境外垃圾分类的实践及对大连的借鉴与启示

郑雪梅

（中共大连市委党校 经济学教研部，辽宁 大连 116013）

实施垃圾分类既是推进生态文明建设的一种具体实践形式，也是促进新兴产业——静脉产业规模化发展的基础环节，对解决大连城市发展面临的两大难题资源短缺和“垃圾过剩”具有重要意义。近年来大连中心城区日产垃圾量达到2500～2700吨，而且每年以5%的速度增长。目前对这些垃圾采取的处理方式主要是焚烧和填埋。虽然自2000年起大连已开始在部分社区试点实施垃圾分类，但由于种种原因，垃圾分类体系迄今尚未建立起来，大量有可利用价值的生活废弃物被混同为“垃圾”而被填埋或焚烧，既造成了资源浪费，又增加了环境负担。他山之石，可以攻玉。在推行垃圾分类方面，德国、巴西和我国台北市有很多颇具可操作性的做法，非常值得我们研究和借鉴。

一、境外垃圾分类的实践经验

（一）德国经验

德国是最早开展垃圾分类收集的国家，其垃圾再生利用率居世界首位，垃圾回收利用与处理已发展成为一个重要产业，为20多万人提供了就业机会。德国的主要做法是：

1.制定和完善垃圾管理法律体系。自上世纪70年代至今，德国已建立了非常完善的促进垃圾回收利用的法律体系（见表一），从总体上确立了垃圾管理和控制顺序依次为：避免产生→循环利用→末端处理，即首先是避免垃圾的产生，对已经产生的垃圾则先要考虑如何利用，对于最后无法避免的、不可利用的垃圾，再进行无害化处置。这种侧重源头预防的管治思路极大地提高了垃圾分类回收利用率。

表一 德国关于垃圾处理与再利用的法律体系一览表

2.建立高效有序的垃圾回收体系。德国的垃圾回收体系由三个平行的回收系统组成。一是对生活垃圾进行分类收集的公共回收系统（由公共环卫系统负责）。德国要求居民将所有垃圾按规定的类别进行细致分类，主要包括废纸、玻璃、包装类垃圾、可生物降解的有机垃圾、有毒有害垃圾、绿色植物垃圾和其它垃圾。具体的分类方式则因城市不同而有所不同。居民将垃圾分门别类地投放到相应颜色和标识的垃圾箱后，由专门负责的清运单位在固定的时间内来回收。在实施垃圾分类投放的同时，德国还严格实行了分类运输、分类处理，大大提高了垃圾资源化利用率。二是平行于市政环卫系统的废弃包装物回收系统。由德国绿点公司①负责。消费者在使用完印有“绿点”标志包装物的产品后，将废弃包装物丢进专门的垃圾箱（袋）（可享受免费清运，否则就得付垃圾清运费），由绿点公司建立的回收渠道回收，然后送到包装材料生产厂家或原料公司进行再利用。三是建立平行于市政环卫系统的电子废弃物回收系统。由政府授权的第三方非赢利机构EAR②进行组织、协调和监控。当按相关法令需要回收电子废弃物时，首先由市政管理部门通过公共回收系统把家庭产生的废旧电子电器回收到各回收点，然后由回收点通知EAR，再由EAR通知相应的生产商或它指定的回收处理公司，到回收点（或回收箱）中去收集和处理这些电子废弃物。

3.加强环境教育与环境监督。德国每年投入大量的资金用于环境教育和宣传。各县市都设有环境信息中心、垃圾咨询电话，为居民和企业提供有关垃圾分类及其他环保问题的咨询服务。学校里专门开设相关课程，教育青少年如何将垃圾正确分类。德国还特别强调环境监督与检查。为强制每个居民分类投放垃圾，政府制定了一套严格的处罚规定，并设有专门检查垃圾分类执行情况的“环境警察”。这些“环境警察”一旦发现居民没有把垃圾放在指定的垃圾箱内，就会发警告信，如不及时改正，还会发罚单，再不改，则清运单位会直接撤走原来的垃圾箱，换上一种高规格的垃圾箱，垃圾费用将会因此而提升，从而加重了整个小区住户的垃圾处理费。这种“一人乱倒垃圾、全区遭殃”的连坐式惩罚方式，极具威慑力。

