国家治理能力现代化的生态维度——以政府生态治理能力为视角

◎张 磊 （辽宁大学马克思主义学院，辽宁沈阳100036）

国家治理能力现代化的生态维度
——以政府生态治理能力为视角

◎张 磊 （辽宁大学马克思主义学院，辽宁沈阳100036）

国家治理体系和治理能力的现代化能否推进，在很大程度上取决于政府生态治理能力能否实现现代化。当前，政府在生态治理中的执行能力和回应能力不足，这不仅不利于环境政策和环保法律的出台和完善，更容易激发民众和政府之间的矛盾，威胁社会秩序。提升政府生态治理能力的路径是：政府在践行社会主义核心价值观的基础上应树立正确的政绩观，继续完善经济社会考核评价体系；有效吸收和借鉴发达国家和地区的环境治理经验，完善具体的环境治理制度；实现环境治理的法治化等。

国家治理；政治生态；生态治理能力；环境治理；法治化

“治理”本是公共管理领域中“价值因素较少而技术因素较多的政治行为”［1］，公共治理问题的兴起，主要源于政府和市场的局限性及它们在若干领域中的失灵。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力的现代化。这里的国家治理并非仅是国家政治体制的重要内容，而是一个内涵广泛的概念，即“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”［2］。“国家治理”一词的提出表明治理的作用空间不仅局限于政府与市场领域，而是发生在广义的国家领域，国家治理体系“既充分利用国家与政府现有的制度资源，又创新性地吸收市场与社会带来的新机制与新手段”［3］。其中，“政府作为公共权力的行为代理人，既是制度体系的安排者，也是公共服务的主要供给者，更是推动国家治理现代化的行动者”［4］。因此，国家治理体系的构建与治理能力的提升主要依赖于政府治理能力的增强。生态文明作为国家治理体系的重要组成部分，特别是在当今生态环境问题如此严峻的形势下，政府如何实现生态治理能力的现代化至关重要。

一、政府生态治理能力现代化的提出

尽管“国家治理”一词将治理的范围拓展到广义、抽象的国家层面，但作为治理活动的主要载体——政府，仍是现代社会提升国家治理能力的关键力量，因此，本文将国家治理能力的现代化具化为政府生态治理能力的现代化，即政府生态治理能力的精细化和法治化。首先，政府生态治理能力的现代化意味着精细化，因为“在中国，大的方针路线、大的方向有了，中国特色社会主义已经形成，道路也形成了，但是有很多问题并没有具体化”［5］。在生态治理中，中国自1972年开始通过颁布环保法、设立环保机构、召开或参与环保会议以及最近将生态文明建设纳入中国特色社会主义总布局等举措。就中央层面来看，环境保护已经被置于非常重要的战略地位，然而，以环保法的推进为例，目前很多污染防治的具体条例不够细化，因而一些地方政府仍然钻法律空子以破坏环境为代价来换取当地的经济增长，这显然对于政府实现生态治理能力的现代化是不利的。其次，政府生态治理能力的现代化也意味着法治化，一方面是继续推进国家环保事业各项制度的建立，另一方面，用法律来约束地方政府的环境保护行为。由于法律是纠正政府失灵的基本途径，追求经济发展而导致的资源环境代价显然是政府职能失灵的结果，但在我国的环保法律中对于政府失灵的制度设计和规定较少，通常是从企业的视角来规定如何控制和惩治其污染行为的。而这种法律和制度上的不完善又是导致政府生态治理失灵的重要原因，因此，当务之急是要用新的法律制度来规范和约束政府的生态治理行为。

二、政府生态治理能力的现状

政府治理能力的大小通常可以从两个层面来评定：一是政府自身如何，二是民众对政府的满意度。其中，从政府自身来讲，主要看政府贯彻其政策和法律制度以及通过自我调整来应对环境挑战的程度如何。作为现代政府，环境保护和生态治理是其一项基本职能和重要使命，政府不仅对于环境相关事务应具有较强的执行能力，还要在出现环境突发事件时，具有快速、有效的回应能力。就目前来看，似乎政府的这两项治理能力都存在不足。

