如何破解“东北经济告急”

王全宝+陈嘉林

2014年前三个季度，东北三省辽宁、吉林和黑龙江GDP增速在全国31个省、市、自治区中位居最后五位，其中，黑龙江省以5.2%的增速垫底。去年东北三省经济颓势广受社会舆论关注。

实际上，从2013年开始，东北三省经济增长速度就开始明显下滑，经济颓势有增无减，一些深层次的体制性和结构性矛盾日益突出。转型，成为东北三省老工业基地共同面临的难题。

事实上，东北经济发展所存在的问题，早在十年前已经引起关注。2003年，国务院成立了“振兴东北地区等老工业基地领导小组”，负责协调东北三省经济社会全面发展。该领导小组下设办公室（以下简称“东北办”），具体承担领导小组的日常工作，属于正部级单位。

2004年5月，时任国家发展和改革委员会党组成员兼宏观经济研究院院长的宋晓梧，调任东北办副主任。在此任职期间，宋晓梧几乎走遍了东北三省大大小小各个地方，对于东北经济转型问题，他不仅是研究者更是实践者。

1月6日，宋晓梧接受了《中国新闻周刊》的专访。谈及东北地区发展所面临的问题，他指出，“东北三省经济转型不仅是经济结构单一的问题，还有当地人思想上计划经济思维根深蒂固，很多人不相信市场的作用，包括有些官员在内。”

“投资在东北经济增长中已经占比过高”

中国新闻周刊：国务院第28号文件中提到，要解决东北发展过程中的体制机制性矛盾。你怎么看东北现在面临的问题？

宋晓梧：我认为，东北地区地方政府在经济发展方面存在比较强的计划经济思维，而且对GDP的增长过分看重。GDP是个流量，而财富是存量，GDP增长不一定能形成财富。中国的财富积累比GDP增长要低很多，所以，虽然我们的资源、能源消耗那么多，但很多都浪费了。

我其实是一直坚决反对“保8”这种说法的。有人说，保证GDP增长在8%左右是为了保障就业，但哪个经济学家、哪段经济史能证明只有8%的GDP增长才能够保证就业呢？

为了保证GDP的增长，钱都投资到拉动GDP高增长而就业低增长的行业，比如重化工业、高铁建设、大型广场、主题公园等，这些对经济发展确实有一些好处，但对于解决就业作用并不是很明显。我特别分析比较过中外在一、二、三产业的就业弹性系数，如果假设欧美国家的就业弹性为1，那么我们就是0.1左右，所以在GDP增速降低后，就业也不会受太大影响。

振兴东北不应仅要求GDP增长要高于全国。如果GDP增长了，但城乡差距没有缩小，基尼系数没有缩小，产业结构也没有调整，就不能说振兴东北成功了。

东北振兴应该以就业作为第一衡量指标。西方国家宏观调控最早提出的就是保就业，比如法国，在推行资源枯竭型城市转型时成立了国土整治行动组，夕阳产业调整、职工安置、产业转移和接续替代产业的引进，他们工作的第一重点就是就业和社会保障，第二才是工业项目，第三是金融融资。

中国新闻周刊：当前，为了推动经济发展，东北三省都在加大投资力度。在你看来，加大投资对于东北是否是一个好的出路？

宋晓梧：目前投资在东北经济增长中占比已经过高，东北三省前三季度GDP是37908亿元，其中投资就有35000多亿元。投资解决不了长期的问题。中长期问题的解决，还是要着眼于体制，要提高劳动生产率，要创新。在出口和消费方面，东北提高不了多少，如果一定要当年见效，确实只能依靠投资。但是，投资已经比重太高了。如果非要投资也可以，但一定要投资到第三产业，一定不能再为了GDP的增长而投资。

中国新闻周刊：现在国家提出进入经济新常态，在这个背景下，如何看待东北的经济发展问题？

宋晓梧： 我认为，东北地区经济现在所面临的问题，是经济发展方式转型过程中必定会经历的痛苦，全国都会遇到这个问题，只不过是在东北表现得更为突出。

中国经济前一阶段的发展是以过多消耗能源为代价的，万元产值的能源消耗远远高于国际平均水平，更高于发达国家水平。同时还造成了环境污染，高增长伴随着高污染。另外，劳动力成本被压得过低。假如说中国经济进入了一个新常态，就必须有效益的增长、低能源消耗、良好的环境和财富的合理分配。

