“河长制”:制度形态与创新趋向*

黄爱宝

作为一项流域治理或水生态、水环境治理的具体制度安排，作为当下制度实践意义上的“河长制”，其一般通行的做法是指由当地各级党政主要负责人担任辖区内河流(湖泊、水库等)的“河长”(亦称“湖长”、“库长”等)，负责辖区内河流(湖泊、水库等)的污染治理与水质保护。它起源于2007年江苏无锡市委办公室和无锡市政府办公室印发的文件《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，该文件提出:将河流断面水质的检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。”近些年来，这项由中国地方政府首创并正在被全国多地陆续加以推广的“河长制”且行且备受争议，在官媒与网民、政界与学界褒贬不一，大有“公说公有理，婆说婆有理”之困惑。笔者认为，这项希冀针对当下中国国情与解决中国水环境治理困境的“河长制”，虽诞生于一种应急管理式的制度创新，但它已烙有鲜明的“中国特色”，并使传统的制度理论以及生态文明制度观点的解释力捉襟见肘。因此，“河长制”理应需要更多的勇气和智慧进行理论创新与树立理论自信。本文拟基于人类社会治理模式演进的历史视野，从“权制”到“法制”再到“德制”的制度形态或制度模式变迁的历史规律出发，结合“河长制”当下实践样态的具体表现，分析与解读“河长制”的特有性质与制度形态、利弊得失与创新趋向，以服务于深化“河长制”构建的理论探讨，服务于中国特色的生态文明制度建设，并为评析“河长制”争议提供更为新颖的研判视角。

历史视野中的制度形态

理解与定位“河长制”的制度形态，既取决于它的当下实践样态呈现，也取决于有关制度形态理论视角选择。在此，我们从政治学与公共管理学的角度，并与农业社会、工业社会与后工业社会的历史发展进程相适应，与农业社会的统治型社会治理模式、工业社会的管理型社会治理模式与后工业社会的服务型社会治理模式相适应，将社会治理制度的历史形态或历史模式区分为权力制度、法律制度与道德制度，即“从制度的层面上来看，人类社会治理模式的历史演进也是三种不同的制度体系依次更替的历史进程。从统治型社会治理模式向管理型社会治理模式的发展，是法制取代权制的过程，服务型社会治理模式的出现又是一个德制取代法制的过程。”①

权制即权力制度是农业社会统治型社会治理模式中的基本制度。在权力制度框架下，权力是社会治理的直接力量和基本力量，权力往往被神化，出现了权力拜物教，当道德选择与法律规定同权力的作用发生冲突时，道德与法律必须服从于权力;权治是社会治理的基本方式或根本方式，权治往往以德治与法治作为自己的辅助与补充，德治与法治基本上是权治的工具与手段，通常所称的“人治”实质上也是人的权力治理即是权治的表现形式;权力关系是社会治理中的基本关系或根本关系，权力制度就是通过强化最高社会治理者的权力来对一切权力作出终极裁判，权力关系所维系和强化的是人与人之间的身份关系。权力制度的主要内容是不平等不公正的纲常礼教和等级规范。权力制度安排的主要目的是出于治民或牧民的需要以及维护社会等级秩序和统治者的统治地位的需要。在权力制度的治理模式中，权力一般属于个人或特定的社会阶层所有，所以，权力往往就是个人或特定阶层与集团攫取自身利益的工具，而且，权力的掌握与利用或以权力制约权力也往往带有很强的随意性、偶然性和不确定性。

法制即法律制度是工业社会管理型社会治理模式中的基本制度。在管理型社会治理模式中，法律制度取代了权力制度而成为基本制度。在法律制度安排中，法律是社会治理的基本工具或根本途径，法律被神圣化和被赋予最高权威;法治是社会治理的基本手段或根本方式，它并不完全否定权治，但它需要对权治作出严格的限制，限制权治的领域、规模和发挥作用的途径，法治与德治也具有不相容的一面，德治往往受到法治的排斥;法律关系是社会治理中的基本关系或根本关系，法律关系所维系和强调的是一种人与人之间的契约关系，这种契约关系包含着平等、自由和自主的内涵即法律面前人人平等;法律制度的主要内容是一些形式上平等公正的客观法则与普遍法则，法律制度设计的主要目的是限制公共权力和维护公民权利。用法律制度来制约权力，可以有效地避免权力制度条件下权力制约权力的随意性与偶然性，可以有效地抑制与矫正权力掌握者的恶的特性和非理性行为。但是，法律制度及其法治也有着自身内在的历史局限性。它具有不周延性和不充分性，即它不可能规范人类社会生活所有领域和全部问题，它只能规范人的基本行为和底线行为，只能规范人的责任界限非常明确的行为;它还具有僵化性和滞后性，即它作为客观性和确定性的法则，对于限制权力意志的随意性与偶然性有稳定的制约作用，但针对高度复杂性与不确定性的社会问题所需要的灵活性、前瞻性治理而言就必然具有一些根本性的缺陷;它还具有高成本性和低收益性，即它的实施需要付出高昂的物质成本和效率成本，获得的仅仅是一种有限的社会秩序。法律制度的内在历史局限性决定其仍然能够产生新的不平等不公正的后果，而且在实践中也不可能彻底排解和否定农业社会的权力制度及其权治文化的影响，即仍然会存在由于权力制度作用而产生的不平等不公正现象。