（一）政府执行能力较弱，不但存在政策执行鸿沟，而且环境执法也不力

受官本位的传统文化影响，政府官员往往认为，制定政策是自己应当承担的责任，不需要劳烦民众操心和参与，况且决策也是一个专业性较强的过程，普通民众的非专业性意见往往并不能提升决策的质量，反而会降低决策效率。从政体上看，中国作为单一制国家，地方政府是中央政府的执行机构，即政策具有授权的特征，因此，执行的效果主要取决于执行者。在环境保护领域，中央与地方环境治理权力的分配，其实质是中央和地方的利益博弈过程，而这种博弈主要通过环境的执行权和立法权的分配而实现。“环境方面的挑战成为敏感的国家政治问题，同时也得到中国中央政府的认真考虑，通过不断增加环境保护支出，以及制定包含一系列现代环境保护法律在内的政策纲领，中央政府对这一问题投入了很多的关注。但是，中国在很多方面仍然缺乏行之有效的制度来执行这些政策和法律。因此，在地方上，中央政策往往没有达到预期的效果”［6］序2。中国的环境政策自20世纪70年代开始不断发生变化，中央政府越来越强调和重视环境保护，而地方政府的重视程度则主要由其官员在环境问题上的认知情况及当地可用于环境问题的资源数量来决定。也就是说，中央政府治理环境问题的能力正逐步变强，而地方政府的环境治理能力和执行能力却因其拥有处理地方事务的自主性以及对中央颁布的环境政策认识上的偏差，而出现了执行上的鸿沟，因而在环境破坏日趋严重的今天，如何处理这一问题变得尤其迫切和重要。国内学者曾总结过地方政府在环境政策执行中能力弱的原因，“第一，在中国的行政体制下，有关管理机构由于缺乏强有力的制度支持而难以采取有效措施；第二，政策和法律程序中相关的冲突协调机制的薄弱或缺失，导致地方的执行难问题特别严重”［6］9。这一结论表明在中国，政府尤其是地方政府在环境治理中的执行能力不强，既和中国现有的制度体系不健全有很大关系，也源于规范和协调地方政府环保行为相关法律的不完善，尤其是环境执法问题。在现实中，地方政府环境执法不力的一大表现就是，当地方政府制订的发展计划不利于当地的环境保护，或者与国家的环保法律存在冲突时，地方的环境部门往往会选择执行地方法规。究其原因，其一，这与政府环境执法行为的成本和收益比有很大关系。“政府环保执法工作的成本主要包括耗费的经济成本、工作人员的时间、精力甚至身体健康，而收益则是环境质量的改善和工作人员的合法收入与晋升机会”［7］。从时效性来看，环境执法在短期内的成本明显大于收益，这不同于区域的经济增长，此外，“我们不能只根据公共产品的覆盖范围就确立政府职能的边界。它必然要和行政治理成本相联系”［8］。回到生态治理问题上，由于生态环境的溢出效应和政治集权体制下地方政府官员职位竞争的零和博弈所产生的行政治理成本在短期内难以消除，所以政府的环境治理边界就难以有效界定，从而致使其环保能力提升的空间缺失，如一些地方政府通过放宽环境标准来为污染企业开“绿灯”，从而吸引商业投资的行为，就表明当前中国政府的环保执法能力还比较薄弱。其二，地方各级环保部门的改革和发展远不及中央部门，相应的，其环境执法能力也有限。具体表现为政府的环保部门权力小，在和权力较大的经济部门进行博弈时往往不能有效保护自己的权益，也难以通过法律机制来保护环境。以污染申报制度为例，《大气污染防治法》和《水污染防治法》都明确规定了排污单位要向所在地的环境行政主管部门，即政府环保部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度，以及防治技术等。尽管申报是各个排污单位的法定义务，但由于申报的数据直接决定其排污费的缴纳额度，所以很多单位都存在数据瞒报的情形。正是由于政府环保部门环境执法能力的有限性，即使加大环保执法力度，也不可能对所有排污单位实行现场检测和勘察，况且“地方环保局的行政级别有时还没有其要监管的企业的级别高”［9］，因此，环保部门也就无法对本地区的环境污染总况进行全面的把握。本辖区的环境治理能力尚且不足，这更不利于政府间跨区域的污染联合治理。

