推进中国制造业外包转型升级的财税政策研究——基于全球价值链的分析

张秋平

(哈尔滨商业大学经济学院，哈尔滨 150028)

经济学研究

推进中国制造业外包转型升级的财税政策研究
——基于全球价值链的分析

张秋平

(哈尔滨商业大学经济学院，哈尔滨 150028)

中国制造业外包已成为中国制造业参与全球价值链分工的主要形式，其对中国制造业以及对外贸易发展都起到了重要的推动作用。在全球价值链不断演进的过程中，各国的制造业企业都在全球价值链中扮演着不同的角色，但中国制造业外包企业却处于全球价值链的低端。在此情况下，推进中国制造业外包转型并向价值链两端攀升势在必行。但在推进制造业外包发展过程中存在退税不及时、优惠税收“一锅端”、国内深加工结转业务无法享受优惠收税等一系列财税问题。只有各级政府通过制定“差别税收”、增加专项资金、加大财政扶持力度等有效的财税政策并避免实施过程中引发的其他问题，才能有效解决这些财税问题，推进制造业外包完成转型升级，并向价值链体系的两端攀升。

制造业外包;转型升级;财税政策;全球价值链

中国丰富及廉价的要素资源、优惠的政策使得一些投资商及发包商将其部分业务转移至中国，由中国制造业企业来进行“代工生产”或者“配套生产”，从而使中国成为世界的“加工中心”，这使得中国制造业企业不同程度地嵌入全球价值链体系。但是，中国制造业企业在全球价值链中主要处于低附加值环节，为发包商提供“代工生产”及“配套生产”的制造业企业存在被“套牢”的危险。由于制造业企业本身着眼于眼前利益而缺乏企业转型升级的动力，这就需要各级政府实施有效的宏观调控政策，而在调控政策中财税政策的效果不容忽视。

一、中国制造业外包发展及在全球价值链上的地位分析

(一)中国制造业外包发展现状分析

中国制造业产业在建国初期相对封闭的条件下就开始有所发展，为中国工业的长足发展奠定了良好的基础。改革开放后，中国制造业产业随着中国经济体制的调整开始从封闭走向开放，尤其是在中国开始大量承接外国企业的投资之后，中国制造业进入到了一个快速发展的时期，也取得了显著的成就。改革开放三十多年来，中国制造业产业在科学技术、生产管理能力等多方面都得到了较大的提升，大量的“Made in China”的产品开始出口到国外，进入国际市场。这使得中国制造业具备一定的国际竞争力，在某些方面具有了世界制造业中心的雏形，这说明中国制造业在各个方面已经基本接近了世界标准，也给中国企业承接国际外包业务奠定了良好的基础。

制造业外包在中国经济发展中并不是一种新的模式，虽然中国制造业企业的外包承接活动取得了不小的成绩，但也应该看到随着全球价值链体系的演变，中国制造业企业外包承接活动也存在不少的问题，这主要体现在中国制造业企业的国际分工地位不高。首先，在国际分工体系内，中国制造业企业主要集中在零部件或原辅料件等低附加值的简单加工环节;其次，中国制造业企业的外包承接能力与发展后劲不是很足;另外，国外客户要求使用进口原材料和零部件因素背后也在一定程度上反映了国外客户对国内企业外包承接能力不足的担心［1］。因此，中国制造业企业的外包承接能力仍需进一步提高，尤其是在产品质量、成本控制等方面尚需努力。

(二)中国制造业外包企业在全球价值链上的地位分析

由于跨国公司一直以来是制造业全球价值链的主要构成者，同时他们拥有产品生产的核心技术并占据主要业务，所以其控制着全球价值链的战略性环节，即低投入且附加值高的高端环节。而对于那些价值链上高投入且附加值低的低端环节则外包给像中国这样的发展中国家。虽然这种低端环节能够给中国制造业企业融入全球价值链带来一定的机遇，但也给中国制造业带来一定的问题。

首先，价值增值空间小。在全球价值链中由于中国制造业外包企业处于从属地位，无权对最终产品进行定价;同时，尽管中国的制造成本很低，但利润收入也不高。这样制造业外包企业在失去价值链两端高附加值环节的情况下，只能从事重复率高、技术含量低的生产加工环节，不利于企业培育长期的国际竞争力。

其次，技术创新难。中国制造业外包企业长期承接价值链低端的业务是由于中国制造业企业与一些跨国公司在技术、工艺等方面相比能力相对薄弱，不能进行自主研发，所以只能从事此项低附加值业务，这使得中国制造业外包企业与研发渐渐失之交臂。同时，中国制造业企业在生产加工过程中，使用的大部分机器设备及技术都是从发达国家引进的，由于科技水平有限，中国制造业企业仅能在此基础上进行仿制，无法进行技术创新。