德制即道德制度是面向后工业社会的服务型社会治理模式中的基本制度。它的生成与发展主要是出于超越历史上既有的制度形态特别是工业社会的法律制度的强势地位与内在局限的客观需要。在道德制度的架构下，道德被赋予最高权威的地位，权力与法律只不过是实现道德的必要手段，道德是统摄权力与法律的基本因素或根本力量;当权力权威与法律权威发生冲突时，需要对这种冲突加以道德的反思，需要根据道德判断来作出行为选择，道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。②道德制度实现了权力关系、法律关系与伦理关系的互动、整合与同构，伦理关系是社会治理的基本关系和根本关系，伦理关系所维系和倡导的是一种特殊的合作关系，这种合作关系无处不包含着道德的内涵和特征。道德制度的主要内容是一些内在于特定主体行为之中的道德原则与道德规范体系以及作为它的外部保障条件的社会舆论或信任压力体制机制，其作用体现为一种引导性规范和约束力，而不是类似权力与法律的强制性规范和压力。只有道德制度才能真正克服权力制度和法律制度存在的各种内在局限性，才能真正实现形式平等与实质平等的有机统一。“因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中。”③目前道德制度构建虽已成为时代趋势并初见端倪，如正在实施的行政约谈制度和引咎辞职制度在本质上就不应是法律制度化的议题，而应属于道德制度的范畴，但必须看到，道德制度的生成与践行必将是一个长期的历史过程。

从权力制度到法律制度再到道德制度的三种制度形态理论，打破了将制度等同于法律制度的传统观念，而将权力与制度、道德与制度联结起来所形成的新的制度形态理念应该是一个重大的理论突破，是当代中国学者大胆的理论创新成果。同时，上述三种制度形态是人类社会发展一般进程中的典型制度形态或典型制度模式，而目前中国正处于由农业社会转向工业社会，同时在全球化条件下由工业社会迈向后工业社会的特殊历史阶段，是处于由农业社会向工业社会和超越工业社会走向后工业社会的“两步并作一步走”的特殊历史阶段，因此，中国的特殊发展阶段决定了中国需要具有自己的理论创新和独到的制度安排，而作为一种具体制度的“河长制”在很大程度上就属于中国特色的制度理念与制度安排。

“河长制”的制度形态

权力制度、法律制度与道德制度是与农业社会、工业社会与后工业社会三个历史阶段相适应的三种基本制度形态或制度模式，但在现实社会实践中，还会产生许多与这三种基本制度形态相适应并与它们相互支持的具体的制度形态或制度形式。一般说来，这些具体的制度形态都是分别隶属于这三种基本制度形态中的其中一种。显然，“河长制”也是一种具体的制度形态，然而，目前实践表明，它应当既不属于农业社会典型的权力制度，也不属于工业社会典型的法律制度，更不属于后工业社会典型的道德制度，但它又在不同程度上具有这三种典型基本制度形态的某些特征，因此，它应当属于一种比较特殊的制度形态。