（二）政府回应能力较弱，民众对政府的不满不断加深，威胁社会稳定和政府合法性的群体性事件频发

无论是政府、市场还是社会，其治理的终极目标都是实现对人的服务，而透过近些年国内出现的环境群体性事件，我们不难发现一个共同的规律，那就是这类事件的矛盾主要表现为政府对于民众的环境诉求回应能力不强，导致民众对政府的不满情绪高涨。“作为民众表达意见、维护权利的政治表达行动，群体性事件是一种在体制外抗争但不反体制、聚众但非正式组织化的抗争活动”［10］。环境群体性事件本是因企业的生产活动破坏了民众赖以生存和发展的环境基础，从而威胁到民众环境权益而引发的集体抗议活动，其抗争对象应是造成环境污染的企业，与政府并无直接关系，但就国内的情况来看，抗议民众的矛头多指向政府，即政府成为民众宣泄不满情绪的直接对象。究其原因，主要是因为政府希望通过企业生产来为地方的经济发展注入活力和动力，因此会为企业的生产和发展提供保护，而民众却希望政府能从他们的生存利益出发，阻止污染源的出现。这表明在环境领域，民众的意愿和政府的行为通常是相悖的，即地方政府往往是通过默许企业的污染行为来换取经济绩效，而且在环境被破坏后，又没有对民众的各种利益诉求给予及时、有效的回应。“现代社会风险要求政府具有强大的社会控制能力和敏锐的应急反应能力（如对环境突发事件的应急能力），以此预防和控制可能发生的生态灾难，从而保证整个社会协调、持续、健康发展”［11］。这就需要政府更加关注和满足民众的多元化利益需求，而回应就成为政府治理能力提升的一种重要方式。从应然层面来看，政府应当对公众的需求和问题给予最大限度的满足和解决，即使无法解决，也应当给予及时的回复。然而，在实际的环境治理过程中，由于回应意识不强，政府对很多关系民众环境权益的问题通常采取不作为的态度，这极易导致民众形成一种片面的认识，即他们只有通过激进的方式才能对政府真正施压，迫使其叫停企业的污染生产活动。而当政府为了其经济绩效而罔顾民众的环境利益时，就形成了企业和民众、强势群体和弱势群体的不公平关系，从而破坏了环境正义规则。另外，即使政府基于其治理合法性的考虑而对民众的要求给予回应，这种回应通常也是低效和被动的。可见，正是政府在环保领域的消极不作为导致民众的不满和抗议，甚至引发群体性事件，从而不利于良好秩序的维系。从长远来看，环境污染的影响已经远远超过经济领域和公共健康领域，正在威胁着中国城市和农村的社会稳定，而政府在环境治理中的回应能力也将直接影响到中国的改革环境，因此，必须正视和重视这一问题。

三、政府生态治理能力的提升路径

习近平曾强调，只有实行最严格的制度和最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。近年来，中国的生态环境问题已进入高发、频发阶段，作为国家治理体系现代化的重要组成部分，政府如何在制度模式选择和价值观选择上优化和提升环境治理能力也是一个非常重要的问题。

