村镇，且安置区交通位置便利。经过十余年的发展各个移民安置区建设情况也比较好，这些都为小城镇化建设奠定了一定的基础，继续大力发展移民安置区的农产品、林果业的加工业和服务业，将会带动小城镇的发展。小城镇的发展方向也有利于政府集中公共设施的建设，如交通、医疗卫生、学校、供水和生活处理系统，这样不仅可以改善已迁入的移民生活质量，同时也可以逐步提高后搬迁移民的积极性，有利于塔河流域生态移民搬迁的成功。