1.目前“河长制”具有明显的权力制度特征，但应属于非典型的权力制度。这是因为，目前，“河长”不是国家统一法定的行政序列中的官职，“河长制”也不是国家统一法定的明文规定，它一般都是由地方党委政府的主要领导人自主决定是否需要、什么时间以及如何建立。“河长制”基本上是“一把手抓”与“抓一把手”的自上而下的权力运作机制，这种机制迫使一把手将各种大大小小权力“一把抓”集中在自己手中。这种带有家长制色彩的一把手体制和现代科层制倡导的理性和法治精神相去甚远。④同样，作为“河长”的各级党政主要负责人都是为本行政系统内的最高权力掌握者，他们主要通过行政系统内部的权力和权治进行履职，他们对于流域上“条块分割”和职能上“各自为政”的下属各职能部门的法定职责和非法定事务都能实施一定程度的自由干预与自主问责，可以大量运用行政权力调动与整合“多头治水”的下属各职能部门水治理资源。同时，在“一票否决制”的制度设计中，“河长”需要对所辖的河流保护担负无限责任和被要求负总责，因此，他们为了职务晋升、评优创先等自身的权位或其它利益，也必须最大限度地利用权力和权治来实现河流变清的指标要求，而且，在实践中，往往也只有集中权力的作用才能实现水环境治理的高效率和高效益。然而，这种为了自身权位或其它利益而集中权力和最大限度地使用权力，不仅会突破法定权威的限制，也会难以顺从道德规范的约束，这就是“河长制”具有着明显权力制度特征的集中表现。

在目前“河长问责制”的实践中，问责的主体一般都是责任主体的下级(多为环保部门)或责任主体的上级。在行政层级面前，下级要为上级公正评核，其中有很多的利益纠葛，根本无法按照“一票否决制”实行问责。而上级对下级的问责，在上级需要承担连带责任的情况时，也难以保证问责结果的公正性。⑤同时，“河长问责制”中的水质标准以及考核标准也是由行政权力系统内部设定，基本上是属于行政体制内部“自考”，甚至难以排除在相关水质检测数据和考核成绩方面的修饰和作假现象。这种问责制的实践至今也是报喜不报忧状况居多，真正的“一票否决”几乎未见。这表明目前“河长问责制”是一种基本上有利于“河长”的制度设置，它在形式上是一种法律制度与法治，但在实质上更多地表现为权力制度以及权治特征。当然，从总体上说，目前“河长制”的制度安排与实际运行都没有明显突破我国现行的法律法规，也没有存在普遍的道德失范现象，因此，它不能与农业社会典型的权力制度及其权治方式相提并论，不应属于典型的权力制度。

2.目前“河长制”具有一定的法律制度特征，但又不属于典型的法律制度。“河长制”的设定具有明显的现行法律依据。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》中就有规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”2006年施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》规定了环境保护问责制度的具体内容。2008年修订后的《水污染防治法》则有进一步的规定:“县级以上人民政府应当防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”，“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”虽然，现行的国家法律制度并无直接规定“河长制”的具体内容，但“河长制”设置的主要原则与根本目标是符合现行的法律规定和法律要求的，可被视为法律规定的具体实现形式，这也能够表明，即使“河长制”存在大量的权治现象和明显的权力制度特征，它也是有了权治为法治服务的一面，也有了法治高于权治的一面，因而它也就具备特定的法律制度特征。

“河长制”的法律规范性程度也存在不断提高的趋势。如2007年无锡市在经过一年的“河长制”实践后，2008年正式颁布了《中共无锡市委、无锡市人民政府关于全面建立“河(湖、库、荡、氿)长制”全面加强河(湖、库、荡、氿)综合整治和管理的决定》，这实际上是以地方立法的形式规定了“河长制”。同时，在“河长制”的制度安排中，一般都对“河长”管理工作职责进行了越来越具体的规定，如“河长”必须组织开展综合治理，巡查河道的保护和管理，监督河道治理计划和方案的制定与落实，协调河道治理中的有关问题和对河道的水质、水生态、水环境全面负责;对“河长”的考核标准以及奖惩办法也进行了越来越具体的规定，对于“河长”权力限制内容也是越来越丰富、越来越严格。因而，这些也能说明“河长制”的法律制度特征越来越明显。当然，目前“河长制”毕竟还不是国家法律制度，且“河长制”的优势还恰恰在于能够摆脱法律制度的繁琐程序约束，弥补法律制度的一些内在历史局限性，从而实现一定的治理高效率。因此，目前“河长制”还不能视为典型的法律制度。

