非政府组织参与困境儿童救助的制约因素及出路

刘 凤，于 丹

（西南交通大学公共管理学院，成都 610031）

社会学研究

非政府组织参与困境儿童救助的制约因素及出路

刘 凤，于 丹

（西南交通大学公共管理学院，成都 610031）

近年来，我国非政府组织数量不断增长、结构持续优化。非政府组织作为新兴的社会力量越来越多地参与到国家公共事务中，业已成为国家在困境儿童救助领域的有力补充。在困境儿童救助工作领域，虽然非政府组织的救助范围广泛、救助形式多元化，救助工作人员趋于年轻化和高素质化，但总体上，依然存在着地区分布不均衡、管理能力薄弱等诸多问题，面临着独立性与自治性缺失、资金匮乏与公民慈善意识、教育观念落后等制约着非政府组织参与困境儿童救助的因素。基于此，欲推进非政府组织参与困境儿童救助，提高困境儿童的救助效能，非政府组织要提高生存和发展能力，加强彼此间的合作，构建困境儿童救助预防机制；政府要明确自身的角色定位，健全非政府组织参与困境儿童救助的法律制度。

非政府组织；困境儿童；救助

非政府组织（Non-Government Organization）指由意向一致的志愿者组成的、具有稳定组织形式和领导结构、不以盈利为目的、与政府机构和商业组织保持一定距离而独立运作的专业组织［1］，又称为非营利组织、第三部门、民间组织、志愿组织，我国官方称其为社会组织。根据与政府关系的不同，王名将非政府组织分为“由政府扶植成立并直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的‘自上而下非政府组织’”和“由民间人士自发成立并自主开展活动的‘自下而上非政府组织’”［2］。“自下而上非政府组织”与“自上而下非政府组织”相比，其与生俱来的良好群众基础使它具备贴近弱势群体的优势，在提供社会救助、促进社会公平、改善社会管理方面发挥着越来越重要的作用。故本文所指的非政府组织即为“自下而上非政府组织”。但是，中国民间组织总体上仍处于发展的初级阶段，在发展基础、内部结构、运作方式、筹款和招募人才等方面仍存在困境与挑战［3］。

在困境儿童救助方面，毕节流浪男童垃圾箱取暖死亡事件、南京饿死幼童事件、“1·4”河南兰考火灾等儿童伤害事故频发，暴露出我国当前困境儿童救助的不足，政府部门及隶属于政府部门的事业单位的救助已难以满足困境儿童的多样化需求。非政府组织在儿童福利服务中则扮演着服务的前瞻者与创新者、服务的供给者以及价值维护者的角色［4］。面对困境儿童救助的严峻现实问题，推动非政府组织在为困境儿童服务方面发挥作用，将有利于减轻政府的服务压力，使困境儿童的需要得到更为有效、及时地满足。本文所指的困境儿童即以民函〔2013〕206号中适度普惠型儿童福利制度的基本内涵为标准，包括孤儿、困境儿童及困境家庭儿童，其中困境儿童分为残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类；困境家庭儿童分为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童以及贫困家庭的儿童4类。

一、我国非政府组织参与困境儿童救助现状与问题

近年来，我国非政府组织参与困境儿童救助工作发展迅速，在救助范围、救助形式、救助工作人员素质等方面取得了一定的成就，有效地推动了困境儿童救助事业的发展。然而，其总体上仍然面临着地区分布不均衡、管理能力薄弱等问题，在困境儿童救助道路上依然任重道远。

（一）救助范围广泛

在困境儿童救助中，我国非政府组织的救助对象几乎涉及了所有的弱势儿童群体：流浪儿童、患病儿童、孤儿、残疾儿童、受艾滋病影响儿童、服刑人员未成年子女、受虐儿童、违法犯罪少年、家庭困境儿童等［5］，仅成都云公益平台上的54个涉及儿童项目的非政府组织的救助对象就包括了流浪儿童、患病儿童、孤儿、残疾儿童、受虐儿童、违法犯罪少年和家庭困境儿童在内的7类弱势儿童。从全国范围来看，虽然参与救助受艾滋病影响儿童及服刑人员未成年子女的非政府组织的数量相对较少，但智行基金会、北京“太阳村”等非政府组织为这类弱势儿童提供物质、心理支持，弥补了政府救助的不足。

