试论群体事件舆情管理理念变革与创新

彭广林

(吉首大学文学与新闻传播学院，湖南 吉首 416000)

新闻传播学研究

试论群体事件舆情管理理念变革与创新

彭广林

(吉首大学文学与新闻传播学院，湖南 吉首 416000)

正确认知维稳与维权的关系既是破解国内政治舆论生态的重要前提，也是提高群体事件舆情管理能力的根本基础。由于受传统观念的束缚，有些地方政府舆情管理仍然沿用着一种权力维稳的固有模式，在一定程度上忽视了民众的维权舆论表达诉求，致使政府维稳与民众维权走向对抗，这不仅违背了政府舆情管理的基本原则，而且对社会主义和谐社会建设产生了负面影响。因此，科学认识和妥善处理维稳与维权的关系，把舆情管理纳入法治轨道，这既是创新地方政府群体事件舆情管理理念的重要基点，也是提高地方政府舆情管理能力的必然要求。

群体事件;舆情管理;政府维稳;民众维权

随着社会转型逐步深入，利益纷争逐渐增多，群体事件日益频发，给社会和谐稳定带来了一定负面影响。在此语境下，提高群体事件舆情管理能力不仅是政府应急管理工作的必然要求，也是政府维护社会和谐稳定的必然使命。由于受传统观念影响，一些地方政府在舆情管理方面仍然秉承着固有的思维范式，客观上导致了政府维稳与公众维权之间的紧张关系，这不仅不能有效预防和化解社会矛盾，反而给和谐社会建设蒙上了阴影。习近平总书记在2014年1月召开的全国政法工作会议上提出了“维稳的实质就是维权”这一论断，着重阐释了维权对于当前维稳工作的重要性，这不仅为我国政法工作指明了新方向，而且对创新我国政府舆情管理理念具有启发意义。基于此，本文以探讨维稳与维权的关系为基础，结合当前我国群体事件舆情管理存在的实际问题，旨在探索创新政府舆情管理理念的路径与方法，以此为当前我国政府舆情管理范式的转型与重建提供理论参考。

一、群体事件中公众舆论表达的维权属性认知

随着我国社会转型的逐渐深入，各种社会矛盾和利益纷争空前激化，由此引发的群体事件在局部地区时有发生。群体事件的规模和影响在不断扩大，给地方政府的维稳工作带来了前所未有的压力。这种压力一方面源于群体事件数量持续增加，且规模和影响日益扩大，另一方面源于我们对群体事件本身认知不足，对其诱发原因以及内在的舆情演变规律缺少了解，这其实可以从我们对“群体事件”称谓的演变过程得知。

“群体事件”并不是一开始就称为“群体事件”的，在此之前存在两种称谓:第一种称为“聚众闹事”，主要在建国初期至70年代末;第二种称为“群体性治安事件”或“突发性治安事件”，主要在20世纪80年代初至21世纪初。至于何谓群体性治安事件，公安部2000年颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》做出了界定，“群体性治安事件是指聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”［1］由此可见，在新中国成立后的50年里，我们对群体事件存在着一种标签化和表面化的认知，突出的是群体事件的非法性和破坏性，而几乎没有揭示其内在实质，这种认知状态直到2004年中共中央办公厅出台《关于积极预防和妥善处置群体事件的工作意见》才有所改变。《意见》不仅在群体事件的称谓上做出了调整，而且对其定义也做出了相应改变。故所谓群体事件，“是由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”［2］从中我们至少可以明确两点:

第一，群体事件在本质上是利益性的，而非政治性的，仍然属于人民内部矛盾。强调群体事件是“群众认为自身权益受到侵害”的结果，其本质上是利益冲突，不是权力之争，其经济性远远大于政治性。也正如于建嵘所言，当前我国80％以上的群体事件属于民众维权性的。［3］因此，大多数群体事件本质上是公民维权舆论表达的结果。第二，群体事件在形式上普遍存在着体制外的舆论表达行为，群众在主观上试图通过“聚集、围堵等方式向有关机关或单位表达意愿、提出要求”，使问题得到解决，权益得到维护，但这些行为在客观上会影响到正常的社会秩序，因此具有一定的破坏性，必须纳入到政府维稳工作的范畴。

