社会冲突中的涉民族因素及其解决〔*〕——兼论法治在民族地区的实现

○吴新叶

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

我国正在进入全面深化改革的新阶段，社会稳定所面临的挑战是双重的，既需要消化此前积累的各种社会矛盾，又要面对新一轮改革可能诱发的冲突。而关于社会冲突的治理方式及其选择上，学术界的看法不尽一致:有学者倾向于对社会结构进行再整合，以社会包容消弭社会冲突;〔1〕有学者倾向于多元主体参与，呼吁建立协同治理的机制;〔2〕也有学者认同阿伦特“权力的每一次衰落都是一次对暴力的公开邀请”观点，认为应该强化国家对社会的控制能力。〔3〕其中，最为接近的共识是强调法治。比较有代表性的观点是中国社科院发布的《法治蓝皮书(2014)》中的立场:法治是“解决社会纠纷的最终、最权威的方式”。〔4〕在实践中，政府部门也倾向于使用法治手段，但操作起来往往事与愿违，并不乏出现偏离法治轨道的现象。本文将实践部门形成的这套治理方法称之为“政治优先路径”以对应于“法治路径”进行比较分析。需要注意的是，当社会冲突涉及到民族因素时，“政治优先路径”的特征表现得更为突出，法治基本上成为宣传口号而很难有作用空间。那么，这种政治优先的路径是怎样形成的?把法治作为解决涉民族因素社会冲突的最终手段，当前最迫切的任务是什么?如何解决?本文试做回答，并请同仁赐教。

一、核心概念与分析框架

本文使用的“社会冲突”概念有别于学术界常用的社会矛盾、群体性事件、社会抗争、社会运动、社会治安案件等概念，甚至也有别于法律所界定的游行示威等概念。比较而言，论文认为社会冲突更是一个相对中性的词汇，而社会运动、群体性事件等概念，现已约定俗成地被归到“社会抗争”的范畴，具有不满现有体制的明显特征。与此同时，社会矛盾、治安事件等概念已经泛化到指向不明的地步，不适合本主题的学术分析。

关于“涉民族因素”，本文是有所倾向的，并非仅限于不同少数民族间的冲突，只要冲突要素中具备民族因子，均在本研究范畴。同时，本文借用社会学的冲突范式，将“涉民族因素社会冲突”限定于不涉及民族价值观和意识形态冲突的范畴，因此暴力、恐怖、独立运动等具有典型性破坏力的行为，属于国家安全的政治问题，不在本文探讨之列。一定意义上，这里沿用社会学范式的冲突概念，目的是在研究涉民族因素的冲突时，从学理上淡化“对立”在民族问题上的政治意涵，试图将问题宽泛地界定为管理学范畴的对立或争斗，并以公共管理学的视角观察社会冲突治理的绩效状况。

关于分析框架，西方理论是无法绕开的标杆，因为西方的社会冲突研究远远地走在我国学术界的前头，并已经形成了比较成熟的理论范式。比如，结构功能主义、社会变迁理论、中层理论等，都提出了非常有见地、有影响力的分析范式。20世纪60年代社会运动风起云涌之际，美国的社会冲突理论研究达到了一个高峰。除了科塞的社会学研究成果之外，政治学领域也颇有建树，如“政治机会结构”理论的集大成者查尔斯·蒂利在其名著《从资源动员到革命》中，描绘了社会冲突成功的两种模型:一是政体模型，其特征是政体外成员同政体内成员结成联盟，为政体外成员发动集体行动提供政治机会;二是动员模型，他总结了利益、组织能力、动员能力、阻碍或推动因素、政治机会或威胁，以及群体力量六种因素。〔5〕当然，关于这个“机会结构”模型，学术界有所发展，有学者增加了社会心理的因素进一步加以考察。在我国，这一领域的研究始于80年代末，背景是改革开放带来了利益分化和社会变迁，社会矛盾以新的形式出现并迅速在现实社会中产生了形式多样的冲突。进入新世纪之后，随着改革开放的进一步深化，社会冲突的范围和烈度都有所扩大。涉民族因素的社会冲突就是在这个阶段为人所知，并进入了研究者视野的。

客观地分析，西方的冲突理论尽管比较系统，但使用这些话语和研究范式来解释中国涉民族因素的社会冲突往往是乏力的。西方的民族理论也是如此。如现代主义民族理论在论述民族的政治性和公民(市民)性，象征主义理论关于民族的历史性等方面都有很强的说服力，但在我国民族问题的分析上却不具有理论指导意义。〔6〕这里以蒂利的“政治机会结构”为例试做分析:一方面，蒂利的结构因素有其合理性，对于解释酝酿或蓄谋已久的社会运动具有解释力，但用于分析“偶发性”比较明显的中国涉民族因素的社会冲突时，便无法准确衡量这些因素的作用;另一方面，这些结构性机会本身就非常复杂，有些因素只是常量，还不足以构成“机会”，即便是变量因素也难以区分自变量与因变量的因果关系。总之，这种演绎的逻辑比较牵强，无法解释快速变革时代的我国民族冲突问题。

历史地比较也能够发现西方理论应用于中国问题的局限性。如果以“机会结构”诸要素的领导精英、结盟、媒体、外部援助四要素模型〔7〕来分析涉民族冲突，便能够发现解释力不足:新中国成立初期，民族聚集特征更为突出，但政治发展进程还是解构了民族地区的精英体系，所有公众都被平等地纳入到国家制度体系之中，维系区域秩序的因素是国家制度而不是传统社会结构中的精英。改革开放以来，民族地区鲜有像东南沿海省份那种出现经济精英的机会，即使存在个别“乡村(寨)能人”，他们的动员能力也仅仅局限于所在社区之内，不会在更大范围内产生号召力。〔8〕至于自由表达的传统媒体，其影响力在少数民族地区也是有局限的。只是随着互联网的广泛运用，现代通讯以及网络等动员方式，才在青少年群体中发挥了积极的推动作用。至于外部联盟和国外力量的介入，这两个因素几乎可以忽略不计，并不是涉民族因素社会冲突的主要原因。总之，运用西方学术话语解释中国涉民族因素的社会冲突明显存在“他者”之憾。