（二）救助形式多元化

助学助贫是非政府组织救助困境儿童最传统、最直接、也是最易评估效果的一种救助形式。以公益故事人为例，其对困境家庭儿童的救助主要通过募集物资的方式为受助对象提供物质支持，帮助受助儿童家庭维持基本生活或支持受助儿童完成学业。经过几年的发展，非政府组织针对困境儿童的救助形式已从以助学助贫为主的相对单一方式扩展到社会倡导、专业治疗、心理支持、法律服务等多元化救助形式。如2014年4月，成都云公益发展促进会召集非政府组织成立儿童保护委员会，针对频发的儿童虐待伤害事件，向社会发起招募“儿童守护使”及“停止针对儿童暴力”的举牌活动，就是一种典型的社会倡导形式。成都市武侯区的善工家园助残中心，通过IEP和ISP评估方法，专门为脑瘫、智障和自闭症儿童提供托养照料、康复服务、生活自理培训、特殊教育、社会技能培训等教育康复服务。

（三）救助工作人员趋于年轻化和高素质化

我国参与困境儿童救助的非政府组织规模大小不一，各组织拥有的专职人员与志愿者数量从几人到几千人不等，总体而言，其专职工作人员呈现出年轻化和高素质化的特征。笔者于2014年3月至6月对成都市参与困境儿童救助的非政府组织进行了排查，其中专职工作人员的年龄集中在20到40岁之间，六成从业人员的学历在专科以上，尤其是以特殊儿童为救助对象的非政府组织要求工作人员为特殊教育、幼教等相关专业，且需要对其进行相关培训，培训合格后方能上岗。

（四）救助机构地区分布不均衡

自改革开放以来，我国非政府组织呈现出激增式的发展态势，但东西部地区非政府组织的分布极不均衡。以民间自闭症儿童服务机构为例，其中华东地区和华南地区的民间自闭症儿童服务机构数量分别占全国的23.2％和26.7％，而西北和西南地区的机构数量分别占全国的6.1％和6.1％［6］。第六次全国人口普查数据显示，0～14岁以下儿童人口数量的26.6％分布在华东地区，16.2％分布在华南地区，西北和西南分别占到全国的4.4％和29.2％。自闭症的发病率没有明显的地区差异，机构分布的悬殊差异说明经济相对落后的西部地区较华东和华南地区困境儿童救助的资源比较贫乏。

（五）救助机构自身管理能力薄弱

我国参与困境儿童救助的非政府组织自身管理能力薄弱，主要表现在以下几个方面：

1.管理方式落后，组织化程度低。我国参与困境儿童救助的大部分非政府组织依然采用的是家长制的管理模式，组织负责人全权管理组织内各项事务的超扁平化管理模式在组织成立之初是一种高效的管理模式，但是随着组织的发展，领导人对组织的绝对领导不利于充分调动工作人员的积极性，极易造成人才的流失并产生贪腐问题。

2.缺乏专业知识，创新能力薄弱。部分参与困境儿童救助的非政府组织是凭借个人的爱心和热情创办的，专业知识相对缺乏。而在以移动互联网、大数据和物联网为广泛标志的智慧时代，公益事业的运营模式同企业一样，既需要具备专门知识和专业技能，要求管理者拥有科学管理能力，又要保持组织的持续创新。

3.缺乏宣传意识，宣传能力薄弱。美国能够拥有庞大的慈善市场的一个重要原因是其非政府组织拥有较为系统的涉及社会各个阶层的营销推广模式。而我国非政府组织在参与困境儿童救助工作中尚缺乏自我宣传意识且营销管理能力滞后。成都市武侯区爱慧自闭症专业康复中心是成都市建校最早的民办非营利全日制特殊教育学校、5A级社会组织机构，成立以来培训了3000余名自闭症、脑瘫、智障、唐氏综合症、多动症、发育迟缓儿童，且成绩斐然。但其社会知名度低，筹款能力弱，目前尚无企业捐赠，也未承担政府购买服务项目。究其原因，其负责人表示该组织的宣传平台只有官网与腾讯微博，且官网和微博的更新周期长，内容简单，没有充分发挥宣传平台的作用，宣传力度不足。

二、制约我国非政府组织参与困境儿童救助的因素

我国非政府组织参与困境儿童救助正处于成长期，其所需要的政治条件、经济基础和社会环境都在不断优化，但不可否认的是非政府组织在参与困境儿童救助的过程中依然面临着制约发展的诸多因素。

（一）独立性与自治性缺失

1.现有的行政管理体制限制了非政府组织的独立性和自治性。在对非政府组织的行政管理体制上，虽然深圳、上海、江苏、宁夏、成都等地方政府以“规定”“通知”等形式探索备案制、直接登记等试图降低非政府组织的准入门槛，但大部分地区仍然沿用对非政府组织实行由民政部门负责登记，业务部门同意作为业务管理的双重管理体制。一方面，政府过高的门槛设置，使得参与困境儿童救助的非政府组织无法获得合法的身份，难以正常开展活动；另一方面，一些非政府组织不得不挂靠政府业务部门，非政府组织与政府部门之间形成了隶属关系，非政府组织从项目策划到项目执行都受到政府的介入，有些政府官员甚至根据个人喜好来指导、干涉非政府组织的工作。

