城市限购：任性还是无奈？

闵杰+岳巍

2015年1月5日，深圳会展中心8号馆，市民排长队为未上牌的新购汽车办理公证手续，证明自己买的汽车是在深圳限牌政策前购买的。图/IC

陈凌一个月前就看中了某品牌某车型，只是当时对汽车内饰稍稍有点不满意，那时候她一点都不着急，决定再等等看。因为4月份的时候，深圳交警方面专门澄清过深圳将要限购小汽车的“谣言”，当时的表述是“暂无此计划”。

事情发生了变化，而且这变化来得迅疾凶猛，深圳再一次用行动诠释了“深圳速度”。

2014年12月29日17时40分，深圳市政府召开新闻发布会，决定从20分钟后的18点整，在全市实行小汽车增量调控管理，也就是俗称的“汽车限购”。

当天，几名与会官员在现场一字一句地念完限牌和限行通告后，时间刚好指向18时整，几乎分秒不差。

此次限购突袭令汽车经销商们和购车市民都猝不及防，被戏称为“史上最强限购”。

中国（深圳）综合开发研究院一位不愿具名的业内人士对《中国新闻周刊》分析，深圳汽车限购之后将出现三个趋势：一是深圳会继续“堵”下去，因为“北上广”的经验已经证明，限牌不是彻底解决拥堵的“灵丹妙药”;二是自主品牌或在深圳吃“闭门羹”，城市汽车限购令对自主品牌的伤害尤其明显，这相当于变相迫使“消费升级”，从产业层面会加剧“合资驱逐自主”的现象;三是后续或出现越来越多的“跟进者”。连一直强调“绝对不限购”的深圳都发布汽车限购令了，还有什么是不可能的？

在他看来，“汽车限购令”的出台，折射出地方决策层在应对汽车社会管理挑战方面，既缺乏顶层设计，又缺乏现代化、市场化的治理能力。当堵和污的负面效应叠加而至，用行政手段限购、限行似乎不可避免。

那么问题来了，城市治堵，市场化手段真的用足、用好、用尽了么？一系列问题真的可以“一限了之”么？

深圳限购透支公信力

12月29日当天下午，获得消息的深圳市民开始奔向4S店。在他们向4S店进发的时候，由交管以及市场监管等部门组成的“执法队”也已经准备就绪向4S店出发，以保证他们不会在限购令生效的6点之后继续营业，这让许多汽车经销商和购车者非常不满。

陈凌飞奔到离家最近的4S店，“三下五除二交了定金，一个月前跟销售谈好可以优惠7万的，这回一切优惠都没有了。”陈凌对《中国新闻周刊》这样描述自己的遭遇。

这并不是陈凌一个人遇到的情况，在那个能交上定金就算万幸的夜晚，4S店几乎都贴出通告，不再接受任何“议价”，并且给顾客“温馨提示”——议价请等到摇号中签之后。

深圳市政府将实行限购的原因解释为“近年来深圳机动车增长迅猛，拥堵形势严峻，尾气污染严重，停车难问题突出，虽不断加大治理力度，但汽车增长势头高居不下”。

目前，国际上公认大城市交通拥堵的警戒线是20公里/小时。一个城市如果平均车速在20公里/小时以下，那么这座城市就必须要“治堵”了。

以北京为例，2010年8月，北京汽车限购令出台之前，《北京晚报》曾报道，北京早高峰路网平均速度为每小时24.2公里，晚高峰为22公里。而广州的情况也与北京类似，根据《南方日报》2012年6月的报道，广州核心区干道平均车速仅有22.9公里/小时。限购前的天津也是如此，根据2011年天津市第四次综合交通调查，天津市中心城区主干道高峰时段平均车速为19.5公里/小时。

深圳汽车限购令的“依据”，就体现在越变越慢的平均车速上。据媒体公开信息，2013年11月底，深圳市及中心城区工作日平均车速分别为27公里/小时和26公里/小时。到2014年底，深圳市区的平均车速迅速下降到20公里/小时以下。

深圳市区已经形成了“三横六纵”拥堵带（三横：滨河大道、深南大道、北环大道;六纵：南海大道、福龙路、皇岗路、上步路、文锦路、爱国路），这些路段在晚高峰最慢的在9公里/小时，最快的也仅在15公里/小时。