（一）政府在环境治理中要积极践行社会主义核心价值观，树立正确的政绩观

党的十八大提出：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观。”［12］社会主义核心价值观作为社会层面的思想和价值导向，也必然是国家治理的重要方面，其倡导的文明、和谐、平等、友善等价值要素同样也应用到中国的环境治理上来，特别是作为公共权力的执行机构——政府，在环境治理中更要认真践行社会主义核心价值观，在生态文明与经济增长、环境公益与政治晋升之间做出正确选择。当务之急就是继续深化改革政府官员的政绩考评体系，建立科学的政绩观。因为“科学的考核评价体系犹如‘指挥棒’，在生态文明制度建设中是最重要的”［13］129。其实，经济发展和环境保护都是人类的正当利益，且二者的终极目标都是谋求人类的最大福祉。而经济生产过程中产生的废弃物也必然会影响到环境质量，这使得二者的利益冲突不可避免。中国当前的生态困境，与多年来国家积极推行以经济建设为中心的方针政策不无关系，而各级地方政府的经济成绩也成为上级政府评判下级官员能否政治晋升的主要标准，这是一种典型的以经济因素为主要指标的政绩合法性现象。在民主法制建设仍不完善的今天，政府官员作为理性的经济人，往往通过追求政绩合法性来实现个人政治职位的升迁以及政府合法性的认同。在唯GDP政绩观的影响下，地方政府官员往往会忽视生态治理，而只重视经济发展。众所周知，环境公益是维系人类生存和可持续发展的基础条件，因而具有毋庸置疑的正当性。尽管近些年来党和政府通过会议和文件多次强调环境保护对于国家前途和命运的重要战略意义，如习近平明确指出：“最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系。要把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、导致严重后果的领导干部，必须追究其责任，而且应该终身追究。”［13］129-130在实践中，国家也推行了若干将地方官员政绩与环境治理挂钩的措施，如在全国范围内推广江浙地区“河长制”的河流治污模式、环保部与全国31个省区市签订大气治污目标责任书，等等。因此，作为环境治理主要执行主体的各级地方政府应积极响应中央的政策号召，一方面，要认真执行中央政府倡导的官员政绩考核新办法和标准，另一方面，更要在观念上摒除以前的错误、片面绩效观，将树立科学、合理、正确的绩效观念作为践行社会主义核心价值观的重要途径。此外，关于如何界定经济和环境的关系，有一个问题至关重要，虽然社会主义核心价值观倡导我们建立经济和环境的和谐并存，但是“是以经济活动为中心，在不影响经济增长前提下照顾环境保护”，还是“把环境保护放在核心地位，把对环境的关怀内化到经济活动中，把这种环境态度贯穿到经济活动中”，显然是两种不同的绩效观，因而中国政府尝试探索一种以环境保护为核心、不破坏环境的经济发展模式或许对于政府绩效观的改善会更加重要和可行。

（二）在具体的制度设计上，应继续推行区域联合环境治理机制，以及借鉴其他国家和地区的垃圾处理政策

中国当前环境危机的加剧，除了地方政府治理理念和政绩观念与国家和中央的政策有所偏离，其最根本的原因还是具体的治理制度不够完善，抑或缺乏可行的治理举措。该问题的解决除了需要继续探索适合中国国情的治理模式，还需要合理借鉴发达国家和地区有效的治理方法。由于这些国家和地区较之中国更早地进入现代化的历史潮流，同时也更早地承受环境恶化的巨大代价，因而它们在现代化的进程中形成和制定了许多有效、成功的环境治理措施和制度，这显然是值得我们吸收和借鉴的宝贵资源。由于环境污染具有脱域性，即一旦出现环境问题，其影响范围往往不可能只是一个地区或政府，而是会影响到多个地区或政府，因此，是联合整治还是各自为政的治理就成为政府生态治理模式如何选择的一大难题。治理实践证明，实现跨区域的联合环境治理应该成为未来政府生态治理的一个重要方向。如实行多年的中国太湖流域水环境综合治理省部级联席会议制度，就是针对以前流域内各政府多头治水加剧污染扩散的局面而建立的，该省部级联席会议和流域内的省（市）级政府之间并非那种行政隶属关系，而仅是一个中央与地方多方机构的协调机制，这一制度最大的优越性就是整合了流域内各地方政府的私利，克服了环境治理中各自为政或搭便车的局限性，从而成为太湖综合治理中最有价值的举措。此外，在现代社会中，人们的物质消费水平不断提高，而消费后产生的垃圾不但数量庞大，而且难以消解。中国大陆的垃圾分类回收措施实行了多年，但效果并不理想，公共空间中的垃圾仍然随处可见，或许我国台湾地区实施的“垃圾不落地”政策将是一种有效的借鉴。我国台湾地区在经历过垃圾满天飞和因建立垃圾焚烧厂而引发民众抗议等阶段后，于20世纪90年代末和21世纪初先后实行了四合一资源回收、垃圾“零废弃”和强制垃圾分类等政策，即“垃圾不落地”政策。这一政策的具体办法就是马路上不设立垃圾桶，垃圾车每天定时开到社区门口，居民听到垃圾车的音乐自行将垃圾分类倒入车内。如果在非规定时间乱扔垃圾，则会被处以高额罚款，且相关部门会对乱扔垃圾的人和行为进行非常严格的监管。此外，我国台湾地区居民需要自行到便利店购买政府统一规定的垃圾袋以倒垃圾，但不收取垃圾费，事实上，制造越少垃圾的居民需要购买的垃圾袋就越少，而这种鼓励居民少制造垃圾的举动正体现了“污染者付费原则”。我国台湾地区这一垃圾处理措施经过十多年的推行，目前已取得了巨大的成功，每人每日垃圾清运量已经下降了50%以上，垃圾回收率也从20%左右上升到50%以上［14］。尽管杭州、广州等城市先后借鉴过我国台湾地区“垃圾不落地”的经验，但并没有真正推广。总之，该垃圾处理政策既有效运用了经济学中的“污染付费”原则，增加了制造污染的成本，也依赖于我国台湾地区的公民教育和环保团体的推进。当学生教育从观念传播转变成一种生活习惯，当环保组织成为一种独立于政府之外却能对政府施压的社会力量时，不但民众的环保能力会增强，而且政府的环境治理能力也会随之提升。