2.社区对非政府组织的干涉使非政府组织在与社区的合作中失去了独立性和自主性。理论上讲，非政府组织进驻社区、与社区合作可以构建困境儿童的发现和预防机制，且可以进一步整合社区资源，为困境儿童及困境家庭儿童提供物质帮助和精神支持，进驻社区也有利于非政府组织对困境儿童及其家庭进行实时跟踪，及时掌握困境儿童的动态。但是从现实情况来看，社区却难以与非政府组织在困境儿童救助方面形成有效的合作机制。原因是部分社区负责人对非政府组织的认知存在偏差，没有认识到非政府组织在社区治理中所发挥的作用，缺乏与非政府组织合作的意识。在非政府组织进驻社区开展工作时，有些社区不仅干涉非政府组织工作人员的工作，还会随意支配非政府组织工作人员从事非职责范围的工作，甚至存在社区截留非政府组织项目补贴的情况。

（二）资金匮乏

1.政府对参与困境儿童救助的非政府组织给予的税收优惠政策不足。我国目前尚未建立系统的非政府组织税收法律制度，无论是对非政府组织自身的支持还是对捐赠者的税收激励都明显不足。首先，我国税法对非政府组织是公益性还是互益性并未做出明确区分，而是对非政府组织的一切营利性活动都进行统一征税［7］95，这种统一征税的规定对于将营利所得用于公共服务的公益型非政府组织是不合理的。笔者在走访过程中了解到，非政府组织负责人普遍反映现行税收优惠政策不仅减少了非政府组织的资金收入，且一定程度上挫伤了他们的积极性。其次，我国税收优惠政策对捐赠人的税收减免制度不合理。在公益事业发展较好的国家，对于企业向公益性捐赠的税收，不仅规定了捐赠主体的应纳税所得额扣除比例，而且捐赠额超出当年法定税前扣除比例的部分，一般实行递延抵扣优惠。以美国为例，《国内税收法典》第170条规定，企业向公益性社会团体的捐赠，其捐款的税前扣除额不得超过应纳税额的10％，超出部分可累计到下一年度抵扣，但最长不得超过5个纳税年度的结转期限［8］。我国的税收立法尚不允许超额捐赠进行递延抵扣，这就不利于企业进行大规模的集中捐赠，直接降低了企业捐赠的积极性。社会捐赠作为困境儿童救助非政府组织资金的主要来源之一，其资金数量的减少成为参与困境儿童救助的非政府组织资金匮乏的重要原因。

2.参与困境儿童救助的非政府组织的筹款渠道和方式严重受限。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》规定，我国仅有公募基金会以及少数拥有公募资质的社会团体拥有公开向公众募集资金的权利，“自下而上非政府组织”的筹款渠道和方式是被政府严格监管的。而我国的基金会又以运作型基金会为主，资助型基金会的数量相对匮乏，造成非政府组织的资金来源渠道极其有限。

（三）慈善意识薄弱与教育观念落后

1.我国公民薄弱的慈善意识致使我国公民对参与救助困境儿童的非政府组织的支持力度不足。英国慈善救助基金会（Charities Aid Foundation）发布的《世界捐助指数2014报告》中显示，在全球被调查的135个国家和地区中，我国排名第128位，帮助陌生人“捐钱”“捐物”“做义工”这三项指数的比例分别为36％、13％和6％。虽然我国一直拥有乐善好施的传统道德，但传统的慈善意识是富人帮穷人的救济性慈善，缺少全民参与且长期坚持的意识。我国现代意义上的慈善事业于20世纪90年代才正式建立，公民对于非政府组织和义工的认知不足，部分公民对非政府组织持怀疑态度，缺乏对义工应有的尊重。

2.我国传统的儿童教育观念制约了非政府组织参与救助困境儿童。受“棍棒底下出孝子”的传统教育观念的影响，我国虐待儿童的现象时有发生，而困境儿童以及困境家庭儿童由于身心不健全和家庭不完整等原因，更容易受到虐待。在父母管教孩子的问题上，中国的文化传统认为孩子是父母的“私有财产”，父母有权利处置孩子，他人无权干涉。这种滞后的儿童保护理念，既不利于建立虐童发现举报机制，也使非政府组织在介入救助这类困境儿童时经常受到父母的阻挠。