“东北办在2007年制定了整个东北振兴的规划”

中国新闻周刊：东北地区的经济转型尝试从10年前就已经开始，东北办也是那个时候成立的。当初成立东北办，有什么考虑？

（资料图片）宋晓梧。图/CNSPHOTO 

宋晓梧：其实，中央在实施振兴东北战略之前，先提出了完善社会保障试点，目的在于解决国有职工的社会保障问题。因为在上世纪90年代中后期，就是朱镕基当总理的那五年，实行了大规模的国企改革。国企改革为后来国企脱困起了很大作用，但其中有一条是减人增效，而东北的国企所占比重很高，2003年东北三省国企占比都在百分之七十、八十以上，这样就导致下岗职工压力非常大。由于当时社会保障制度还不太健全，很多老职工发不出工资，导致东北发生了多起大规模群体性事件，比如像葫芦岛杨家杖子群体性事件，沈阳的铁西区工人上街示威等等。所以在2001年左右，为了解决东北下岗职工、离退休职工发不出养老金等问题，中央开始以辽宁省作为试点，逐渐向全东北推行社会保障体系的完善。

后来，在落实基本社会保障的基础上，国务院于2003年正式作出振兴东北战略部署，成立了东北办，一直到2008年3月，东北办并入发改委，成为振兴东北司。

中国新闻周刊：东北办成立后，主要做了哪些工作？

宋晓梧：针对东北的问题我们抓了几件大事，第一件就是东北国有企业改革。当时东北国企比例过重，民企发展不够，是最晚走出计划经济的。东北地区市场导向的改革比较慢，政府主导和国企占了很大分量。这项工作取得了一定成效，但改革过程相对粗糙，有些环节没有履行必要的程序，典型的例子就是通钢集团的改制，职工代表大会没有开，结果闹出很大的事情。但总体来说，东北经济结构的调整，取得了很大的进步，国企比重下降了百分之四十到五十。但即便如此，这个比例在全国来看还是比较高的。

第二项工作是抓对外开放。东北地区开放和东南沿海的开放特点不一样，东南沿海的开放主要面向外国，吸引国外的资金、管理经验和技术，而东北主要是对内开放，希望吸引国内民营企业到东北投资。当时东南沿海像温州等地已经积累了大量的私人资本，我们把这些地区的商会引进到了东北的几个大城市。

当然我们也希望对国际开放，由于东北亚地区的环境特点，东北对外主要面向俄罗斯、韩国、日本，我们原打算建成“南有深圳、北有图们江”的经济发展格局，但由于离朝鲜太近，朝鲜核试验恶化了当地的投资环境，这一计划就没能实现。

不过，当时的对外开放也确实吸引了相当一批大型外企进入，例如大连机床厂和美国、德国开展了合作，哈尔滨量具刃具厂和德国开展了合作，一汽集团和德国大众开展合作，哈飞和巴西支线飞机的合作也都有进展。

我们曾专门组织港澳企业家到东北去寻找投资项目，但真正由港澳企业家投资的大项目并不多，主要原因在于他们主营的是金融、旅游等第三产业，与东北的产业结构不是特别匹配。

我们做的第三件项工作是处置地方企业不良资产。东北在这一方面有特殊原因，其不良资产的形成主要是政府行为。当初国家号召要搞“十个大庆”，这就需要十个大庆的设备，所以东北企业都投入到设备生产中去了。后来说这是“洋跃进”，不能搞了，这批设备就积压了下来，这是一笔历史账。

刚才提到的是国有企业的问题。而在民营企业方面，问题主要在于融资难。我们在2004年针对东北企业融资难问题召开过会议，有代表指出，中国金融生态最好的板块是长三角地区，经济发展快而且信誉度高，珠三角地区经济发展较快、信誉度较低，西北地区经济发展相对落后但信誉度高，而东北地区则是经济发展差、信誉度还低。后来东北办组织了长城、华融等四大资产管理公司调查东北企业不良资产状况，并且联合开发银行和国家发改委中小企业司发起成立了东北中小企业再担保公司。