最后，无法控制市场。由于发达国家的跨国公司控制着全球价值链的营销环节，虽然制造业外包企业生产产品，但在某种程度上却不能控制市场。长此以往，制造业外包企业就会失去品牌意识和营销理念，使得生产与市场营销、售后服务等不能协调发展。制造业外包企业便无法很好地观察市场的运营态势和市场变化，进而无法依据市场需求进行产品革新。

综上，中国制造业企业若长期接包全球价值链低端环节的业务，将不利于制造业企业提升自身的国际竞争力，不利于企业提升其在产品市场的地位。而与全球价值链中的战略环节相比，中国制造业虽已嵌入全球价值链，但是水平不高。故制造业外包企业必须完成转型升级，以提高自身在全球价值链中的位置。

二、中国制造业外包发展的主要模式及存在的财税问题

随着改革开放的全面实施，中国制造业企业主要通过两种形式来承接外包:一种是国际代工，即直接承接境外跨国公司外包业务，这也称为加工贸易;另一种是产业配套，即企业为在华投资企业进行配套生产，这实际是一种间接参与全球价值链分工的形式。在制造业外包转型升级的过程中，财税政策对于产业结构的优化以及升级起到有效的引导作用。但是原有的财税政策成为制造业外包转型升级的主要瓶颈，严重影响了制造业外包转型升级的顺利进行。

(一)代工生产模式及存在的财税问题

1.代工生产模式的内涵

从全球范围来看代工生产模式兴起的主要原因在于国际分工的深化和产品生产的国际化，中国最初将其制造业融入国际制造业体系之中正是通过这种方式得以实现的。中国制造业企业通过国际代工参与国际竞争是其发展的必然选择，因为其是最佳的低成本学习途径［2］。对于代工生产这种模式，中国制造业外包企业主要采用了进料加工和来料加工这两种大进大出的生产方式，而且近年来这两种生产方式的出口量已经超过了一般贸易。

由于中国制造业国家价值链还没有形成，特别是中国制造业企业能够在全球组建以自己为核心的全球价值链的还寥寥无几，这样就会使得中国制造业被迫地接受“业务”，受到他国企业支配，从而严重影响中国制造业的竞争力。尽管中国制造业在政府的领导和支持下有几十年的发展基础，但是大部分产品生产的战略性环节仍然由发达国家的企业掌控，中国制造业企业只能被迫地接受，为发达国家企业“打工”并在全球价值链的低端徘徊。因此，应采取有效的措施推进中国制造业外包企业转型升级，以提高制造业外包企业在全球价值链体系中的地位。

2.代工生产模式存在的财税问题

首先，中国对于制造业外包的税收政策主要有两种，即年底退税和进口免税。这两种税收政策都是以从国外进口原料为基础的优惠政策，已经执行了近30年。当前制造业外包的发展应转向以国内原料为生产基础的配套生产以及高级代工模式，但这却不会享受任何的税收优惠，所以很多外包企业仍然继承传统的外包模式，即从国外进口原料。这样会导致资源配置不合理以及国内原料没有市场，从而降低了国内与制造业外包有关产业的配套生产能力。

其次，中国对于制造业外包的税收优惠政策主要集中于生产加工环节，而此环节是价值链上价值增值最低的环节。但是，对于价值链上增值较高的环节如研发设计、仓储、营销等却没有相应的税收鼓励措施。例如，国家税务总局2005年颁布的《关于经保税区出口货物申报出口退(免)税有关问题的批复》中指出:“加工贸易出口企业以最后一批出口货物的备案清单上海关注明的出口日期为准申报出口退税”，虽然制造业外包企业可以将外包产品先运至保税区进行仓储，但是这会影响制造业外包企业的资金流转效率，从而影响制造业外包企业向价值链的高端攀升。

(二)配套生产模式及存在的财税问题

1.配套生产模式的内涵

产业配套是指在某经济区域内，以主导产业为核心在其上游和下游建立的相关产业，以支持完成某一产品的生产、经营、销售等过程。中国制造业企业通过引进外资，使得中国的制造业企业成为外资企业的上下游配套生产的企业，完成整个价值链的增值。