正是基于这一理论局限性的考量，本文试从工具理性的角度，对政治手段与法治手段的差异性进行比较分析，研究社会冲突治理的路径特征及其选择，以期对当下涉民族因素的社会冲突治理做出判断。在我国，此类社会冲突往往都被冠以政治问题，决策者被要求具备一定的政治觉悟，因为涉民族因素的社会冲突已经被赋予了敏感性、复杂性、国际性等特征。在实践中，同其他社会冲突不同的是，地方政府在面对涉民族冲突时顾忌更多，出于规避责任的本能，往往选择将决策权上交，层层报告，甚至要等待上级领导直接干预。这种治理方式往往造成临时措施替代了法律和政策。也就是说，政治手段替代法治手段成为治理冲突的首选。这种“政治优先”的策略与方法，其特征是以秩序为终极目标、以特定时期的政治环境为决策依据，法治只是“备选方案”。

基于此，论文将重点从三个方面进行研究:一是管理者的主观问题，是否认为冲突的破坏力(deconstruction)需要政治管控的措施才能消解?是否认为政治努力就能够避免社会冲突?二是为什么政治会优先于法治?在涉及民族问题的冲突中，这个决策依据的确定、处理程序是怎样的?为什么治理冲突的政治决策追求政治的一致性，哪怕是最低程度的一致，也会成为优先于法治的选项?三是治理惯性的形成及其救济，重点研究涉民族因素的冲突治理对于法治的渴望与实施。本文还试图发现，在处理涉及少数民族冲突的过程中，怎样的法治路径才更有利于促进民族间的互动、理解、自省与整合?

二、涉民族因素社会冲突的类型及法治的缺席

一般情况下，诉求表达有两种方式:其一是合法管道，具有体制内的特征。在我国，主要是上访、传媒、调节、诉讼等途径。尽管这种渠道会产生时间、精力、经费等成本，但收益显著，甚至能够达到彻底息访息讼的目的，因而为官方所期待;其二是游离于法治边缘甚至是违法的管道，具有程度不同的对抗特征。对抗可能发生在当事人之间，也可能发生在针对政府部门的行动中，相同之处是都绕开了现有制度框架，通过政府最担心的非制度化方式表达诉求，如占领公共场所和交通要道、集体斗殴、越级上访，甚或暴力等。在中国，这种途径尽管存在违法的风险，但往往都能够取得意想不到的效果，而且还有望使问题能够得到快速解决。在涉民族因素的社会冲突表达中，也不外乎这两种方式。为了全面认识涉民族因素的社会冲突，本文试归纳如下:

第一，一般烈度的冲突。多发生在个别人、小群体或社会组织之间，可以归类为一般社会治安案件。比如，2012年12月发生在湖南岳阳的“天价切糕”由政府买单事件，反映出政府在处理此类涉民族因素治安事件中的谨慎态度，由此产生的放大效应也出乎基层政府的预期。迄今为止，公众对政府“垫付”的15.2万元(县公安局第一次微博公布的数额为20万)所不解的原因是，这个本属于市场交易行为的孤立冲突事件，如果没有政府的深度介入，会产生怎样的结果?政府买单的法理依据是什么?〔9〕类似的事件并非是个案。2010年，在云南省西盟县的两个少数民族村寨因耕牛归属发生纠纷，涉事的两个少数民族提出通过亲子鉴定方法确定耕牛的主人。但是，作为处置本纠纷主体的基层政府却武断地否定了两个村寨的决定，理由是亲子鉴定可能会造成“民族的长期隔阂，不利于社会的稳定，边疆的安全”，冲突处理的结果当然也是政府为该事件中的族际冲突买单。〔10〕一般而言，这种烈度小的涉民族冲突，是非曲直不难确定、法律准绳也不难适用，作为行政机关的政府甚至无需介入调节亦可解决。但是，因为民族因素而使基层政府在处理此类问题时，过度泛化其敏感性，高度的政治觉悟使他们不自觉地主观放大了纠纷的政治效应，主观上搁置了法律衡平的机制。

第二，高烈度的冲突。这类冲突涉及利益较广，尤其是牵扯到族群或社群利益时，因为利益分配、利益受损、利益整合产生不满而导致冲突，参与人员规模较大，但尚在《治安处罚法》的可控范围内。比较复杂的是，这类事件一旦发生在一些特定民族聚居区，或涉及到两个以上的民族时，冲突处置便会人为地从法律关系被替换为政治关系。比如，一些民族地区出现的“依法抗争”现象。这类冲突具有组织性强的特征，有些“抗争”活动甚至设计了专门的服装、标语、图案、口号等，其行动方式基本在法律框架内，如罢工、罢市、罢运等。与此同时，这种抗争性冲突除了组织良好、经费充足、宣传效果好之外，还谋求集体行动，并以后者作为达到行动目标的途径，比如游行进行过程中会出现占领街道、〔11〕办公场所等越过法律界限的行为。在处置此类“依法抗争”的冲突中，“搞定”思维仍然是主导，法治基本上也是缺席的。

第三，严重刑事性质的冲突。高烈度冲突失控情况下可能会发生伤亡等恶性刑事案件。这种情况下，冲突双方的敌对情绪明显，行为游离于法治边缘，严重者往往会发生占领公共场所或机关、堵塞交通、打砸抢等治安事件，而流血甚或死亡事故的发生则表明冲突已经失控。2008年7月19日，云南普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生的“警民冲突事件，造成2名村民死亡，41名民警、3名干部、17名村民受伤，9辆执勤警车被砸坏。”〔12〕类似的是2009年6月的韶关事件。事件的起因是:接近午夜时分，女实习生“黄翠玲误入新疆籍员工宿舍楼，被几名新疆籍员工挑逗戏弄”，事后引发汉族与新疆籍员工的群体械斗，造成2死118人受伤的惨剧。〔13〕如果说类似孟连事件的官民冲突比较罕见的话，那么韶关事件中社会戾气则应该引起重视。当前，以征地、拆迁、资源开发等引发的此类社会冲突占主流，也不乏不同族群间因为历史或行政区划等所形成的利益冲突。在利益分化日趋明显的今天，这种类型的冲突可能会长期存在下去。