究其根源，就在于机动车保有量的迅速增加。截至2013年10月20日，深圳市机动车保有量254 .8万辆，而到了2014年12月20日，深圳市机动车保有量已超过314万辆，一年中增加了近60万辆机动车，近5年年均增长率约16%，这使得深圳每公里道路机动车约500辆，车辆密度全国第一。

面对飙升的压力，深圳市政府也在“左右为难”。

深圳要搞汽车“限牌”，类似传言早在两年前已经传得沸沸扬扬，但官方一直否认。2014年初，深圳市市长许勤表示，目前深圳机动车拥有数量在全国排第二位，但对私家车不限行不限购，将通过经济手段来调节出行方式。

而就在限牌一周多以前，深圳市相关部门负责人还在首届北上广深交通会议上明确表态，深圳不会学习北上广，采取限牌或者单双号限行措施。如果深圳出台这样的政策，一定会广泛听取意见，绝对不会搞突然袭击。

“不限购”的承诺言犹在耳，但深圳还是用“猝不及防”再次诠释了“深圳速度”。不过，在上述业内人士看来，其实“限牌”早有预兆。

早在2014年1月，深圳将每月推出500个小汽车连号“靓牌”进行网上拍卖，这是继2009年“有偿选号”叫停后，深圳再度推出的车牌新政，“靓号竞拍”可以看做是“摇号”的铺垫或前奏。另一个征兆是，2014年7月，深圳市城市交通规划设计研究中心第三次公布停车费拟涨建议方案。深圳车主将在现有停车费基础上，或将多掏3小时最低55元最高265元的调节费，停车一天最高将需325元，已经超过上海一天240元的停车收费水平，基本上宣告深圳经济手段干预进入到低效阶段。

一方面汽车保有量坐上了“过山车”，另一方面深圳的停车位发展程度远远跟不上汽车的发展速度。据深圳市交委提供的数据，截至2013年2月，深圳市登记车位约80万个，而到了2014年9月，深圳市的停车位只有大约99万个。在停车位增长有限，汽车保有量高速增长的情况下，即便是停车费已经达到欧美水平，但依然难在根源上治理或预防拥堵。

北京带头，限购扩围

如果不算按照单一竞拍模式分配小汽车牌照指标的上海，北京是中国最早实行小汽车限购的城市。

2010年12月23日下午，北京市正式公布《北京市小客车数量调控暂行规定》实施细则，作为北京治堵方案配套规定之一的这一细则总共23条，后来被称为“限购令”。在这个规定中，决定对北京小客车总量实行年度控制，同时研究制定交通拥堵收费方案。

这是中国首个正式的城市小客车数量调控规定，基本上起到了一个样板的作用。北京对小汽车限购的示范效应最早体现在贵阳这个西南省会城市。

2011年3月至4月，贵阳市交警支队专门赴北京进行前期调研，并结合贵阳市具体情况，最终在北京宣布限购后7个月后，出台《贵阳市小客车专段号牌核发管理暂行规定》。这是当前中国实行小汽车限购的7个城市中唯一的欠发达地区城市。

2014年3月25日晚上11点左右，浙江省杭州市汽车城二手车交易处，聚集着希望赶在限牌政策实施前进行交易的市民。保安和警察入驻交易处大厅，防止可能出现的意外。而外面的街道上，到处都是汽车促销人员和卖车广告。图/IC

2012年7月1日，位于经济繁荣的珠三角地区的广州也开始实施小汽车限购政策。经过20天的公众征询期，《广州市中小客车总量调控管理试行办法》在2013年7月31日正式出台，并于次日正式实施。

这个《试行办法》提出“环保+摇号+竞价”新的增量指标分配模式，分配比例为1：5：4。也就是说，在实施一年有效期内，全市中小客车增量指标为12万个，按照1：5：4的比例配置，即1.2万个新能源车增量指标以摇号方式配置，6万个普通车增量指标以摇号方式配置，4.8万个普通车增量指标以竞价方式配置。

广州市交通工作领导小组办公室认为这个“分牌”模式，有利于实现倡导低碳环保、社会公平、解决刚性需求的三者共赢。到了2013年，广州的这一限购令开始增加对外地车牌在本地使用的限制条款。

同样在2013年，天津市政府于12月15日19：00发布《天津市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》及《天津市人民政府关于实施机动车限行交通管理措施的通告》，这次发布会表明天津正式步入“限牌+限行”的汽车“双限”时代。