三、我国非政府组织参与困境儿童救助出路的思考

基于非政府组织在困境儿童救助工作中所面临的复杂多样的问题，在我国现有的社会体制下，要培育发展非政府组织，使其能够更有效地参与困境儿童的救助，既需要优化内部条件，提高非政府组织参与困境儿童救助的能力；又要改善外部环境，为非政府组织参与困境儿童救助提供有效保障。

（一）推进自身发展，提高救助能力

1.建立多元化的筹资渠道，提高筹款能力。非政府组织应充分利用互联网资源，引入市场理念，学习引入商业众筹模式，把组织的筹资介绍和项目描述投放在众筹网络平台上，以吸引大众捐助，推动项目开展。可学习运用网络营销手段，利用微信、微博等新媒体营销渠道，发布组织活动信息和募捐项目，提高非政府组织的知名度，增加捐赠收入，降低筹资成本。此外，也可开展与自身业务相符但又不以营利为目的的合法性经营活动来进行资金的筹集，实现自我造血的功能。

2.加强组织制度建设，提高管理水平。在初创期要明确组织使命，制定长远规划，建立规章制度，为组织的可持续发展奠定基础。宜采用理事会制的管理模式，发挥理事会、监事会的资金筹集、决策参谋以及监督监察的职能和作用。在绩效管理方面，要构建有竞争机制的薪酬制度，注意员工工作绩效考核，提高工作人员工资水平、社会保障福利，吸引更多社会精英的加入。财务管理工作依然是很多非政府组织的软肋，要充分利用传统平台以及新媒体，提高财务的公开度和透明度，增加公众的信任和认可。

3.加强专业化培训，推进组织人才队伍建设。要推动非政府组织人才队伍的建设，需加强对非政府组织工作人员的岗前及在岗培训。对于参与困境儿童救助的非政府组织，在工作人员上岗前，要进行有关儿童保护与救助方面的基础知识以及自身业务相关的专业知识方面的培训，确保非政府组织工作人员培训合格后上岗。加强在岗培训，非政府组织要定期组织专业培训，通过在职教育，不断提高工作人员的业务能力和专业水平，培养其改革、创新意识。此外，非政府组织要善于利用基金会、政府提供的各种培训和交流机会，提高组织领导人员的素质。

（二）加强彼此合作，促进联合行动

首先，要增强非政府组织的合作意识。通过非政府组织的“外溢效应”，提升非政府组织间的合作意愿，促进各类非政府组织间的合作，使心理、法律、医疗等不同类别的非政府组织在困境儿童救助工作中建立合作关系，为困境儿童提供更全面、更专业的服务，提高困境儿童的救助效率。其次，要完善非政府组织间的合作管理制度。改变非政府组织各自为政、资源分散、重复作业的现状，搭建非政府组织合作平台，建立联合行动机制，确定非政府组织间合作的行为规范，包括信息发布、资源共享、作业分担、效果反馈等工作流程，使非政府组织间的合作有章可循。

（三）构建预防机制，推动社区保护

1.非政府组织应与社区加强协作，发挥社区在困境儿童救助中的协调作用。困境儿童产生的一个重要原因是家庭资源匮乏或缺失，非政府组织进驻社区，在社区建立困境儿童保护体系可以实现困境儿童救助工作的前置。社区本身也是构建困境儿童社会支持网络的依托和载体，非政府组织在社区工作时应当加强与居委会的沟通，借助社区居委会的协调能力，建立居民对非政府组织的信任。

2.非政府组织要充分调动社区资源，发挥社区居民在困境儿童救助中的支持作用。非政府组织进驻社区后，可以通过招募社区志愿者的方式吸纳社区居民参与，且有必要为社区志愿者提供与困境儿童救助相关的基础知识培训。社区志愿者依据自身条件可以辅助非政府组织专业工作人员开展家庭探访、日巡、夜巡等工作，掌握社区内儿童的基本情况，并对有需要的儿童进行个案跟踪。一旦发现社区内的家庭或儿童产生异样，非政府组织要根据情况进行介入救助或向其他专业组织或政府部门转交。从长远工作目标来看，非政府组织应引导和鼓励社区内的邻居、朋友、志愿者等非正式照顾者与社区内的志愿小组、居委会等半正式与正式组织结合形成社区资源网络，逐步取代政府以及进驻社区非政府组织的照顾角色，通过适当程度的干预和支持，真正实现对困境儿童的社区保护。