理论上，此类冲突是可以在法律框架下解决的。“例外”情况需要具备三个前提:一是法律存在空白，即缺乏有效的约束制度，无法通过法治途径解决冲突;二是诉求存在新的权利主张，而且现有制度又不具备解决冲突的条件，需要政治在利益配置中发挥权威作用;三是现有制度存在缺陷，需要通过政治博弈来改变规则体系，如修改、废止旧制度，创新制度。〔14〕但是，对照分析以上三种条件能够发现，在不具有价值观和意识形态诉求的民族冲突事件中，冲突的诉求基本都可以在国家法治框架内解决。而在实践中，法律却退居后位，甚至缺席。即便是孟连与韶关事件的处置中，法律确实一度“在场”，并以法律进行过定性，可处置结果并不是严格按照法律为准绳，而是政治决策彻底压倒了法律。更应该引起重视的是，几乎所有非刑事案例也基本以个案的方式得以摆平，但因为法治的“部分缺席”，只能成为处置涉民族冲突事件的孤本，无法推广。

尽管政治优先路径并不必然同法治路径发生抵触，但鉴于操作控制中增加了过多非专业的主观因素，不确定性“使法律关系变成了政治关系”，〔15〕我们因此看到的往往都是法治的退缩。根本上，这是政治的思维方式同法律原则之间存在不同步的误差使然，正如有学者所指出的那样，政治决策“实际上起到了‘动员’社会矛盾、推动冲突转型乃至升级的首要作用”。〔16〕由于政治决策无法做到像法律原则那么清晰，再加上冲突方各种诉求的交织与碰撞，来自于不同层级的政治治理思维和不同层级的领导指示，最终模糊了执行者的准则。当然，“优先”取舍并不乏主观偏好(preference)的成分，客观上也会造成治理结果充满着不确定性:执行者无法界定参与者的诉求是否是正当利益，事件的参与者也无法掌握政治决策者的底线，在没有法律衡平的治理过程中，博弈双方都试图“摸着石头过河”，使努力营造的讨价还价结果不断地被打破，共识在不确定的治理过程中难以达成，结果是各个环节都充满脆弱性。更加致命的是，如果政治治理同法律调控出现对立时，法律制度往往是被边缘化的，政治精英的角色发生转换，甚至可能从裁决方演变成为冲突双方的共同“对手”。因此，每当冲突发生，我们总能看到上级领导莅临现场指挥。冲突越大、烈度越强，现场指挥领导的层级就越高，有些情况下甚至需要中央领导亲自督战。显然，这不是法治的逻辑。

三、政治优先路径的基本策略及其评价

(一)政治优先路径的治理策略

政治优先路径的形成始于20世纪80年代实施的“西藏六条”和“三少一宽”(少抓、少捕、少判，少数民族犯罪在量刑时要比汉族“尽量从宽”)政策。随着改革开放不断走向深入，有越来越多的少数民族同胞走出家门外出工作，这些政策的适用范围也从民族聚居区拓展到所有地区涉民族因素的案件中。由于法律执行要“从宽”，如何衡平和定性也逐步演变为政治决策，政治遂逐步替代了法律。经过90年代的“讲政治”实践，这种做法已经演变成为一种惯例。迄今为止，政治优先路径已经形成了一套独特的冲突处置原则和范式:

第一，坚持“弱势优先”原则，动用政府权威对冲突涉及的利益进行强制性再分配。其中，最常见的做法是“补偿”，通俗的说法是“花钱买稳定”、“人民币维稳”、“搞定”等。这一处置方式的假设前提是少数民族处于弱势状态。在我国的政治生态下，“弱势群体”假设使各级政府在面对涉及民族问题的社会冲突时，不得不接受“特殊”、“敏感”、“国际影响”等定性结论，不得不自觉地将事件提到政治高度加以处理。在政治上，地方和基层政府不断地被晓以利害:中外历史经验已经证明，忽视对弱势群体的保护，就可能引发不同社会群体之间的冲突，并最终动摇一国的社会稳定与安全。〔17〕因为“民族事务无小事”，所以冲突管控的过程和结果须以政治原则为起点，“适当照顾”少数民族。“切糕事件”与“耕牛事件”只是微观冲突处置方法的一个缩影，至于更大烈度的涉民族冲突，政府承担责任的比例更大。在政治逻辑上，这一态度和做法同民(种)族歧视无涉，也不属于政治偏见。尽管这种政治态度有违“法律面前人人平等”的基本精神，但在实际操作中同国外还是有差异的。比如，在美国，黑人在大街上受到警察“特殊照顾”的几率要大大多于其他人种;〔18〕第三世界的巴西也是类似，警察对黑人动枪的机率也远远高于白人。〔19〕反观我国则不然。比如，很多城市禁止室外经营行为，更不允许占道经营，但官方对少数民族兄弟的占道经营行为却是默许的，甚至对有些人售卖法律严格禁止的受保护动物制品一般也鲜有强力执法，享有某种程度的“法外特权”。