正因如此，在群体事件处理过程中，政府的角色应该是双重的。他们既要维护社会稳定，又要保障公民权利，涉及维稳与维权的关系处理问题，这也正好成为地方政府群体事件舆情管理的关键点和难点。

二、国家政治话语中维稳与维权的关系阐释

维护社会稳定是所有民族和国家的共同愿景，也是世界各国政府共同的执政追求。维护公众权利是现代民主国家所共有的发展理念，也是各个国家执政党执政的重要基础。因此，无论“维稳”还是“维权”，都是现代民主国家共同的政治价值追求，具有同样的政治意义。作为社会主义国家，我国把“维稳”与“维权”摆在了极其重要的位置，甚至可以称得上是社会主义和谐社会建设的两大基石。因此，“维稳”和“维权”的关系广泛蕴含在我国的政治话语体系之中。

(一)维稳与维权的关系渊源

众所周知，“维稳”是“维护社会稳定”的简称。但“维稳”作为一个具有中国特色的政治词汇，比西方国家政治话语中的“维持社会稳定”所包含的意义更为丰富，大致包含两个层面:一是国家层面的，主要是指维护国家基本政治制度和政治秩序的稳定，即四项基本原则。二是社会层面的，主要是指通过化解社会矛盾和利益冲突，维护安定团结的社会局面，即是指一般意义上的社会和谐。在不同时代，我国对以上两个层面的强调程度是存在差别的，并且在此过程中对维稳与维权关系的建构也有所变化。对此关系的考察，可以从两个层面的维稳话语考察着手:

第一个层面的维稳是建立在对“左”倾思想特别是十年动乱的反思基础上的，突出强调维护政治制度和政治秩序稳定的重要性，主要提出者是邓小平。早在1979年，他在《坚持四项基本原则》的讲话中指出，十年“文化大革命”结束让我们迎来了一个安定团结的政治局面，这是我们开展社会主义现代化建设的重要保证和基本前提。1985年5月，针对资产阶级自由化思潮泛滥，他在同陈鼓应教授的谈话中严肃提出:“总之，一个目标，就是要有一个安定的政治环境，不安定，政治动乱，就不可能从事社会主义建设，一切都谈不上。”可见，此时他所强调的“维稳”基本上是指“维护四项基本原则不动摇”，维稳工作直接与意识形态斗争有关。“稳定压倒一切”由此成了一种主流的官方政治话语，维稳思想当中没有体现维稳与维权的内在关联性。

第二个层面的维稳主要是针对“人民内部矛盾”问题提出来的，并逐步认识到维稳与维权的关系。随着改革开放的深入，利益调整和分化加剧，各种利益冲突逐渐突显。在新的语境下，“稳定”被赋予了新的政治含义，即调控社会各种利益纷争，维护社会基本秩序。1994年5月5日，江泽民同志在上海视察时明确提出“改革是动力，发展是目标，稳定是前提”，强调各级政府要妥善处理好改革、发展与稳定的关系，为进一步探讨稳定问题提供了新的视角。进而，他在党的十六大报告中提出“要不断实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益，这是我们党一切工作的出发点和落脚点，也是正确处理改革、发展、稳定关系的结合点”，在维稳话语中开始提及维权与维稳关系。

在此基础上，党的十八大报告提出“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”，主张从维护最广大人民的根本利益、维护群众的权益的高度来维护社会的和谐稳定。2014年1月，习近平总书记在全国政法工作会议上提出“维稳的实质就是维权”的重要论断则标志着我国对维稳与维权的关系认知达到了新的高度和水平，尤其是对维稳与维权关系的内在一致性达到了前所未有的认知高度。

由此可见，维稳思想经历了一个从单一强调“稳定压倒一切”到“正确处理改革、发展、稳定三者之间关系”，再到突出维护群众权益的变化发展过程。［4］可以说，这既是维稳观演变的过程，也是维权观衍生的过程，更是强调维稳与维权内在统一性的过程。

(二)维稳与维权的关系内涵

由上可知，在我国的国家政治话语体系中，维稳与维权都被放到了极为重要的位置，且二者之间具有内在关系。具体而言:

维稳与维权具有内在统一性。这种统一性主要表现为两点:第一，维权是维稳的前提和基础。公民权利受到侵害是激化社会矛盾的重要内因，公民权利得不到维护必然激化社会矛盾，也必然影响社会和谐稳定。因此，维护社会稳定必须以维护公民权利为前提。第二，维稳是维权的目的和保证。一旦社会稳定得不到维护，公民的权利也很难得到保证，维护公民权利只能是一句空话，二者具有高度的内在一致性。

但是，在中国特有的政治语境下，“维稳”与“维权”之间不仅仅是一种简单的统一性关系，而且还存在一定程度上的异质性。从以往的国家政治话语中可知，这种异质性主要体现在以下几个方面:第一，维权与维稳的主体不同。维权的主体是群众，维稳的主体是政府。那么，当某个地方政府与民众发生利益冲突时，尤其是发生政府与民争利的事件时，政府维稳和民众维权就会体现一定程度的对抗性。第二，维稳是政治层面的，维权是法治层面的，维稳和维权的关系在某种程度上是政治与法治的关系。那么，究竟应该如何处理“维稳”与“维权”的关系呢?这其中可能是政治优先原则，也有可能是法治优先原则。到底是政治让位于法治，还是法治让位于政治，很难把维稳和维权真正地统一起来。第三，维稳与维权不具有真正意义上的平等性。在以往的政治话语中，虽然有提及和强调维护公民基本权利，但实际上真正强调的是维稳，维权只是作为维稳的一种手段被提出来。因此，在此语境中，维稳是原则性的，是刚性的，维权是灵活性的，是具有策略性的，并非是一种绝对平等的关系，公民的维权诉求仍然是以政府的维稳取向为依托。换句话说，维稳始终是第一位的，代表最高利益目标，而维权是第二位的，服从于维稳大局的需要。维权优先还是维稳优先，不是由事实本身来决定，而是根据政府的维稳需要来决定。

由上可知，维稳与维权的关系仍然是较为复杂，在理论上还存在一些偏差，这必然会影响到地方政府群体事件管理理念的建构。

三、地方政府群体事件舆情管理理念的维稳主义倾向解读

在我国，宪法和法律都已明确规定了公民的基本权利，维护公民基本权利是党和政府的重要职能，但由于受传统观念以及维稳与维权关系复杂性的影响，一些地方政府在群体事件舆情管理上存在维稳主义倾向。面对突发性群体事件，他们往往只强调维护社会稳定的重要性和紧迫性，而忽视了维护公民权利的基本职责以及公民维护自身权益的合理性，舆情管理理念的维稳主义倾向较为明显。主要表现在以下几个方面:

(一)管理定位上把维稳职责放在首位

稳定对于社会生产力的发展及人民生存状况的改善有着举足轻重的作用。邓小平说:“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”维护社会稳定是全国所有人民的共同利益所在。众所周知，群体事件舆情的兴起，确实给社会带来一定的负面影响，甚至影响社会的稳定和谐。从此种意义上讲，政府维稳是完全必要的。

但事实上，由于受“稳定压倒一切”思维模式的影响，一些地方政府领导干部不区分群体事件性质，将利益诉求与制造混乱等同起来，还有的甚至将群众维权敌对化。正如学者所言，“许多地方的维稳工作处于政府维稳与民众维权的张力之中:政府在沉重的行政压力之下维护以‘零上访’为目标的任务，而民众在权利受损时不得不以各种非常规的方式冲破规则的限制，造成了令地方政府越来越焦虑的矛盾和冲突。”［5］也就是说，一些地方政府面对群体事件舆情，他们通常强调本身的维稳职责，而忽视了维权义务，结果把人民内部矛盾视为“敌我矛盾”来应对和处理，把舆情当成了“敌情”，致使舆情管理不仅达不到应有的效果，反而产生不良的社会影响。究其实质而言，根本在于“政府现有民权观和稳定观之间的深层次矛盾，即政府对民众个体权益的忽略与对社会稳定问题的过敏之间的矛盾”［6］。