（四）明确角色定位，加大政策支持

1.正确定位政府与非政府组织的合作关系，推动非政府组织参与困境儿童救助。要进一步深化行政体制改革，推进服务型政府的建设，重视非政府组织在困境儿童救助中所发挥的作用，构建政府与非政府组织合作的公众参与公共服务体系，发挥困境儿童救助领域专业非政府组织的特长，实现其与非政府组织功能上的互补。在确立合作关系后，可以通过沟通、协商建立合作协议或制度，明确双方的权利和责任，从而约束双方行为，指导政府与参与困境儿童救助的非政府组织之间的合作。

2.加大困境儿童救助公共服务的购买力度，扩大非政府组织的生存空间。近年来我国中央和地方虽已出台一系列政府购买社会组织公共服务的政策，一再强调要加大政府购买服务力度，但在政府购买的实际操作中仍然存在着购买行为“内部化”［9］、购买方式单一的问题。政府采购是非政府组织资金来源的重要组成部分，政府在困境儿童救助领域可以进一步放宽对采购对象的限制，吸纳更多自下而上非政府组织参与政府购买服务，实行灵活多样的采购模式，改变原有的以项目制为主的政府采购方式，促进公共服务供给主体之间的公平竞争，为参与困境儿童救助的非政府组织提供生存和发展空间。

（五）健全法律法规，提供法律保障

1.健全有关非政府组织管理和发展的法律体系。到目前为止，我国没有一部完整的规范非政府组织发展的法律法规。现行的三部主要规范非政府组织的法律（《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》及《基金会管理条例》）都是20世纪90年代与本世纪初制定的，已明显滞后于当前社会发展的需求，其中的登记审批程序、年检审批制度等体现了较为浓厚的政府管制色彩［10］。我国亟待建立一套完善的、有关非政府组织管理和发展的法律体系。因此，政府应尽快通过合法程序出台具有法律权威的《中华人民共和国非政府组织基本法》，改革现有的双重登记制度，降低非政府组织参与困境儿童救助活动的门槛，加强对非政府组织在活动、税务、审计等日常活动的监管。与此同时，各级地方政府应因地制宜地建立配套完善的地方法规和实施细则，以确保非政府组织管理的法制化和规范化。

2.完善对参与困境儿童救助的非政府组织的税收优惠政策。对非政府组织税收优惠方面，可借鉴国际通常做法，将其区分为公益性与互益性两类组织，对公益性非政府组织中的与公益性有关的经营性活动一律予以免税，对其无关公益性目的的经营性活动可免征企业所得税，并规定其来自无关经营性活动的收入不得高于年收入的50％，且超出部分不予享受优惠待遇［7］96。对于企业和个人向非政府组织捐赠财产可减征个人所得税，实行梯度式的减征方式，激发公众的捐赠意愿，营造良好的社会公益氛围。

3.放宽参与困境儿童救助的非政府组织的公募资格。扩展公募主体，通过完善《中华人民共和国公益事业捐赠法》对非政府组织满足公募资质的条件进行详细界定，对于满足条件的非政府组织给予公募权利，允许其开展募捐活动。在放开公募权利的同时，要加强公众对非政府组织使用公募资金活动的监管。

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［2］王名.中国的非政府公共部门（上）［J］.中国行政管理，2001，（5）：32-36.

［3］黄晓勇.中国民间组织报告（2014）［R］.北京：中国社科院“民间组织与公共治理研究”课题组，2014.

［4］孙莹.建立我国特殊困难儿童社会支持系统的基本策略：培育和发展社区和非营利组织［J］.青年研究，2004，（9）：27-34.

［5］中国青少年研究中心“民间儿童救助组织调查”课题组.民间儿童救助组织调查报告——现状、问题与对策［J］.中国青年研究，2006，（5）：14-19.

［6］尚晓媛，王小林.中国儿童福利前沿［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：103-104.

［7］黄冠豪.略论我国非营利组织的税收制度改进［J］.税务与经济，2013，（4）.

［8］李春明.公益性捐赠税收制度优化问题探析［J］.税务研究，2013，（5）：86-89.

［9］廖建媚.我国政府购买非营利组织体育服务研究［J］.成都体育学院学报，2013，（10）：17-21.

［10］王德新.中国环境NGO发展的法律困境与对策［J］.理论月刊，2013，（1）：91-95.

〔责任编辑：崔家善 徐雪野〕

C912.2

A

1000-8284（2015）04-0155-05

2015-01-20

四川省哲学社会科学研究规划项目“以社区为平台的困境儿童救助保护机制研究”（SCI3B008）

刘凤（1982-），女，湖南新化人，副教授，博士，从事非政府组织管理、知识管理研究。