第二，个案解决。通常是针对冲突拟定若干方案，但同决策过程只选择其中一个方案而其他为备选方案的做法不同，所有这些冲突解决方案都可能用在同一次冲突的处置中。理论上，该做法显然有悖于政策公正原则。更加致命的是，这些既定方案在实施中是可以灵活处理的，可以随时随地调整和修改，而且无需再次经过决策程序。个案解决不仅仅体现在冲突处理方案是不同的，而且相似事件的处理方式也是不同的，同一事件同一群体在不同的时间、区域的处理结果也可能是不同的。操作上，个案解决方式具有很强的政治性，由上级组织和领导负决策责任，而且冲突处置的过程和结果均作为政治机密对待，不予公开。比如，《公安机关处置群体性治安事件规定》第十条第六款规定:“未经现场指挥批准，任何人不得在事件现场进行录音、录像、拍照、采访报道等活动。群体性治安事件的有关情况需要公开报道的，必须经事件发生地的县或市(含本级)以上党委、政府审核同意并报上一级党委、政府批准，以适当的形式发布。重大或者敏感事件，应当报党中央、国务院审批后发布。”这种个案式冲突处理方式本身充满不确定性，冲突涉事方对此既无稳定的心理预期，也无公正感，甚至可能导致事件的进一步恶化或升级。

第三，责任分担，责成不同政府部门承担不同的处置责任。这一处置方法的主要成因是基层政府对于涉民族冲突存在隐忧而不愿“担责”造成的。同一般社会冲突处置方法不同的是，除了需要相关政府部门到场之外，往往还会邀请少数民族的德高望重人士，或者熟悉少数民族风俗习惯的相关专家参与。比如，针对土地征用产生的社会冲突，往往需要土地管理局、招商部门、农业局、社保局、财政局等协力解决。共同之处是，地方党政部门、公安政法系统都会卷入，而且由主管领导(如副县长)承担协调和领导职责。这个整体性治理的思路无疑会产生巨大的成本，但由于政治正当性的借口，这一做法总能以经验的方式在各级各类冲突实践中加以推广。在这种治理范式下，领导人的现场拍板决策占据主流，法治总被置于次要地位。

第四，掌握骨干。这是处置冲突的通用方法，涉民族冲突也不例外。具体做法是遵从“从核心到外围”的策略，将起领导作用的重点人物和积极分子进行特殊照顾，或分化瓦解，或优先满足其诉求，然后再让这些事件的关键人物去面对冲突群体。这种精英利用机制是典型的政治逻辑。掌握骨干做法犹如代议制的政治沟通与政治妥协机制，政府不可能面对全体事件参与者，只需要同他们选出的精英“代表”协商，而事件的骨干人物则对事件参与者负责，矛盾因此转嫁到对方。这种精英策略具有政治选择的特征，其缺陷是漠视法治，搁置了公正原则。

(二)政治优先路径的影响

在涉民族因素的社会冲突治理实践中，政治优先于法治的做法大体呈现这样几种规律:一是请示。基本流程是，现场维持秩序的警察部门向基层政府的党政领导请示、基层政府向上级政府及其主管部门请示。一些重大敏感的刑事冲突甚至需要向中央请示。二是领导批示。这是实施责任制度的必然结果，有些地方甚至采取了“一票否决制”，越是具有高度不确定性的冲突，越是需要上级领导的批示。三是政治决策。通常的做法是召开党委会研究对策，成立专项工作领导小组，然后责成政府机关执行。

社会冲突理论认为，那些不具有价值观和意识形态倾向的社会冲突并不是完全的社会病态行为，反倒具有社会安全阀的正功能。科塞因此建议应该对社会冲突持宽容态度，以利于制度化地化解冲突。〔20〕但是，政治优先路径的解决方式由于追求速战速决，无法充分发挥社会冲突的这种积极功能，表现有三:其一是在解决方案的形成过程中，冲突参与者鲜有充分的机会和时间参与到事件处置中来，因此促成参与者理性反思的机会和空间都非常有限，基本上是政治权威在起作用;其二是非制度化的解决方案没有稳定的预期，反倒给参与者强化了某种错觉，误以为唯有制造冲突才是“王道”，客观上产生了“闹大”的心理暗示，即不管利益表达多么模糊、诉求目标多么不清，只要聚集一些人走上街头，也“可能”会在冲突中有所“收益”;其三是事件发生后缺少必要的讨论和跟踪，反倒遮遮掩掩，冲突参与方无法在事件处置过程中学会沟通的技术，更没有找到达成妥协的机制。整体上判断，这种政治优先的解决方式误导了事件的走向，非但没有使社会冲突起到缓解和释放社会紧张的“安全阀”作用，反倒有可能固化社会结构的封闭性，抑制社会自主性的成长与发育。

政治优先路径最常用的个案式解决方式也存在潜在的政治隐忧。这是因为个案具有示范效应，一个普通问题总会产生系列性诉求，即当第一个个案得到解决的时候，可能会带来多米诺骨牌效应。糟糕的是，个案解决并不是系统的制度创新，甚至也不是政策替代，仅仅是解决特定个案的权益性决策。冲突的参与者大体可以分为直接参与和间接参与两类，而前者的数量一般并不多。事实上，单纯的直接利益相关者倒不易形成大规模的动荡和对立，问题的关键是后一类群体的介入，他们是非直接利益相关者，参与的目的可能是因为“相对剥夺感”，也可能就是单纯的“泄愤”。由于个案解决方式暗示了后一类群体的效仿冲动，在特定心理预期下，他们可能会制造出新的社会冲突以满足自己的诉求，甚至不惜将事件演化为暴力，这是令人堪忧的。〔21〕

从制度化解决冲突的角度衡量，以秩序和效率为目标的政治优先途径抑制了社会自我调节功能的发挥。这是因为当前涉及民族因素的社会冲突，由于不含暴力恐怖和独立运动等极端价值观和意识形态分歧成分，因而大多对抗性不强、目的明确，一旦目标达成便告结束。这种冲突类似于社会学所谓的“手段性冲突”或“现实性冲突”，只要有了制度化的化解途径，并不会造成持久的社会伤害。如科塞的研究发现，为了维持工资持续性增长，可能会发生排挤黑人的“现实性冲突”现象，而一旦有了制度化的维持工资增长机制，白人排斥有色人种的行动就会受到抑制;如果这种工资增长的制度化机制并没有起到缓解紧张和敌意的作用，冲突仍然存在持续，则属于“非现实性”的“释放紧张状态的需要而发起的冲突”。〔22〕即便如此，科塞仍然认为这种低烈度、哪怕是频繁的冲突也是有益的，因为紧张的释放方式有助于社会结构的整合，有助于权威部门为解决冲突安排制度化的“出口”。以此分析当前的民族冲突，我们尚未发展到“释放紧张”的“非现实性冲突”的地步。有研究认为，即使是像西藏和新疆发生的大规模骚乱事件，也不属于“非现实性冲突”，更多的是少数民族群体的就业压力而产生的不满。〔23〕至于那些“泄愤型”冲突，偏好采取政治优先解决方式，无法将紧张状态充分释放，因为紧张的根源没有得到制度化的消解，冲突的隐患依然存在。