3.目前“河长制”具有初步的道德制度特征，但更不属于典型的道德制度。我国是社会主义国家，实行依法治国和以德治国相辅相成的政治文明发展战略;政府是人民政府，并以“服务型政府”作为政府改革与创新的目标;与很多西方人都把政府看作是一种“必要的恶”有所不同，中国传统中人们往往把政府看作是不可缺少的“善”。⑥多年来，中国共产党和人民政府也是将德才兼备和贤能并举作为领导干部选拔的首要标准和任用考核的基本标准。在这样的大背景与大前提下，我们认为，一些地方党政领导积极建立“河长制”，并对作为“河长”的主要党政负责人实施“一票否决制”，这不仅仅是出于所在行政辖区的水生态环境恶化形势所迫，也是出于水生态环境意识的觉醒和水生态环境道德的自律要求，是出于实现以民生为导向的服务型政府建设目标的自觉要求，当然也是出于社会舆论监督机制作用与国家生态文明建设战略意图感召的外在约束。也就是说，“河长制”的建立具有某种程度上的道德制度特征。

同时，在“河长制”的实际运作中，现有的法律政策规定不可能完全规范“河长”的全部行为，也不可能完全明确“河长”下属职能部门的所有责任内容与责任界限。因此，在实践中，“河长”必然存在着大量的行政自主权。当然，这既是“河长制”能够产生高效行为的主要依据，也往往是被作为“人治”或“权治”表现而饱受质疑与备受诟病的主要理由。但是，我们相信，目前一些“河长”能够正确高效地行使自主处置权力，应该是主要受到自觉自律的道德约束，是能够出于内心的道德自律要求和社会舆论的监督以及社会非强制性的无形压力，即权力能够受到道德的约束，权治能够受到德治的制约，是德治为主的社会治理和道德制度实践产生的初步效应。当然，就总体而言，目前的“河长制”的制度安排基本上还不是自觉地按照道德制度的要求去建构的，既缺少明确具体的道德原则和道德规范内容，也缺少明确具体的外在道德约束机制内容。同时，在实践中，许多“河长”高效行使行政自主权力而取得良好的水治理绩效，也可能是出于维护自身权力与利益的需要，是典型的权治型社会治理和权力制度实践的反映。因此，目前“河长制”至多具有初步的道德制度特征。

总之，从社会治理模式历史演进中的三种制度形态理论来看，对于目前“河长制”这一制度形态性质的认识与定位，不能简单地从某一个方面抽象地认定它究竟是权力制度，还是法律制度或道德制度。我们只有从中国特有的发展阶段和具体国情出发，从目前“河长制”的制度安排与运作实践出发，才有可能科学地解读与定义“河长制”的制度形态。目前中国仍处于从农业社会向工业社会转型和超越工业社会向后工业社会转型即“双重转型”的特殊发展历史阶段，因此，权力制度、法律制度与道德制度的不同制度历史形态的当下同时存在有一定的必然性与现实性。从这个意义上说，“河长制”也是在我国特有的“双重转型”历史背景下的特殊制度形态，也是一种权力制度向法律制度过渡以及超越法律制度向道德制度过渡的“双重过渡”过程中的特殊制度形态。因此，“河长制”并不属于任何一种典型的权力制度、法律制度和道德制度，而应是属于具有明显中国特色的非典型的制度历史形态。

“河长制”的创新趋向

2014年3月21日，在“加强河湖管理，建设水生态文明”的新闻发布会上，我国水利部副部长矫勇表示:地方政府行政首长负责的“河长制”是地方创新的一条经验，在水污染治理方面取得了很好的效果，将向全国推广。⑦应当肯定，目前的实践效果能够在一定程度上说明，“河长制”比较适应当下中国国情，其存在与发展有明显的重要性与必要性。但是，我们也不能否定学界对这一制度质疑的合理性与正当性，不能否定这一制度在目前实践中存在的各种缺失性与不妥性。在进一步推广“河长制”的过程中，如果我们没有足够的创新意识和科学的创新举措，这一制度在未来实践中势必会暴露越来越多的漏洞和缺陷。而我们只有遵循制度形态或制度模式演进的历史规律，结合当下中国发展的特殊历史阶段和特殊国情，并且从目前“河长制”存在的特殊制度形态实际出发，才能真正科学地剖析与明确“河长制”的创新趋向，也才能真正实现“河长制”进一步生存与发展的美好未来。