3个月后，杭州市政府于2014年3月25日晚举行新闻发布会，宣布自2014年3月26日零时起，在杭州实行小客车总量调控管理，采取控制总量和“错峰限行”调整的双重措施。其中“错峰限行”已经试运行一年左右，这一次是将其宣布为正式的措施。

自2014年3月26日零时起，杭州对本市行政区域内小客车实行增量配额指标管理，增量指标采取摇号和竞价相结合的方式，其中8成采取摇号方式，其余2成采取竞价方式。

实施限购之后，杭州市每年提供的配置额度为8万个，对购买新能源汽车者，不在限购之列。杭州成为继贵阳和广州之后实行小汽车限购的第三个省会城市。而深圳在2014年底成为第七个限购城市之后，人们相信对于小汽车的限购政策将在全国更多城市铺开。

“治堵”效果存疑

公安部交管局统计数据显示，截至2013年底，全国有29个城市的汽车保有量超过百万辆，北京、天津、成都、深圳、上海、广州、苏州、杭州等8个城市超过200万辆。交通拥堵越来越成为中国很多城市的通病。

来自政府部门的数据显示，部分城市在实施限购限行政策一段时间后，取得了一定效果。

杭州相关部门去年11月底发布统计数据称，自2014年3月底推行小客车限购限行以来，杭州拥堵情况明显好转。杭州市综合交通研究中心的数据显示，和实施“双限”前相比，全市道路拥堵里程，早高峰从74.14公里减少至68.47公里﹔晚高峰从72.86公里减少至55.37公里。

北京市从2010年12月开始实现摇号购车，实施4年来，从数据上看，机动车数量的增速在迅速放缓。从2007年到2010年，机动车数量从312万辆增长到480.9万辆，三年间增长了169万辆。限牌之后，到2013年10月，机动车数量为539.8万辆，三年增长了不到60万辆。

不过，“双限”的效果随着时间推移而日渐衰减。高德公司发布的《2014年第三季度中国主要城市交通分析报告》显示，三季度北京拥堵排名仍然全国第一，全天拥堵延时指数1.74，高峰期拥堵延时指数达到2.12，意味着北京采用私家车出行的上班族需花费在非拥堵状态下2.12倍的时间才能到达目的地，拥堵时间成本全国最高。

尽管北京已出台多项措施，从实施限行，到实施摇号，再到大幅提高中心城区停车费，一系列的治堵措施实行下来，老百姓的感受是“北京的交通依旧很堵”。

此前政府给出的“限牌、限行仅仅为城市建设争取时间”的承诺似乎成了“水中花”。为了继续遏制拥堵，各种“行政性手段”还在加码。

北京小客车摇号政策从2015年起又有了新变化。每年24万个的小汽车摇号指标将缩水近4成，到2017年每年非新能源车的配比量仅为9万辆。

此外，去年11月初，北京在APEC会议期间，采取了临时的单双号限行措施，并同步临时关停了周边省市区域的多个高排放工厂，换取了短暂的“一路畅通”和“APEC蓝”。

高德公司的报告显示：APEC期间北京实行单双号限行政策使城市高峰期拥堵延时指数下降38%，车速由原22.00公里/小时提升到35.05公里/小时，拥堵状况大幅缓解，全程路网基本畅通，城市高峰期平均车速提升60%。

类似的数据似乎让政府更有底气，北京市常务副市长李士祥曾公开表态，北京将听取和论证“单双号限行常态化”。

在国家行政学院法学教研部副主任杨小军看来，现在的政策是逐渐累加的，政策缺少系统性的思考，一项政策没有取得预期效果，比如说限行，那么就会采取下一项政策，“一招不行上第二招，第二招不行上第三招”。

与北京不同，上海采取的是看上去“更有效率”“更市场化调节”的私家车牌照拍卖政策。这项政策从1992年开始真正意义上实施，上海市城市交通管理局相关领导曾在2007年表示，牌照拍卖实施十余年来，上海市至少减少新增机动车120万辆。

不过，一些专家对这种结论并不认可。上海社科院研究员王国荣认为，虽然牌照拍卖对限制私车会起到一定效果，但肯定不是像主管部门说的那样减少了120万辆，“虽然上海设置了牌照拍卖门槛，但该买车的消费者还是买了，并且不远千里上了江苏、浙江、山东、安徽等地牌照”。