曾经长期存在的可可西里保护藏羚羊冲突事件，反映了社会自我调节机制的功能。猖狂的盗猎活动一度使藏羚羊处于濒危状态，政府最初的保护努力就是一场政治单方行动。政府成立了由索南达杰领导的专项治理工作机构，职责不可谓不明确;他们在重点区域布控，强力打击盗猎，政府权威不可谓不严肃。但整个保护过程缺乏政府与社会的互动，制度化的程度有限，所以当索南达杰牺牲之后，冲突愈演愈烈，几近失控。也就是说，这种缺少制度化互动的政治优先处置措施事实上已经宣告失效。事情的转机始于“自然之友”、“绿色江河”民间组织的制度化参与，保护藏羚羊的成功得以建立在法治轨道之上:他们首先在民政部门注册，获得合法身份，其民间组织的身份获得了来自于官方和民间的共同认可，制度化力量空前增大。在专业人士的指导下，他们向国家环保总局提出建设野生动物迁徙通道的必要性，使来自于民间的呼吁顺利变成国家政策，制度化的程序为政策落实提供了保障。随着反盗猎保护站机构“索南达杰保护站”的成立，制度化的核心机制也开始发挥作用。就这样，国家通过对社会组织的行为确认，实现了社会主体进入体制的机会，国家权威与社会功能在野生动物保护上达到了制度一致。这也从一个侧面表明，建立在制度化基础之上的秩序才是可持续的，尽管不一定高效，但不至于失序。

四、民族地区法治化的实现

政治优先原则并不必然同法治原则相悖，而无限放大政治手段的作用则会形成悖论，出现“行政有效、治理无效”〔24〕的情况也并不奇怪。毕竟，现有的政治优先路径同法治路径并不是完全契合的，很多情况下甚至没有按照法治的原则(in the shadow of the law)处置。因此，就治理而言，法治的实现是需要条件的，当前迫切需要解决的问题至少包括:

(一)建构统一的国家法治体系，改造和吸收民族地区的民间法营养

我国古代有“以夷制夷”的传统，即利用民族地区的制度规范社会行为。社会资本理论也认为，各种非正式制度的社群习惯、风俗、乡规民约等规范因素，要比国家法律更能够有效抑制那种破坏、发泄、恣意和无理性的行为。在实践中，国家基本沿袭了这一传统，对于少数民族地区的家法族规、村规民约、风俗习惯等，给予了充分尊重，使其继续在衡平人际关系和社会整合方面发挥作用。“在西部藏族聚居区，当地民族的习惯法不仅在大量的民事案件的处理中发挥着极为重要的作用，而且还涵盖和渗透到重大的刑事案件之中，大有‘包揽’一切案件之势。”〔25〕但是，民间法的作用空间是同质性社会，换句话说民间法对于处理跨民族事务和冲突可能是无效的。特别是在今天开放的条件下，越来越多的民族交往中产生的冲突，根本无法以某一民族的民间法框架就能够解决，迫切需要建构起统一的法制体系。

为此:一方面，要针对民族地区的法律制度体系进行建构性的改造，将其纳入到国家法治体系之中。我国有一百五十多个民族自治地区，即使是单一的民族惯例在适用过程中也存在差异，如果缺乏权威的国家法制体系支撑，难以促进法治化的推进。应在充分发掘民间法优质资源的基础上，探索民族地区立法机关对一些长期存在的民间法“良法”予以法律确认。如此一来，在处置涉民族因素的社会冲突时，不但能够获得正当性的支持，而且有助于促进沟通和理解;另一方面，对涉及多民族冲突或一些重大社会冲突的处理上，鉴于“相对独立的各民族群体对同一问题往往有不同的解决方式”，〔26〕甚至可能出现民族习惯法与国家法治相冲突的现象，要在保持耐心沟通的基础上维护国家法治的权威和普适性的公平正义。毕竟，人们不是为了改变规则去制造冲突，而是为了把冲突交给规则来裁决，只要统一了国家法律体系，法治权威替代政治权威指日可待。

(二)以《民族区域自治法》为基础，授权民族地区县级以上立法机关制订可操作性的程序规范

尽管我国《宪法》和《民族区域自治法》赋予了地方广泛的权利，但这些都属于根本法范畴，可操作性不强。比如，关于社会冲突的治理，即使是具有“小宪法”之誉的《自治法》也仅有原则规定。至于现行的一些自治条例和单行条例，也存在调整对象及其结构滞后的现象，自治州和自治县的立法机关应在国家授权的范围内，积极探索地方立法的路径，在程序规范上首先取得突破。

1.根据《民族区域自治法》原则，地方立法机关要制定配套的程序规范

通俗的说法是《自治法》必须“以人们看得见的方式加以实现”。程序正义突出了法治的特征，使人们能够感受到判决过程的公平性和合理性，客观上也发挥了普法作用。在西方，我们常常可以看到警察处置社会冲突时对程序正义的坚守:警方的现场扩音设备不断播放法律规定，当参与者的行为即将越过合法界限时，警方会及时给予提醒并警告。一旦需要逮捕某些参与者，也程序性地告知其权利。这些做法不仅仅是法律的程序规定，在执法过程中还可以起到警示与威慑作用，同时也是一次鲜活的法制教育机会。比较而言，我国尚有巨大差距。