1.有序消解“河长制”的权力制度特征。“河长制”在本质上是一种“首长负责制”，而且是一种着力强化特定首长的权位或其它利益意识的制度，是一种着重强调特定行政系统内首长权力集中使用和最大限度使用的制度，因而，它是一种具有明显权力制度特征的制度。然而，对于当下中国仍处于从农业社会向工业社会、后工业社会转型发展的特殊阶段，以及法律制度尚未完善、道德制度尚为萌芽的特殊背景来说，农业社会的权力制度在一定程度上必然还有生存与作用的空间与机会，它既不可能也不应当完全彻底地被消解。同理，我们也应该是有序消解而不是完全消解“河长制”的权力制度特征。具体地说，这是因为，我国还处于不断走向法治和健全法律制度的过程中，“河长制”也存在着加强法律制度化的要求，但在目前法制尚未健全和德制尚在襁褓的条件下，“河长”权力型治理特征就必然难以完全避免。此外，在实践中，河流治理或水环境治理总是存在着的大量复杂性和不确定性问题，而针对这些问题，则需要有充分的灵活性与前瞻性的制度设计与制度安排，而法律制度却具有着一定的内在历史局限性。比如，不同河流的污染原因与污染症状不尽相同，不同河流所在行政辖区的经济社会发展状况也不尽相同，从而河流治理的对策也就随之有所不同，这也是“河长制”中的“一河一策”制度内容之由来，而具有普遍性和统一性的法律政策必然难以企及;河水污染变质的原因往往十分复杂，从而明确界定河流污染之法律责任也就随之十分困难;地处不同行政辖区的河流是一个完整的自然生态系统，不同行政辖区的“河长”之间以及与河流治理相关的下属各职能部门之间的分工责任界限也应当既有清晰性也有模糊性，仅仅依靠法律规定进行河流流域分割治理并明晰分工责任也是存在明显不足;河流水质测量标准的科学依据还存在诸多不确定性，河流水质变好或达标也可能需要一个不确定性的长期过程，因而具有稳定性和滞后性的法律制度也往往难以科学地实现“河长”考核标准的设定和问责的执行。也正因为如此，在道德制度一时还难以建立健全的条件下，具有权力制度特征的“河长制”由于赋予“河长”一定的自由处置权，“河长”可以不受各种繁文缛节的刚性约束，因而在河流治理中往往能够产生法制所不具有的灵活性与高效性。故而也有学者认为，“河长制”在本质上是人治(实际上是权治——笔者注)，而不是法治。而“人治”与“法治”并不存在谁善谁恶的问题，只是治国的不同方略。⑧

当然，在权治和权力制度条件下，权力主要是为权力占有者和使用者的利益服务，权力运用也具有太多的随意性和偶然性，权力作用的后果也具有太多的不确定性。同样，目前“河长制”中的“一票否决制”正是基于地方行政首长权位保全与政绩彰显的目标而设计，它的运作也是依赖目前我国行政体制中首长权力比较集中和使用相对便利的特征。在这样的制度设计下，如果“河长”又没有充分的道德自律性约束，那么，他们为了不让所辖区域的河流水质出问题，为了年终“河长”考核顺利通过或获取优异政绩，就极有可能随意突破已有的法律法规限制，或在河流水质检测和考核程序等环节上避重就轻与弄虚作假，或在河流治理上过于投入资源而影响全局工作或其它方面职责。因此，我们必须正视目前“河长制”的内在局限性和历史暂时性，在不断推进“河长制”的法律制度化和道德制度化的进程中，有条件、有步骤即有序地消解“河长制”的权力制度特征。

2.适度追求“河长制”的法律制度构建。加强法治与建立健全法律制度是当下中国的主导政治话语，通过立法的形式对“河长制”进一步法律制度化也是目前中国学界政界的主流声音。在中国仍处于从农业社会向工业社会转型的大背景下，用法律制度取代权力制度应是历史规律与历史进步的重要表现。尤其是在道德制度构建尚未自觉以及社会道德自律要求尚不普及的历史条件下，追求“河长制”的法律制度构建就具有更加明显的必要性与紧迫性。即使在未来道德制度普遍建立与成熟的社会条件下，也不应绝对排除对于“河长制”的法律制度构建，因为道德制度模式也需要一定的法律制度安排作为底线保障。在目前“河长制”的创新与完善中，“河长”的权力与责任界限、权力运行和问责程序设计以及相关的下属职能部门的权力与责任、企业和社会的权利与责任等界定都存在着大量的进一步法律制度化需要。而作为法律制度的“河长制”，就可以凭借更加规范性和稳定性的法律规定来规避权力制度中权治带来的各种随意性和偶然性，可以利用法律形式更加清晰地界定和明确“河长”以及相关各类河流治理主体的权力、权利与责任之间的关系，从而可以规避“河长”的权力滥用与保护各类利益相关者的权利，可以在“法律面前人人平等”的原则下实现更多的社会平等与社会公正。