(二)管理方法上诉诸权力维稳

一些地方政府由于认识不到权利维稳的价值与重要性，直接走进了权力维稳的误区。认为只要能够完成维稳任务，可以“不择手段”，甚至采取接访、截访、拘留、连坐等强硬手段和陪访、金钱收买、故意拖延等怀柔手段，其典型特征就是一些政府部门从权力出发，运用国家权力，采取非对等的方式来强制维持社会稳定。

从表面上看，这种维稳方式能够起到快速处理的效果，但事实上弊病重重:第一，导致维稳权限扩权。部分领导干部利用维稳权力维护个人权威，压制民众利益诉求，掩盖社会矛盾，致使维稳成本急剧增加。第二，过分依赖警力，造成警民对立。第三，动用金钱维稳，破坏法治环境，导致民众产生“小闹小解决”“大闹大解决”“不闹不解决”的预期心理，使群体事件舆情管理工作陷于被动。第四，采用非理性工作方法，激化社会矛盾。一些领导干部在维稳过程中产生了非理性化的倾向，出现了“讲原则搞不了就只能讲感情，讲感情讲不通就必须讲狠”的“新三讲”工作方法。［7］总之，权力维稳的方式只能让维稳工作陷入“越维越不稳”的怪圈，不能从根本上来维护社会的和谐稳定。

(三)管理效果上注重短期维稳效应

面对突如其来的群体事件，政府官员要么出于社会影响，要么出于政绩的考虑，试图采取“短、平、快”和“稳、准、狠”的思路来进行舆情处理，通过高压或收买的手段，以最快的速度来平息舆论风波。虽然这种方式在维护社会稳定方面短期效果非常明显，但不能从根本上解决问题。无论是“武力压制”还是“花钱买平安”在客观上都不能从根本上解决问题，反而会引发数量更多、规模更大的群体事件。这其实都是地方政府追求舆情管理短期效应的结果，在根本上不能起到协调社会矛盾、化解社会舆情的作用，只能暂时掩盖矛盾。它的直接后果是党群关系、干群关系、政民关系越来越紧张，社会不满情绪越来越强烈，社会隐性舆论越来越强大，引发大规模社会舆情的可能性也就越大。

四、地方政府群体事件舆情管理理念变革与创新的主要路径

由上可知，我国一些地方政府之所以不能科学应对和处理群体事件，甚至反而引发新的社会矛盾和冲突，直接源于地方政府舆情管理理念的落后，而这种舆情管理观念与政府的稳定观、法治观和舆情素养有着直接关联。因此，重新建构舆情管理理念应该从以下三方面着手:

(一)变革传统的稳定观念

维护社会稳定是所有国家的共同愿景，没有稳定的社会环境，民众的基本生活无法得到保障，无法促进国家的建设和发展，这是一种最为朴实的稳定观，是一个放之四海而皆准的道理。但是，不同国家和同一国家的不同时期，政府的稳定观是可能存在差别的。所谓稳定观，是在对社会基本看法的基础上形成对于稳定的基本价值判断和行为准则，它是人们面对社会矛盾、处理社会冲突时的思维方式和行动指南。由此定义可知，社会冲突事件的舆情管理理念正是由政府的稳定观决定的。可以说，我国舆情管理理念的落后与相对落后的稳定观是存在必然联系的。不仅能够从群体事件的传统称谓可以看出，也可以从前些年频见报端的“不明真相的群众受一小撮敌对分子鼓动和利用”等表述中略知一二，这说明我们的稳定观存在一定的问题:第一，把一切不和谐或者非秩序化的事情都当成是稳定问题。第二，把局部地区的群体事件当成整个社会的稳定问题。第三，把普通群众当成维稳客体，而不是主体。

一些相关政府部门不能很好地认识到生态林业建设的作用，也不能提高人们对生态林业建设的重视程度，从而导致林业技术在整个推广过程中经常由于资金投入不足而导致废墟必须停止，这是林业生态技术的推广，可持续发展是非常不利的。

应该说，稳定是“一种全局意义上的稳定，更多的是指基本的秩序和制度框架意义上的稳定，而不是将社会生活中任何细微末节的矛盾都视之为稳定问题”［8］。但实际上一些政府和管理机构往往把一切矛盾纠纷上升到社会稳定的高度，扩大了稳定问题的范围，要变革传统的稳定观念，必须从以下两个方面着手:

第一，深化对稳定问题实质的认识。究其本质而言，稳定是一个内涵相当丰富的概念。我们可以从以下几个方面理解:稳定是发展中的稳定，而非僵化的稳定;稳定是开放性的稳定，而非封闭的稳定;稳定是全局性的稳定，而非局部的稳定;稳定是持续性的稳定，而非暂时的稳定。这可以说是我们认识和处理社会稳定问题的基础，不能正确地理解稳定，就无法明确如何去维护社会稳定。第二，改变传统的维稳观念。一方面，进一步明确维稳的主体。维护社会稳定是整个国家和社会的共同价值追求，代表全体国民的利益，因此，维护社会稳定的主体不仅是政府，还包括全体公民。所以，不能简单地把群众作为维稳的潜在对象，而应该使其成为维稳的主体。另一方面，实现刚性维稳到柔性维稳的转变。在思想观念上从刚性维稳范式中走出来，着力实现向柔性维稳的转变。

(二)强化依法行政观念

在现代社会中，最根本的规则是法治，做好舆情管理工作最终也要落实到法律的层面，群体事件中的舆情管理必须走出僵化的思维误区，全面强化依法行政的观念，切实树立领导干部的法治观念。

就群体事件舆情管理理念而言，强化领导干部法治观念要从三个方面着手:第一，坚持依法维稳的底线。坚持在法律允许的原则范围内选择维稳手段与方式，始终恪守法治精神。第二，坚持依法维权的原则。群体事件引发过程实际上是一个民众舆论表达过程。如果民众的舆论表达权利得到了有效保护和尊重，民众的舆论表达将会越来越理性。反之，一旦民众的舆论表达权利得不到保护，甚至受到压制和侵害，民众的舆论表达情绪会越来越激动，舆论表达手段也会越来越激烈。因此，依法维护公民舆论表达权利是防范和应对群体事件的最好方法。第三，坚持依法执政的精神。改变以往的政治模式，把舆情管理工作纳入到法治轨道上来。首先，有利于从法律的层面上来解决社会矛盾和利益冲突，维护公民的基本权利，保障公民的维权诉求。其次，能够增强民众法治观念，促使民众通过体制内的方式表达舆论诉求，在根本上预防群体事件的产生，维护社会稳定。最后，有利于维护良好的干群关系和政民关系。通过法治的路径来解决问题，政府权力让位于民众权利，能够有效防止有些政府官员利用暴力手段压制社会舆论，维护良好的政府形象。

(三)提高领导干部舆情素养

当前，我国一些地方政府官员不能正确认识社会舆情，他们往往把舆情当成“敌情”。要优化群体事件舆情管理理念，首先必须正确认识舆情，提高舆情素养。提高领导干部的舆情素养至少应该包括三个方面:

1.提高对群体事件舆情引发机制的认识

群体事件舆情的发生具有一定的必然性和偶然性。必然性在于潜在的社会矛盾不断增加，社会不满情绪越来越强烈，尤其是当民众正当权利无法得到维护时，心存不满的社会潜舆论持续增加，这些潜舆论一旦受到引发事件的激发，随时可能演变为显舆论和行为舆论。群体事件舆情实际上不是凭空产生的，更不是“不明真相群众受一小撮敌对分子鼓动和利用”的结果，有着深层次的潜舆论基础和社会根源。

偶然性则在于政府舆情管理不够、不力或者不当。正如前文所述，目前我国大多数群体事件是维权性群体事件。此类群体事件的爆发根本在于群众合理诉求表达不畅，无法通过协商和谈判方式维护自身利益，陷入表达无门、表达无用的现实困境，不得已采取制度外的利益表达方式，最终酿成冲突和对抗。由此可见，利益表达机制不健全，尤其利益表达权利得不到合理保护，是引发群体事件的症结所在，也是引发群体事件的直接原因。