2.要在程序规范中彰显《民族区域自治法》的权威地位

程序规范是克服政治优先“从快”原则固有弊端的最好武器。客观地说，执行程序规范是既费时间又费精力，特别是对于那些涉及民族因素的“敏感型”社会冲突，政治优先思维的决策者往往“无暇”顾及程序规范，力求尽快解决。从公安部发布的《公安机关处置群体性治安事件规定》可见一斑:“对参与群体性治安事件的群众，要坚持可散不可聚、可解不可结、可顺不可激，以教育疏导为主，力争把问题解决在萌芽状态或初始阶段。”这是导致冲突治理中程序规范被简化甚至忽略的原因之一。决策者既没有把是非曲直当作处理冲突的依据，也没有打算让程序正义走上前台。毋庸置疑，有意简化或忽略程序有不得已而为之的无奈，因为大多数冲突发生在街头，参与方情绪激动，既缺少坐下来的条件，也不会轻易坐下来谈判。但是，缺少法治支撑的冲突处置方法，放大了政治决策的效应，难免使整个处置过程充斥着不确定性的风险。因此，政治优先思维的决策者应该有足够的耐心，给予程序正义以充分的作用空间，因为唯有程序正义才能够让所有相关方都秩序地“冷静”下来。

3.配套的程序规范要凸显民族参与、公众参与的特征

在法治价值的角度看，立法机关要充分体现冲突参与方的当事人角色，使他们能够在法治的程序框架下体验参与、平等、理性等程序价值。参与法治应该成为一种方向，“使他们真正成为积极参与裁决制作过程，主动影响裁决结果的程序主体，而不是消极等待官方处理、被动承受国家追究的程序客体，从而具有自主地决定个人命运的选择机会。”〔27〕无疑，达到了这个目的，民族区域自治的民主价值也自然得到了进一步的体现。基此，自治地区立法机关可谓任重道远。

(三)完善规范政府行为的制度体系

就当前社会冲突的波及力和示范效应看，很多冲突是因为政府处置不当造成的，完善政府作为的制度体系有助于减少冲突的产生和蔓延。

1.完善政府决策的制度，促进决策的民主化、科学化

近年来，一些规模较大、烈度较强、持续时间较长的社会冲突多集中于重大开发项目。其中，由地方主导的项目所引发的冲突最多。从冲突的诱因看，多集中于资源、环境、土地征用、劳资纠纷等。随着改革开放的进一步推进，民族地区的开发步伐会随之加快，存在冲突的隐患会更多。比如，民族地区生态普遍脆弱，任何轻率的开发举动都可能引发冲突。这对政府决策提出了新要求。当前，地方与基层政府在上项目过程中仍然存在着信息不公开、不透明等问题，如果决策过程缺乏科学论证、民主参与等环节，社会冲突的潜在隐患将不可避免地被激活。怒江水电站的建坝冲突及其解决，反映了规范政府行为的必要性和重要性。最初，冲突的反对方主要坚持建坝对周围环境伤害的可能性，并且也不认为水电站能够给周边群众带来福祉。但是促成冲突爆发的诱因却是地方政府的乱作为，在第二轮论证过程中，政府将第一轮论证中持反对建坝意见的北京专家踢出听证会。此举激怒了环保组织。它们通过网站、展览会以及向国外媒体透露消息等途径，向地方政府施压，〔28〕最终促成国家环保总局于2006年2月通过了《环境影响评价公众参与暂行办法》。《办法》第十五条规定:“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”在这个涉民族因素的冲突中，地方政府决策不科学首先埋下了冲突隐患，当决策偏离民主轨道时，冲突终于爆发。这在一定意义上也表明，以制度规范政府决策，提高政府决策的科学化、民主化是避免冲突发生的源头性环节。

2.完善公共财政制度，规范政府支出行为

学术界关于涉民族因素的社会冲突处置对策中，往往侧重于从历史路径中寻找答案，财政弥补是其中的一个思路。〔29〕国外的研究也有类似答案，如赫斯特在比较了中国三个地区下岗工人抗争运动的结果后发现，地方政府的财政能力同下岗工人的抗争处置效果呈正相关关系。〔30〕这些结论在我国巨大的维稳经费支出中得到了进一步验证。然而，需要指出的是，这些用于解决冲突的财政支出存在很大的随意性，“人民币搞定”的偏好不仅有“违法滥用”的风险，而且有财力枯竭的隐患。同时，不规范的政府财政支出也可能会诱发合法性危机，因为这些财政支出不一定都遵循了公共财政的程序规范。民族地区经济相对落后，特别是公共服务任务繁重，应该将宝贵的财政用于民生改善。

当然，社会冲突的发生并无规律，财政预算无法做到准确无误，但财政支出按照制度执行是法治政府的起码原则，为此:其一，按照政府的公共安全职能进行制度安排和支出。在当前涉民族因素的有些冲突中，有些并不在政府公共安全职能范围内，政府通过财政途径加以解决，固然能够起到息事宁人的作用，但不符合行政管理的基本原理;其二，完善财政支出与预算执行的程序性规范，减少政府支出的随意性，扩大财政透明度，接受公开监督;其三，财政用于冲突治理的转移支付，应该更大范围地惠及广大群众，而不是仅由冲突参与方享有，通过财政的非市场性再配置资源作用，减少冲突发生的几率。

3.完善针对政府不当治理行为的行政救济制度

救济是一种管理控制方法，能够纠正或减轻管理中存在的偏差。在依法治理的角度，救济是一种针对法律关系中他方当事人权利的保障机制，特别是当实体权利受到侵害时，能够从法律上获得自行解决或请求司法机关及其它机关给予解决的权利。但是，行政救济也是有原则的，一旦处理不当，则“可能导致敌意、激化矛盾、引发暴力”。〔31〕为此:一方面，要尽可能减少社会冲突处置过程中的私力救济现象。在一些涉民族因素的大规模冲突中，特别是有国外背景介入的情况下，这些私力救济不利于将冲突转化为民族地区的社会整合，容易导致更强烈的社会排斥，或产生后续违法行为，严重的可能会固化甚至放大民族排斥和民族仇恨;另一方面，具有立法权的民族地区应尽快出台针对政府主体的违法或不当行为的行政救济办法，通过及时矫正、改变、撤销政府行为，化解潜在的民族冲突;再一方面，完善民族地区的行政补偿和赔偿制度，使政府正常管理行为造成无责任权利人的损失能够及时得到经济补偿，最大程度地消除冲突发生的隐患。