但是，徒法不足以自行，法制与法治也不是万能的。如前所述，目前“河长制”已具有一定的现实法律依据，其自身也存在不断被法律制度化的趋势，然而，河流治理中存在的大量高度复杂性和不确定性问题又使法律制度的历史局限性暴露无遗。因此，在“河长制”的进一步创新中，客观上不可能用立法的形式规定“河长”以及相关主体的全部行为，特别是在处置各种高度复杂性和不确定性问题中的随机行为和特殊行为时;在主观上也不应该无限地追求“河长制”的法律制度建设。因为，如果法律硬性规定了“河长”及其相关主体在河流治理的全部行为内容和行为程序，而法律无明确规定则不可行，那么，“河长”则必然受制于各种繁琐法律条文的刚性约束，反而会导致目前“河长制”的权力制度特征所带来的灵活性和高效性优势大打折扣或完全丧失，甚至，它作为一项特殊的制度安排也可能失去其持续存在的价值。因此，我们应当综合地考虑法律制度的内在利弊以及“河长制”的建设现状，有条件、有限度即适度地追求“河长制”的法律制度构建。

3.逐步强化“河长制”的道德制度建设。面向后工业社会的道德制度是社会治理制度形态或制度模式发展的必然趋势，也是高于权力制度与法律制度的理想制度形态。在历史上，西方国家曾经超越了成熟典型的农业社会权力制度而建立了成熟典型的工业社会法律制度。而当代中国正处于从农业社会转向工业社会以及从工业社会转向后工业社会的“双重转型”过程中，中国特色的社会治理制度模式变革也应当能够体现出勇于超越成熟典型的工业社会法律制度形态而积极加强面向后工业社会的道德制度建设，而不应该完全紧跟与重蹈西方社会治理制度模式变迁的历史轨迹。同样，在“河长制”的进一步创新中，既要适度追求它的法律制度构建，更要逐步强化它的道德制度建设，即更要注重超越成熟典型的“河长制”法律制度建设阶段，而强化目前具有明显权力制度特征的“河长制”的道德制度再造。当然，也只有在“河长制”的道德制度建设中，在伦理精神统摄权力与法律的制度安排下，才能既彻底遏制“河长”的权力滥用以及弄虚作假等内在缺陷，又有效避免“河长”受制于法律繁文缛节与僵化滞后而导致低效率的内在局限。同时，道德制度在本质上也是一种合作社会的治理制度形态，作为道德制度形态的“河长制”也应是行政系统内部以及内外之间水环境合作治理制度。在这种“河长制”中，“河长”及政府的河流治理的道德责任高于其行政责任与法律责任，其主要责任和根本责任应是培育成熟的全社会河流自治意识与自治能力，是引导全社会积极参与河流治理的各项公共事务中来。显然，与权力制度形态的“河长制”不同，道德制度形态的“河长制”不应该是与生态环境的公众参与治理方式以及“多元共治模式”⑨发展目标背道而驰，也不可能是“河长”的大包大揽以及由此导致影响“河长”其它职责的履行，或由于“河长”同时还需要担当其它众多职责而陷于不堪重负之结局。

当代人类社会进入后工业社会的历史进程刚刚拉开帷幕，面向后工业社会的道德制度建设也必将是一个长期的历史过程。虽然，类似“河长”的行政约谈制度或商谈制度、“河长”引咎辞职制度或引咎自责制度、“河长”的诚信道德制度等生态环境道德制度也已经或正在被提及和被尝试，但也应该承认，目前人们对于道德制度观念认同、理论探索与实践推展都还处于开启阶段，因此，“河长制”的道德制度建设也不可能企求一蹴而就，我们只能积极创造条件，有意识、有规划即逐步地强化“河长制”的道德制度建设。

①②③张康之:《论伦理精神》，江苏人民出版社，2010年，第171、187、192 页。

④何增科:《政府治理现代化与政府治理改革》，《行政科学论坛》2014年第2期。

⑤王书明，蔡萌萌:《基于新制度经济学视角的“河长制”评析》，《中国人口·资源与环境》2011年第9期。

⑥张维为:中国震撼:一个“文明型国家”的崛起，上海人民出版社，2011年，第132页。

⑦唐婷:《水利部:“河长制”将向全国推广》，《科技日报》2014年3月22日。

⑧王灿发:《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读》，《环境保护》2009年第9期。

⑨田千山:《生态环境多元共治模式:概念与建构》，《行政论坛》2013年第3期。