（二）巴西经验

巴西学习德国的经验，自上世纪90年代起开始实施垃圾分类收集。到2004年，巴西铝制易拉罐回收率已高居世界第一位，铁罐、玻璃包装物、PET饮料瓶、废纸等的回收率也位居世界前列。这主要归功于巴西采取了以下措施：

1.采用易于推广的垃圾分类方法。在具体的垃圾分类方法上，考虑到巴西的具体国情，无法像德国把垃圾分类做得那么细致，因此，巴西采取了最简单的“干”“湿”垃圾分类方法，只要求居民投放垃圾前将所有垃圾分为“干”“湿”两类。“湿垃圾”主要是指剩菜剩饭、菜叶菜帮等厨余垃圾，其余的为“干垃圾”。分类收集的湿垃圾被单独运输去作堆肥或填埋处理，干垃圾则由市政环卫部门无偿运到各合作社进行再分类后，运到相应的回收厂家。

2.创造“赛普利”拾荒者合作社运作模式。巴西于1992年成立了一家“包装再生利用促进协会”（简称“赛普利”）。“赛普利”由28家私营企业出资成立，其宗旨是在巴西建立一个平行于政府环卫部门的垃圾回收体系，帮助巴西政府提高垃圾回收率。基于巴西大城市失业问题严重、存在大量拾荒者这一现状，“赛普利”并未简单复制德国绿点体系的做法，而是采取了拾荒者合作社的运作模式，即政府提供免费场地，非政府组织赞助设备，企业提供垃圾分类培训，由“赛普利”将拾荒者组织起来成立合作社。市政环卫部门无偿地把收集来的干垃圾运送到合作社，由拾荒者在合作社的回收场流水线上将各种干垃圾分门别类、压缩打包，然后按类别卖给在合作社登记的不同的回收厂家。拾荒者合作社产生了很高的经济效益和社会效益，成为巴西扩大就业和增加低收入人群收入的重要措施。

3.配套实施约束和激励措施。巴西政府于2002年立法开征垃圾税，每户每月20～30雷亚尔（约合10～15美元），促使居民家庭减少废弃物排放。圣保罗市则每年从垃圾税中提取5%设立基金，奖励在垃圾分类回收中做出贡献的企业和个人。

（三）中国台北市经验

1.“三合一资源回收计划”。1997年4月，台北实行“垃圾分类、资源回收、垃圾清运”三合一资源回收计划（即三项工作于同一时间完成），规定市民必须把垃圾交给垃圾车收运，并在垃圾车后跟随资源回收车，方便市民将“垃圾分类”“资源回收”与“垃圾清运”一次完成。2005年起，台湾全面推动强制垃圾分类，将垃圾分为三类：资源垃圾、厨余垃圾和一般垃圾。与之配套的措施是，一周7天之内，在不同的时段、不同的天数，收运不同的垃圾。

2.“垃圾费随袋征收”。2000年7月起，台北市实行“垃圾费随袋征收”，居民必须购买规定的垃圾袋，否则不可以投放垃圾。有专人抽样检查居民的垃圾袋，如发现未按规定分类，会被罚款1200元到6000元新台币。实施这项政策的好处是居民将垃圾分得越细，要花钱处理的不可回收垃圾就越少，这在很大程度上激励了居民参与垃圾分类的积极性。

3.做好垃圾资源化利用。台北市在2000年进一步推进“垃圾零掩埋”计划，管理当局与厂商建立长久稳定的渠道，使回收来的垃圾能及时被相关厂家资源化利用，这样就形成了垃圾回收与利用的完整产业链。回收的垃圾能得到很好的利用，也使市民觉得花时间做垃圾分类是值得的，进一步鼓励了他们再接再厉。