(四)凝聚法治共识，在法治的轨道上提高公众参与水平

法治社会中，解决冲突必须具备至少两个条件:其一，以当事人与国家共同认可的方式解决，因此需要协商和谈判;其二，当事人和国家对处理结果都持认可或认同的态度，并积极遵守。在这两个条件中，国家和当事人始终“在场”，但二者的主体地位是不对等的，如果缺乏公认的游戏规则作为衡平的依据，自然会出现协商无依、谈判无据、共识无果的结局。在法治原则下，冲突的不同参与方可以在法律的框架下充分表达、磋商、谈判，在彼此的妥协中达成共识。也就是说，法治并不排斥政治的协商、妥协、说服、沟通等机制，相反这些机制对于法治有相辅相成之效。涉民族因素的冲突处置也是同理。

法治共识需要对法治产生认同。当前，我国涉民族因素的社会冲突原因呈多元并存的特征，其中有相当数量的涉民族冲突是因为对少数民族的风俗习惯、禁忌不了解或不尊重造成的。〔32〕当然，也不排除不同民族之间的文化碰撞而引发的冲突。无论哪种冲突，如果认同了处置的法治原则，便有利于培养公民依法行动的准则，有利于人们学会对权利的尊重。一般情况下，民族文化的差异可能使协商、调解、妥协等机制不容易发挥作用，这恰恰是对公民进行法制教育与培训的最佳时机。毕竟，冲突自身就是一种政治参与的机会。〔33〕反观政治优先路径下的大多数解决方案，由于掺杂了太多因素，法治认同不足，因而无法在冲突双方之间进行调节和裁判，自然也无法使事件处置成为开展法制教育的资源。

近年来，一些地方出现了所谓“依法抗争”现象，〔34〕如果追踪这些事件的处置结果便不难发现，类似的事件并未绝迹且仍在发生着，并无根治的迹象。根本原因是其中的法治特征是模糊的，表现为参与者援引的“法制依据”并不充分，合法性空间有限:一是“依法抗争”援引的法律依据是宪法，但中国宪法并不具有司法效力，难以同基层政府沟通，更无法达成共识;二是抗争者以立法法质疑基层政府出台的各类政策，但政策本身不是法律，抗争者应该争取的权利不是政策过程是否合法，而是争取参与到基层政府的政策过程中去，在讨价还价的政策过程中体现自己的诉求;三是抗争者援引上级政府主要是中央政府的文件，来质疑地方政府的乱作为或不作为。事实上，中央文件只是原则规定，具体的操作措施是由地方制订的，因此地方和基层政府的政策制订都是援引上级和中央文件精神的。也就是说，“依法抗争”者与地方政府并未在冲突处置的法治手段上形成共识。以此推论，既难以保证基层政府下一次的乱作为或不作为会不会引发新一轮的“依法抗争”，也不能保证一旦出现了抗争者失去耐心，抗争过程会不会出现偏离法治轨道的可能。

五、总 结

政治优先的冲突治理方式已经成为我国公共安全管理的常见做法。在经验的层面，值得肯定的是其效率、果断与宏观思维，但同民族冲突的现有特征相比较分析后，能够发现政治优先治理方式的局限性。在排除了暴力、恐怖、独立等带有明显价值观和意识形态倾向的社会动乱和民族分裂等事件之后，我国当前涉民族因素的社会冲突尚未发展到需要政治设计的地步，因为大多数的冲突诉求既不是为了改变现有体制，也不是为了改变制度规则，尤其是他们关于利益、资源、权利等诉求，尚在现有法律赋予的权利框架之下。本文研究认为，政治优先的治理路径需要替代，法治是其中的现实选项之一。

基于“敏感”、“特殊”、“弱势”假设的政治优先治理方式，使涉民族因素的社会冲突被人为拔高到政治决策层面。难以想象的是，当社会冲突触碰到修改民族问题的法制、涉及到价值观与意识形态，甚至有暴力恐怖行为时，政治处置的方式会怎样强化?可以说，法律不在场的社会冲突治理方式加剧了冲突自身的复杂性，因而无法在处理相关、相似的民族冲突时被“描述”、被“引证”，政治优先的治理过程自然就成为“孤本”，失去了治理的意义。引入法治的目的，是要克服这种管理高效、治理无效的状况。

根据发达国家的社会发展规律，未来我国涉民族因素的社会冲突可能出现以下几种趋势:一是零星、偶发、自发的社会冲突，将可能发展成为常态、组织化的社会运动，权利保障、环保、资源开发等领域将不可避免地成为社会运动的长期诱发因素;二是鉴于民族地区发展相对失衡的事实，在全球化和信息化的今天，整个族群对“整体公平”〔35〕的诉求极可能出现，一旦产生族群的整体被剥夺感和不公平感，族际冲突将有被激活或加剧的风险。〔36〕如此一来，社会学家们所忧虑的“非现实性冲突”将会出现，社会排斥将可能改变民族冲突的性质;三是随着社会的日益开放和人际交往的日益频繁，以及信息技术的广泛应用，在未来涉民族因素的社会冲突中，基于宗教信仰、风俗文化等冲突将可能成为新挑战。根据危机管理的衍生规律，这些冲突极可能会继续发展，一旦政治失控，便会酿成更大的社会危机。这些问题的解决恰恰是法治的优势，因为法治的价值之一在于类推适用，能够在治理社会冲突过程中、在更广泛的层面上促进公平正义，不会出现政治优先路径常见的效仿行为。