资产专用性导致的“套牢”问题是产业配套存在的巨大陷阱，即若制造业外包企业提供的产业配套持续下去，就会使得该外包企业为外资主导产业配套投入越来越高的专用资产，而这种专用性投资在外资撤走后无法继续产生价值，从而会使中国制造业外包企业丧失创新能力，甚至使得中国制造业外包企业无法形成有效的产业成长模式。这也可能成为中国制造业外包企业发展的一个“陷阱”，即外资主导产业不断变化使得相应的产业配套不断革新，这不利于本土企业成长能力的培养。所以，实现配套产业的转型升级势在必行。

2.配套生产模式存在的财税问题

中国制造业外包转型的目的是不断地增加制造业外包企业在中国境内创造的附加值。正如深加工结转方式，亦即外包企业将生产后的外包产品转至另一家国内外包企业进行深度生产的活动过程。这种方式有利于延长国内价值链条，从而增加在国内的增值，同时又可以消化掉一定的国内原材料。但是相关税收部门对深加工结转方式中的深加工结转环节实行先征税，然后再依据出口退税，且对该环节所使用的国内原料则不予退税;同时，不同地区对深加工结转的退税机制也存在较大的地区差异，有些地区为了吸引外资仅对外资企业的深加工结转进行免、退税。这不仅增加了中国制造业的税收负担，还打消了本土制造业企业从事深加工结转的积极性，从而影响了中国制造业外包的发展。［3］

另外，政府对于配套生产企业的财政扶持政策采取“一锅端”的模式，并没有将创造附加值低的“简单配套”和创造附加值高的“专用配套”加以区别，这对制造业外包企业的转型升级不具有激励作用。因为这将会使部分企业“搭便车”，即在享受政府所给予的财政优惠的同时，却无心进行企业自身的技术发展和创新，仅从事“简单配套”生产，从而严重影响了企业向价值链的高端攀升，进而无法完成企业的转型升级。

三、推进制造业外包转型升级的财税政策研究

在中国制造业外包发展的过程中，若仅仅依靠制造业企业自身去实现这一过程将会遇到资金、税收等很多问题及障碍，所以政府的宏观调控政策引导在此是至关重要的，特别是财税政策。

(一)推进制造业外包转型的税收政策及可能引发的问题

1.推进制造业外包转型的税收政策

实施差别税收政策，即对能够在全球价值链体系中完成转型升级并提升自身地位的制造业外包企业给予优惠收税的待遇。最初中国制造业外包发展的主要优势在于低廉的劳动力成本和充足的资源，但是近几年来劳动力成本不断增加且部分原料的价格不断上涨，使得中国制造业外包发展的优势不断下降。通过实施差别税收政策对价值链体系中从事研发设计以及管理销售等高附加值环节的外包企业给予税收优惠;对从事制造业外包的劳动工人，实施优惠个人所得税政策;对制造业外包的生产投入品实施优惠的税收政策以及优惠的货物运输相关税收政策等，以满足制造业外包的投入供给，并降低其生产成本，从而增强制造业外包转型升级的动力。

创建有效的税收环境，即应给予采用国内原料进行生产的制造业外包企业和来料加工的外包企业相同的税收优惠待遇;应进一步完善制造业外包发展过程中的税收设计，增加对创造附加值高的外包环节的税收优惠，提高外包企业的出口退税的效率以增强资金流转效率;同时，对于能够在价值链中地位不断提高的外包企业在原料进口及制成品出口时，不断降低关税，以提高外包企业的外包优势。

由于深加工结转业务不仅可以提高外包企业在全球价值链中的位置，而且还可以使全球价值链在中国国内部分得到延长，所以应通过减免税政策鼓励制造业外包中的深加工结转业务，如果对所有的中国制造业外包企业中的深加工结转业务实行免税，虽然可能带来一定的税收流失，但能够摆脱原有征税带来的不公平，并利于国内深加工结转业务广泛开展，使得中国制造业外包企业在全球价值链中的布局延长。［3］所以需要创建公平合理的免、征税方案，以激励外包企业在国内进一步实施深加工结转业务。

2.推进制造业外包转型的税收政策可能引发的问题

在实施推进制造业外包转型的税收政策时可能会引发一些问题。在实施差别税收政策时，如何确定差别对象是一个关键性问题，在具体实施过程中势必会出现“寻租”行为;在创建有效的税收环境时，在价值链上企业创造的附加值高低是一个相对的概念，很难界定，这就会导致部分没有真正进行转型的外包企业“搭便车”;鼓励深加工结转业务的税收政策虽然可以为国内制造业外包企业创造公平的竞争环境，但是可能造成一定的税收流失。

所以，在实施推进制造业外包转型的税收政策时，应以筛选准确、鼓励有效、效果明显、损失最小为原则，把握好尺度、制定好标准，从而推进制造业外包转型升级并提高其在全球价值链中的位置。