从以上群体事件舆情引发机制分析可知，群体事件舆情管理的根本点不在民众，而在政府自身，合理维护公民权利是实现群体事件舆情有效管理的根本出路。

2.深化对群体事件中民众舆论表达权利的理解

舆论表达在本质上是一种公民权利，属于公民表达权的范畴。不论公民的舆论诉求是否合理，其权利属性是不容忽视的。群体事件中的公民舆论表达权利也是一样。权利是权力的基础，“基础不牢，地动山摇”。唯有筑牢“权利”这个基础，方能实现“权力”的稳固。既然如此，不妨用“权利维稳”的方式来解决，即以维护和实现公民合法权益的方式来维护稳定。这需要我们进一步明确两点:

一方面，舆情不是“敌情”。许多群体性舆论事件的产生实际上是民众为了维护自身的利益而采取的表达行为，这些事件中的民众往往不是针对政府，只是请求政府出面解决，政府在其中应该只是调解者和中立方。［9］但某些地方政府往往认为这些行为会危及社会稳定，必须采取刚性维稳措施。而事实上，用政府权力来强行管治民众的舆论表达权利不是十分科学，把舆情当成“敌情”是完全错误的。另一方面，事情决定舆情。社会舆情对群体事件的产生有着一定影响，甚至社会舆情会起到决定性作用。但是，舆情在根本上是由事情决定的，需要强化“事情决定舆情”的理论认知。充分认识社会舆情的本质，必须深刻认识到群体事件舆情管理应该以解决实际问题为重点，只管舆情不管事情是舍本逐末的表现。

3.强化对群体事件舆情处理原则的认知

通过理解群体事件舆情的引发机制及维权属性可知，群体事件舆情管理应该彻底摆脱权力维稳的传统范式，而采用权利维稳的范式，工作重点逐步从维稳向维权转移。这必须坚持如下原则:首先，将维护老百姓的合法权益作为舆情管理的出发点和落脚点，从源头上根本化解矛盾，维护社会公平正义，真正实现社会的和谐稳定。其次，适时开展民意调查、阳光信访、民主恳谈等方法了解民众的舆论诉求，采取沟通疏导和民主协商两大方式，及时化解社会矛盾。最后，要加强社会潜舆论治理。根据舆论的强烈程度，舆论可以分为“潜舆论、显舆论和行为舆论”三种舆论形态。［10］而群体事件的爆发势必要经过“潜舆论——显舆论——行为舆论”的演化过程，潜舆论是群体事件爆发的真正根源所在，因此，要改变舆情管理理念，必须关注和介入社会潜舆论的治理，以适当的方式去收集和化解社会潜舆论，这样才能在根本上防范和化解群体事件舆情，真正实现社会的和谐稳定。

［1］于建嵘.变话:引导舆论新方式［M］.北京:世界图书北京出版公司，2010:208.

［2］童星，张海波.中国应急管理:理论、实践、政策［M］.北京:社会科学文献出版社，2012:132.

［3］于建嵘.当前我国群体事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报，2009，(6):114－120.

［4］容志，陈奇星.“稳定政治”:中国维稳困境的政治学思考［J］.政治学研究，2011，(5):87－96.

［5］于建嵘.当前压力维稳的困境与出路——再论中国社会的刚性维稳［J］.探索与争鸣，2012，(9):5.

［6］张荆红.维权与维稳的高成本困局——对中国维稳现状的审视与建议［J］.理论与改革，2011，(3):61.

［7］田先红.从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架［J］.开放时代，2010，(6):34.

［8］孙立平.反思稳定压倒一切——孙立平访谈录［N］.南方周末，2010－03－10(2).

［9］张立.公民维权与政府维稳的关系［J］.辽宁行政学院学报，2011，(12):33.

［10］喻国明，刘夏阳.中国民意调查［M］.北京:中国人民大学出版社，1993:278.

〔责任编辑:曹金钟 王 巍〕

G219.2;D035.29

A

1000－8284(2015)01－0197－06

2014－08－11

2013年度湖南省高校创新平台开放基金项目“和谐社会建设与舆情管理创新研究”(13K097);2012年湖南省社科基金项目“武陵山片区地市媒体信息扶贫机制研究”(12YBB216)

彭广林(1983－)，男，湖南新化人，讲师，博士，从事舆情管理与网络传播研究。