4.大力宣传和动员。为做好垃圾分类工作，台北市制作了许多专题宣传片、公益广告、宣传海报，动员环保义工、义警、环保组织进行广泛宣传。时任台北市市长的马英九把垃圾分类作为施政的一项重要工作推动，随身携带垃圾袋到社区做解释和动员工作。他不但自己见人就送垃圾袋，而且要求所有政府部门的行政长官都要深入社区，向居民面对面地解说垃圾分类。另外，第一线的清洁队员也扮演了重要角色，他们常常利用收垃圾的时机，给居民聊天式地讲解如何进行正确的垃圾分类，收到了很好的效果。

台北市推行垃圾分类的成效十分显著。截至2009年，人均制造垃圾量由1.2公斤减至0.37公斤，垃圾总量由1998年的3000吨锐减至900吨，降幅逾七成。

二、境外经验对大连的借鉴与启示

德国、巴西和我国台北市的成功经验对大连推行垃圾分类提供了不少有益的启示。

其一，政府、企业和市民三方达成共识、协同合作是顺利实施垃圾分类的关键。这就要求政府除了行政命令、舆论倡导之外，还应制定严谨细致的法律法规，并同时运用经济手段、教育手段等多元化管理手段对各相关方的行为进行激励、约束和引导，以促使政府、企业和市民三方形成合力，共同推动垃圾分类与回收利用。

其二，垃圾分类是一个系统性工程。推行垃圾分类，不仅需要居民自觉分类投放，还必须有后续的垃圾分类收集、垃圾分类运输、垃圾分类利用相配套。而且，后期的资源化利用做得好，会让居民切实看到垃圾分类的成效，进而鼓励居民积极参与并坚持垃圾分类。

其三，最好的借鉴不是照搬照抄，而是选择最适合自己的方式。巴西借鉴但不照搬德国经验的做法值得我们学习。与德国等发达国家不同，我国城市居民都有卖废品的习惯和传统。从大连市生活垃圾的流转情况看，在垃圾进入环卫部门的中转和处置系统之前，可利用价值较高的废弃物已经进行了三道环节的自动分流，依次是居民→小区保洁员→拾荒者，他们将旧报纸、废金属、废塑料制品等有一定利用价值的废弃物从垃圾中分拣出来并出售。当垃圾进入环卫部门的中转和处置系统之后，剩下的有较高利用价值的垃圾已经不多了。基于这一特点，从降低操作难度和减少运行成本的角度考虑，我市宜先建立大类粗分的垃圾分类公共收集系统和与之平行的再生资源回收系统。

三、推进大连市生活垃圾分类回收利用的对策建议

（一）完善垃圾分类的地方性法规，做好相关建设规划

尽早出台大连市 《生活垃圾分类收集管理办法》和 《再生资源回收利用管理办法》，明确公众在垃圾分类、再生资源回收中的责任。尽快将社区垃圾分类收集站点的建设纳入城市建设规划、土地利用总体规划和基础设施规划。强制要求凡是新建（包括改造）住宅小区，必须配套设计、建设垃圾分类收集站并配置相关设施设备。