(二)推进制造业外包转型升级的财政政策及可能引发的问题

1.推进制造业外包转型升级的财政政策

设立制造业外包产业重点发展的专项资金，提高对国内配套产业的财政支持力度。应将更多的财政扶持用于向全球价值链两端不断攀升的企业，实行重点引导、专款专用，对于转型升级比较突出的企业可按照其进出口的差值比例给予一次性补助，对于能够自主创新并承接关键零部件及产品生产的外包项目，按其生产线投资额给予一定比例的资助，这会成为外包企业承接高附加值业务的动力［4］。制造业外包产业的持续发展需要一系列配套企业的支持，如金融、物流、教育等生产性服务业，所以在制造业外包产业集群式发展的过程中必须加强对配套产业的财政支持力度，这样有利于制造业外包的顺利实施。这些财政支持可以由中央财政统一进行，也可以以中央财政与地方财政相结合共同支持完成。

加强以奖代补措施的实施。对于制造业外包企业能够在研发和管理等价值链两端环节出现创新且成效显著，并能更好的承接高附加值外包业务且增加财税收入的企业应该给予一定的财政奖励。对于成功完成价值链升级和迁跃的制造业外包企业在承接外包业务过程中购入大型设备时进行的贷款应给予低息支持，并降低制造业外包企业进行融资贷款的门槛。［5］

加大政府职能，减少制造业外包企业财务开支，推进制造业外包企业在价值链上不断攀升。将接包产品的认定标准以及评价体系的相关工作纳入到政府目录，由政府进行统一免费认定，这样可以节省制造业企业的财务开支，从而降低生产成本。同时，政府部门可以加入到外包企业行列，以增加外包的生产效率及生产规模，从而实现规模经济，带动并监督制造业外包企业在全球价值链中转型升级。

2.推进制造业外包转型升级的财政政策可能引发的问题

在实施推进制造业外包转型升级的财政政策时，专项资金额度的设定标准很难定夺，若资金太少对制造业外包企业的激励效果就不明显，但若资金太多不但增加政府的财政负担，还容易造成部分外包企业或配套产业在拿到资金后，并不真正从事制造业外包的转型升级;在实施以奖代补措施时，对于部分制造业外包企业研发产品的适用性和管理有效性无法进行准确的判断，而实施低息融资贷款时，政府很难平衡银行与企业的利益;政府在为制造业外包企业分担财务开支、免费进行产品认定时，对于产品所处环节、所增加的附加值的确定需要涉及的工作复杂、部门繁多，势必会产生低效率。

制约制造业外包发展的主要财税因素在于现有的财税政策的激励作用不足，其不能将创造附加值高的外包企业进行区别对待以给予更多的优惠政策。实施有效的财税政策不仅可以为制造业外包企业的发展创建良好、公平的竞争环境，还可以将不同类型的制造业外包企业加以区分，给予外包企业转型升级并向价值链两端攀升提供更多的动力。同时，实施有效的财税政策还为外包企业的监管部门更好的发挥监督管理职能提供有效的依据，但在实施过程中应注意可能引发的问题。

综上所述，中国制造业外包企业通过嵌入全球价值链体系进行发展是其能够保持持续发展的必由之路，但在原有的代工生产和配套生产的基础上，企业向价值链两端攀升需要较高的成本且承担较大的风险，所以政府实施相应的财税政策对于制造业外包的转型升级是十分重要的。而在此过程中，各级政府不仅要采取各种有效的财税政策，还要注意这些财税政策可能进一步引发的问题，这样才能更好地引导制造业外包企业完成转型升级并向全球价值链两端攀升。

［1］杨立强.中国制造业的代工发展模式:国际比较与发展路径［J］.经济问题探索，2011，(10):5－9.

［2］刘志彪，吴福象.全球化经济中的生产非一体化:基于江苏投入产出表的实证研究［J］.中国工业经济，2005，(7): 12－19.

［3］李海莲.转变我国加工贸易增长方式的税收政策选择［J］.税务研究，2008，(11):28－32.

［4］许强.国外激励企业技术创新的税收政策及对我国的启示［J］.中国财政，2014，(2):75－76.

［5］杨立强.中国制造业参与国际生产的外包承接策略［J］.国际经贸探索，2008，(1):79－83.

〔责任编辑:冯胜利〕

F810.423

A

1000－8284(2015)01－0141－05

2014－10－06

教育部人文社科项目“‘四化’同步推进东北地区产业结构优化和转型升级的联动效应研究”(13YJA790028)

张秋平(1982－)，女，黑龙江齐齐哈尔人，讲师，博士研究生，从事中国外向型产业、FDI研究。