（三）继续推进政府生态治理的法治化，提升民众对政府的满意度

在法治、选举制度以及人权等问题上，中国一直在走一条不同于西方政治制度的特色道路，特别是法治问题。法治的初衷是要反对专制和人治，将法律作为一种治理方式和手段，但其前提则是要有完备的法律制度，因此文中提到的生态治理的法治化，主要是指在现有环境法律基础上进一步细化、深化各项环保法律和条款，使不同类型的环境污染问题在治理时都有具体的法律法规可循。也就是说，要治理环境污染，实现人与自然的和谐发展，必须通过法律手段来规范人类的行为，环保法律就是环境治理的制度手段。当然，如果有了严格的法律监督和处罚，企业的污染成本就会增加，有利于督促其通过技术革新来换取清洁生产，也会激励政府的环保部门积极进行环境执法，提升环境治理能力和效率。现代化的国家治理需要治理者娴熟地掌握立法方法和技术，能够创设适合社会发展的法律制度。这是因为“法律制定得越好，人们越能理解、解释和运用法律。良好的法律制度需清晰明了，需要解释的问题不多，就便于执行，产生的误解就少，所显示的国家治理法治化的程度就越高”［15］。此外，“建设环境保护法律体系时，在企业、老百姓、非政府环保组织与个之间有必要就实质性问题进行广泛沟通。行政一方是环境政策的制定人，整个制定过程中有必要广泛征求意见，以环境保护为出发点就相关各主体之间的利害关系进行调节，发挥其作为中介人的中间调解作用”［16］。如果作为行政一方的政府能够有效运用法律来化解生态危机，缓和人与自然的矛盾、政府与民众的冲突，切实保障民众的环境权益，公共决策的出台也能按照法律所规定的民主程序进行，让利益相关的民众参与进来，充分考虑民众的利益和要求，当不能满足民众的一些需求时，能够积极、及时地给予解释和回应，让民众有一种和政府平等、协商的归属感，那么民众的不满情绪就会减少，对政府的认同感就会提升，影响社会秩序的抗议活动也会减少，从而为国家的全面深化改革提供良好的社会环境。政府只有通过积极、主动的信息公开，才能有效地提升民众对政府管理的参与、监督和认同度［17］。

总之，中国已进入全面深化改革的关键时期，诸多矛盾和问题在改革中不断涌现，生态危机也随着环境的不断恶化而逐渐凸显出来，而生态文明建设与经济、政治、社会、文化方面的改革同等重要。党的十八届三中全会明确将推进国家治理体系和能力的现代化列入全面深化改革的总目标之中，而如何具体细化这一宏大目标和任务，就成为政府需要思考的重要命题。在生态治理迫在眉睫的国内环境下，各级政府要顺应时势，努力寻找国家治理的生态出口，唯有当政府的价值选择和制度建设都满足生态治理现代化的要求时，或许才能真正实现国家治理体系现代化的宏伟目标。

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（责任编辑：于健慧）

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1005-460X（2015）06-0009-05

2015-09-08

国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”（12&ZD058）；辽宁大学青年项目“国家治理现代化实现路径的生态维度研究”（LDQN201414）

张磊（1985—），女，山西临汾人，法学博士，讲师，从事中国政府与政治、环境治理研究。