据当地媒体报道，每年上海都有上万辆车通过各种渠道上了外地牌照，形成一个超过亿元的灰色产业链。

另一方面，牌照拍卖也引发了“天价铁皮”的争议。进入2013年，上海私车牌照拍卖中标价涨势惊人。1月，上海私车额度拍卖最低中标价为75000元，史上首次突破7万元大关。正当公众预期创下历史最高位后，中标价可能会出现回落时，一个月后，最低中标价又再度首次冲破8万元大关，达到83300元。到3月，上海车牌价格甚至首次突破9万大关。

除了“治堵”效果并不明显，北京和上海从源头控制私车拥有的方式，都各自受到“公平性”质疑。在上海的“牌照拍卖”模式下，只有支付能力高的人才能通过拍卖市场获得合法的通行权利，从而加剧了路权上的纵向不平等。而在北京交通大学经济管理学院教授赵坚看来，“北京市目前的交通需求管理，似乎是想不得罪任何人，然而，结果适得其反，日益严重的交通拥堵，将得罪所有人。”

前述业内人士对《中国新闻周刊》分析，不管限购限行措施如何升级，都只是一种权宜之计，在城市规划和交通管理的短板短期内无法改善时，也应该充分利用机动车使用各环节的价格杠杆调节供求关系，减少非市场化手段的干预。

反限购的“博弈”

相对于当地房地产限购政策的迅速放松，小汽车限购却在逐步收紧，除了对于牌照的限制，以往实行限号上路政策的城市还有意愿进一步扩大限号范围，北京即有意与此，并试探性地提出让只在遇到重大活动才实行的单双号限行措施成为长期政策。

这一试探在第一时间受到广泛批评。2014年12月26日人大常委会审议大气污染防治法修订草案，全国人大常委会多名委员对草案45条提出异议。该条款系向地方授权限制机动车通行的条款，委员担心这一授权条款日后成为“机动车单双号限行常态化”的法律依据。

这一基于环境治理考量的条款遭遇委员质疑，吴晓灵委员认为现在北京是一周限制一天，从严格意义上来说，已经是“对公民财产权的侵犯”。吴晓灵认为，“经济手段可以有三种：一是拍卖车牌号，所有拍卖的车牌号费用最后都用于发展公共交通;二是提高部分区域停车费用;三是限制空车行驶，鼓励拼车出行”。

除了民众表示不满之外，中国汽车工业协会几乎是最为强硬的反对者。深圳限购令刚刚颁布之后，中国汽车工业协会在第一时间发表声明，公开表明反对意见：“我们认为要解决城市环境污染和交通拥堵问题，地方政府应该借鉴发达国家采取经济手段治理拥堵经验，科学选择限行措施;进一步鼓励旧车报废，推进以旧换新，做好黄标车的淘汰工作;重新构建适应汽车社会的城市道路规划发展战略，加强交通管理、停车场等基础设施建设。”

这并非是汽车工业协会对于小汽车限购政策提出的首次反对意见，在北京正式实行限购政策的3年之前，即2008年，中国汽车工业协会就已经以公开声明的方式表明态度，反对北京实行限购限行。

在北京实行限购的第一年，市商务委的数据显示，2010年北京汽车的零售额为1600多亿元，占社会消费品零售额的26%。限购实行后，北京1月份的汽车销售量下降60%到70%，二手车市场更低迷，预计2011年汽车整体零售额只有900亿元左右。

这也正是中国汽车工业协会最为担心的情况。在2012年广州颁布小汽车限购令之后，该协会常务副会长、秘书长董扬则言辞犀利指称广州的限购令未报国务院批准，是“顶风作案”。同时协会副秘书长姚杰称广州的限购令将令当时刚刚回暖的中国汽车经济受到毁灭性打击，他预测限购政策下，广州的汽车市场年销量将减少近20万辆。

截至2014年11月，中国汽车工业协会最新统计数据，2014年1-11月，中国品牌轿车共销售244.51万辆，同比下降17.34%，占轿车销售总量的22%，占有率比上年同期下降5.30个百分点。

汽车工业协会对此忧心忡忡，不惜通过最严厉的语句批评限购政策，而对于一般消费者来说，则是他们之前谈好的优惠没有了，而急急忙忙先买下的，也很可能不是最想要的那一辆。29日着急买下的车“不仅还是没有自己喜欢的内饰，连汽车颜色也不是自己想要的了。”陈凌感慨地对《中国新闻周刊》说。