另外，根据“刘易斯拐点”(Lewisian Turning Point)推断，我国已进入了“大众消费”阶段，包括少数民族地区在内的人民群众对公共产品与公共服务的需求也将呈现出几何级增长的态势。而从公共产品供给结构看，至少在民族地区，我国政府主导下的公共服务供给格局鲜有突破，〔37〕因此就业、教育、医疗、社会保障等方面的矛盾和压力将成为困扰政府治理的长期难题，处理不当将可能成为新的社会冲突源头，即公共安全的挑战将是长期的。在民族地区，这一挑战可能更是迫切的，一旦处理不当，作为协调民族矛盾角色的国家，〔38〕将可能演化成为民族问题的敌对者。如此一来，民族矛盾的性质就发生了彻底的改变，值得警惕。

注释:

〔1〕童星:《构建和谐社会:协调利益，优化结构》，《学术界》2005年第6期。

〔2〕中国行政管理学会课题组:《强化政府社会管理职能，提高政府社会治理能力》，《中国行政管理》2005年第3期。

〔3〕陈良咨:《论网络与群体性事件》，《中国社会公共安全研究报告》2013年第1期。

〔4〕辛红:《法治思维是处置群体性事件的不二法门》，《法制日报》2014年2月25日，第8版。

〔5〕赵鼎新:《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社，2006年，第21、191-192页。

〔6〕叶江:《当代西方的两种民族理论——兼评安东尼·史密斯的民族(nation)理论》，《中国社会科学》2002年第2期。

〔7〕Kurt Schock，People Power and Political Opportunities:Social Movement Mobilization and Outcomes in the Philippines and Burma，Social Problems，Vol.46，No.3，1999，pp.355-375.

〔8〕吴新叶:《转型农村的政治空间研究》，中央编译出版社，2008年，第93-94页。

〔9〕张蕾:《“切糕”引热议，法律不能打折扣》，《北京日报》2012年12月12日，第18版。

〔10〕佴澎:《边疆民族地区群体性事件处置机制研究》，《云南行政学院学报》2011年第4期。

〔11〕印度称这种现象为人肉路障(rasta roko)，期间难免会出现一些激进的诉诸于集体暴力或自戕等行为。参见 Immanuel Ness，Dario Azzellini，Ours to Master and to Own:Workers’Control from the Commune to the Present.Chicago:Haymarket Books，2011，p.360.

〔12〕伍皓、关桂峰:《滇反思孟连事件:为既得利益“护法”做不得》，《新华每日电讯》2008年9月10日，第2版。

〔13〕努尔·白克力:《关于“6·26”和“7·5”事件的电视讲话》，《克孜勒苏报》2009年7月7日，第1版。

〔14〕〔美〕迈·罗斯金等:《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001年，第198页。

〔15〕张静:《土地纠纷解决:规则的不确定》，《中国社会科学》2003年第1期。

〔16〕肖唐镖:《抗争政治的到来及其治理转型》，《领导者》2013年第5期。

〔17〕李昌麒:《弱势群体保护法律问题研究——基于经济法与社会法的考察视角》，《中国法学》2004年第2期。

〔18〕温宪:《黑人命案再揭美国种族歧视伤疤》，《人民日报》2014年8月14日，第3版。

〔19〕Freedom House，Freedom in the World，Brazil(2010)，www.freedomhouse.org.

〔20〕〔22〕〔美〕刘易斯·科塞:《社会冲突的功能》，孙立平等译，华夏出版社，1989年，第26、41页。

〔21〕于建嵘:《“泄愤性暴力”现象令人堪忧》，《廉政瞭望》2010年第6期。

〔23〕李骏、吴晓刚:《收入不平等与公平分配:对转型时期中国城镇居民公平观的一项实证分析》，《中国社会科学》2012年第3期。

〔24〕汪仲启:《革命要播种，社会建设也要播种——访复旦大学副校长林尚立教授》，《社会科学报》2014年5月24日，第3版。

〔25〕王勇:《国家法和民间法的现实互动与历史变迁——中国西部司法个案的透视》，《西北师大学报·社会科学版》2002年第4期。

〔26〕佴澎:《在趋同中寻求和谐——元明清时期西南少数民族纠纷解决裁判程序研究》，《云南社会科学》2008年第1期。

〔27〕陈瑞华:《程序正义的理论基础——评马修的“尊严价值理论”》，《中国法学》2000年第3期。

〔28〕竺乾威:《地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例》，《江苏行政学院学报》2007年第4期。

〔29〕佴澎:《边疆民族地区财政自治法律机制研究——以群体性事件的解决为视角》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2011年第4期。

〔30〕William Hurst，Understanding Contentious Collective action by Chinese Laid-Off Workers:The Importance of Regional Political Economy，Studies in Comparative International Development，2004，39(2).

〔31〕王耀海、盛丰:《私力救济的法治困境及其解决》，《学术界》2013年第4期。

〔32〕霍锐:《民族宗教地区群体性事件的特征、成因及对策思考》，《福建省社会主义学院学报》2011年第1期。

〔33〕Sidney Tarrow，Power in Movement:Social Movements，Collective Action and Politics，Cambridge University Press，1994，pp.17-18.

〔34〕有研究认为，这些所谓的“依法抗争”仅是“规则意识”下的集体行动方式，之所以不能产生广泛的影响是因为“权利意识”的缺席。参见〔美〕裴宜理:《中国人的“权利”概念》，《国外理论动态》2008年第2、3 期。

〔35〕李昌麒:《弱势群体保护法律问题研究——基于经济法与社会法的考察视角》，《中国法学》2004年第2期。

〔36〕于海洋:《族际冲突与公共服务困境》，《中国民族报》2014年1月17日，第7版。

〔37〕陈自强:《西部多民族地区政府公共服务能力的测量与评估——基于贵州民族地区的实证调查》，《财经问题研究》2014年第2期。

〔38〕关凯:《社会竞争与族群建构:反思西方资源竞争理论》，《民族研究》2012年第5期。