再担保公司于2007年正式成立了，在一定程度上缓解了再担保难的问题，但并没有完全解决，这与银行体系的一些管理办法和金融市场的配置有关。

第四项工作是推动资源枯竭型城市转型。这项工作起步相对较晚，2004年开始着手调研，2007年国务院正式出台了文件。东北资源型城市在全国看来是开发较早的，因此枯竭也较早，像刚才我提到的下岗工人群体性事件主要就发生在这些资源枯竭型城市，例如杨家杖子的钼矿、抚顺的煤矿等。

中国新闻周刊：对于东北地区未来的发展，当时东北办有没有整体的规划？

宋晓梧：东北办在2007年推行了整个东北振兴规划的制定。当时，对东北的战略位置、在整个国家发展中的主要定位和其自身区域配置等都做了明确的规定，提出建成“四个基地、一个屏障”。

四个基地是指能源及原材料基地、装备制造业基地、商品生产粮基地和科技创新基地;一个屏障指生态，要建成以大、小兴安岭及呼伦贝尔大草原为主体的北方生态屏障。在东北区域内部，我们按照其“三纵四横”的地理特点，规划了交通线路，加强铁路、公路的基础建设，打通区域构架。

为了制定整个东北振兴规划，我们前期做了十一个小规划，有交通规划、能源规划、装备制造业规划、文化规划和社保规划等，最后统合在了一起。

中国新闻周刊：当时针对资源枯竭型城市，主要研究了哪些方面的问题？

宋晓梧：其实，最初我们并没有形成资源型城市转型的概念，这部分问题都放到国企改革议题中去了，但后来在实际操作中发现，这已经不是单个企业的问题，就像抚顺已经不是龙凤矿的问题，而已经是一个城市、地区在面临资源枯竭时所产生的综合性社会问题，包括就业、贫困、社会治安等方方面面。

棚户区改造就是从资源枯竭型城市开始的，2004年我到抚顺的棚户区调研，当时的景象触目惊心。当时改革开放已有时日，部分大城市已经非常发达了，但棚户区里有十几万人集中连片地居住在低洼地区，房屋破旧，没有上下水，缺少公共厕所。当时计算平均79户居民拥有一个公共厕所。

黑龙江省鸡西市的一处洗煤厂。地区经济发展方式转型过程中会经历一段痛苦的时期，东北地区会遇到这个问题，全国各地也会。

我们把棚户区改造作为缓解资源枯竭型城市社会矛盾的突破口，但当时在国务院的立项过程非常艰难，争论的焦点在于如何定义棚户区这一概念，是以居住面积作为标准，还是以破烂程度作为标准？最后，我们把项目细化为中央下放煤炭企业集中连片棚户区的改造，才最终成功立项。

当然，资源枯竭型城市转型还包括很多问题，同时也是一个长期的工程，像德国鲁尔区、法国的兰斯-贝加莱地区，已经转型了六十多年都不敢说转型到位，所以我们是不可能在三五年内就见成效。

“大家都愿意去做当年就见效的事”

中国新闻周刊：黑龙江省对于其经济增速低迷的解释是能源价格走低。这些年来，东北办有没有帮助东北进行规划，以改变产业结构单一的局面？

宋晓梧：有的，2007年我在伊春召开了全国资源型城市发展旅游业的会议，有资源就有山，有山就有风景，而且很多地方都是有文化的。焦作就是资源枯竭型城市，后来依托云台山发展旅游业，收入比煤矿收入高出很多。我们当时强调的就是，各城市要根据自身情况发展接续替代产业，如果矿产剩余可采储量是充足的，那就可以延长产业链继续生产，但如果只有三五年的可采储量就不要继续开采了。

中国新闻周刊：当时提出发展接续替代产业后，地方政府是否认可？

宋晓梧：地方政府还是认可的，国务院也出台了相应文件，但这里面有一个问题，就是有一些短期行为在其中起作用了。很多地方矿产的剩余可采储量也就是三五年，但地方政府的市长、书记任期也大多不到三年，所以很多人就认为，在他任期内的这三年还能继续开采矿产，至于四五年后的事情就根本不管了。如果去兴建过去没有的产业链，等产出效益时这个官员可能就不在任了，所以大家都愿意去做当年就见效的事，这就是干部任期制和经济发展长期存在的矛盾，这不仅只存在于东北，而是全国性的问题。