（二）建立覆盖全市的垃圾分类公共回收系统和再生资源回收系统

借鉴德国和我国台北市的做法，在全市居民区内建立两条平行的回收系统：垃圾分类公共回收系统和再生资源回收系统。

1.垃圾分类公共回收系统（由市政环卫部门负责）。为便于推行，只要求居民从源头投放时将垃圾分为“厨余垃圾”“普通干垃圾”和“有毒有害垃圾”三类。相应地，在居民小区放置三种颜色不同的垃圾桶，并在垃圾桶上注明回收的类别和简单明了的图形标识，让普通老百姓很容易辨识哪个桶内放哪种垃圾。厨余垃圾由专业处理公司定期去各小区收集，最终生成沼气或制成有机肥料等加以利用。有毒有害垃圾（如废电池、废荧光灯管等）由有资质的处置公司定期收集，进行专业处理。“普通干垃圾”中有利用价值的旧报纸、纸箱、玻璃瓶、塑料制品等，部分居民会在扔垃圾前自己分拣出来出售。对丢弃在小区垃圾箱中的垃圾，负责该标段的保洁员往往会分拣出有利用价值的废品出售。经居民、保洁员分拣之后剩下的普通干垃圾进入环卫系统的垃圾中转站，在垃圾中转站建立分拣中心，组织人员进行分类分拣，将可利用的废品出售给相应的加工企业或再生资源交易市场。最终剩余的不可利用的垃圾由环卫部门清运到垃圾焚烧厂或垃圾填埋场进行焚烧或填埋（见图一）。

图一 垃圾分类公共回收系统示意图

2.再生资源回收系统（企业化运作）。在居民区内选址建设再生资源回收站点，形成覆盖全市范围的回收网络，以方便居民、保洁员等分拣出来的有利用价值的废旧物品能得到就近及时回收。同时也可通过电话或网络预约方式，由回收站工作人员上门回收。这些回收的废旧物品由回收站点进行细分类后，直接联系相应的再生加工企业进行再利用，或者运到再生资源交易市场进行交易。

（三）建立经济激励和约束机制，引导社会公众积极参与

每年进行评优活动，对垃圾分类和废品回收做得好的社区、回收网点给予挂牌奖励和一定的物质奖励。设立再生资源回收奖，对符合一定条件的废弃物交付者（包括居民、保洁员等）进行直接经济奖励，或者采取积分制奖励办法，建立垃圾分类回收帐户，对积分达到规定的参与者奖励购物券，可凭此券选择自己需要的产品。同时，对参与垃圾分类的低收入家庭给予一定的补贴，为其分担增加的经济成本。另外，配套实施差别收费办法，对分类垃圾少收费，混合垃圾多收费，对不配合垃圾分类、乱投乱放垃圾者则予以罚款，从而引导企事业单位和居民养成自觉进行垃圾分类和减少排放垃圾的习惯。

（四）细化宣传教育，加强监督指导，提高公众参与水平

利用播放专题宣传片、举办专题展览、发放宣传手册、设立热线电话等多种方式，深入社区向公众宣传在日常生活中参与垃圾分类回收利用的具体做法，包括如何正确进行垃圾分类、哪些废弃物可回收利用、通过何种渠道和方法将废旧物品交付给正规回收网点等等，使公众的参与水平不断得到提升。在中、小学开设垃圾分类回收利用的素质教育课程，教会孩子垃圾分类的知识和方法，培养他们用行动支持“变废为宝”的环境意识和能力。此外，应加强环境监督和指导。由社区居委会、小区业主委员会和小区环保志愿者组成“垃圾分类督导员”，经统一培训合格后持证上岗，对垃圾分类的执行情况进行监督和指导。对乱投垃圾的行为，督导员有权发警告信，或建议环卫部门开罚单，必要时有权将屡教不改者的行为在小区内公布，以督促居民自觉配合垃圾分类。

注释：

①绿点公司是在德国工业联合会和德国工商大会的倡导下成立的，于1991年由德国95家零售业、包装业公司自发组建。

②EAR是由德国电器电子行业协会和德国信息技术、电信和新媒体协会共同发起成立的一个基金会。

［1］冯慧娟，鲁明中.德国废弃物回收体系的运行模式［J］.生态环境与保护，2010（7）.

［2］邵靖邦.德国生活垃圾处理现状及其发展趋势［EB/OL］.载于百度文库 http：//wenku.baidu.com.

［3］袁越.巴西：拾荒者合作社［J］.三联生活周刊，2011（39）.

［4］方浩娜.揭秘台北垃圾处理模式实施十四年减量七成 ［EB/OL］.载于大洋网 http：//www.dayoo.com.