提升云南边疆民族地区政府社会治理能力

叶 红，李 诚

（1.中共云南省委党校 研究生部；2.中共云南省委党校 科社教研部 云南 昆明 650111）

提升云南边疆民族地区政府社会治理能力

叶 红1，李 诚2

（1.中共云南省委党校 研究生部；2.中共云南省委党校 科社教研部 云南 昆明 650111）

社会治理能力是现代民族国家中政府能力的核心要素。云南边疆民族地区政府社会治理能力建设具有特殊性，具体表现在治理环境复杂性、治理主体民族性、治理任务艰巨性。与此同时，面临着社会治理物质基础薄弱、制度供给和执行力不足、治理理念转换迟缓、治理手段单一、基础社会治理乏力等问题。因此，必须从维护边疆发展稳定、建设富裕民主和谐文明的云南的现实出发，认识云南边疆社会治理的特殊性和复杂性，探寻制约云南边疆政府社会治理能力提升中的瓶颈和障碍，从而有针对性地提出实现民族地区社会治理现代化和政府社会治理能力提升的可行性路径，促进云南边疆发展与和谐稳定。

社会治理；政府能力；边疆民族地区；云南

随着我国经济社会转型的加速和全面深化改革的逐步推进，现有的社会结构面临深刻变革，社会利益关系和利益格局重新组合，社会分化和流动性不断增强，不同区域和利益群体之间的社会矛盾纠纷也会明显增多。社会领域的上述表现和特征对政府社会治理能力提出更高要求，也必将面临更多的考验和挑战。对于民族地区，尤其是边疆贫困民族地区来说，政府社会治理一方面本身尚处于探索阶段，另一方面在当前党中央提出实现国家治理和社会治理能力现代化的时代课题下，如何突破传统的行政管理思维，实现新常态下的政府权力与政府职能在社会管理的目标、任务、方式等方面重新定位和职能转换，成为边疆民族地区各级政府必须认真思考和面对的战略问题。

一、云南边疆民族地区政府社会治理的特殊性

从国家—社会的关系结构来看，民族地区社会治理现代化面临的最大问题是社会空间小、社会力量弱和社会自我发展的能力严重滞后，同时因为地缘环境、民族关系、宗教信仰、文化习俗等方面原因，使得社会治理机制的建立更具有不确定性。云南作为我国多民族、多宗教、多文化的汇聚之地，其社会治理不仅不同于国内一般地区，也与西部其他民族地区存在一定的差异。具体而言，表现在以下几个方面。

（一）社会治理环境的复杂性

1.自然环境的脆弱性

云南属于典型的山地高原省份，山地面积占全省38.34万平方公里土地面积的94%，地理环境、地形地貌复杂多样，自然资源的时空分布不均，差异极大，加之毁林开荒、过度放牧、对不可再生资源的掠夺性开采以及长久以来的资源消耗型的经济发展方式，使得资源对可持续发展的支撑能力减弱，以干旱、洪涝、滑坡、泥石流、崩塌为主的自然灾害频发。据统计，全省共有滑坡、崩塌、泥石流2万多处，成为全国泥石流灾害的高发区，地质灾害呈日益加剧趋势。从20世纪50年代初期到90年代，全省因灾害造成的直接经济损失约450亿元，死亡8万余人，防御和抗击自然灾害的能力在减弱。［1］与此同时，贫困地区和民族地区多分布于此，形成生态脆弱型贫困。云南省的乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区和迪庆藏区4个集中连片特困地区集中了91个国家重点扶持县，数量居全国之首。其中，仅石漠化地区（共68个县，面积为34772.76平方公里，占全省土地面积8.8%）就有国家扶持重点县51个。这些地区贫困人口占全省80%以上，深度贫困人口占90%以上，尚有2.68万个自然村不通路，8679个自然村不通电，165万户住房困难。“十二五”期间，该地区需要投入资金1.09万亿元，其中各级财政性投入约4160亿元。［2］生态环境脆弱、自然灾害频繁并与贫困现象叠加，对云南边疆民族地区政府社会治理能力提出严峻考验。

2.政治环境的特殊性

由于特殊的地缘环境和地理区位，维护边疆政治稳定、防止境外“三股势力”的渗透和破坏成为云南边疆民族地区政府社会治理一项特殊而又重要的任务。

云南西部、南部一线与缅甸、老挝和越南接壤，国境线长4061公里，边境沿线地区覆盖了8个州市及其辖下的25个边境县市，少数民族人口占当地人口的60%，而且其中90%以上为跨境民族。因此，这一地区也成为境外敌对势力进行宗教渗透和挑动民族关系、制造民族宗教分裂活动的敏感区域。如盘踞在我国境外毗邻云南边境的极端民族主义势力“文蚌同盟”（又称泛克钦组织）曾打着投资办学、扶贫救灾和文化交流等旗号深入云南边境民族地区进行民族分裂主义煽动，暗中鼓动我国景颇族、傈僳族、拉祜族等少数民族边民外流。［3］与此同时，境外一些具有西方背景的宗教组织在云南边境地区进行宗教渗透活动也较为频繁，对我国边境地区社会稳定构成严重影响。以怒江州为例，全州信教人口达12.3万，约占总人口的22.8%，基督教、天主教、藏传佛教和本主教四种宗教并存。自20世纪80年代以来，有多个境外非政府组织在怒江州境内活动，境外组织通过自设的电台使用傈僳、独龙、怒、藏等多种少数民族语言对境内进行广播，引发了教派冲突，极大地扰乱了当地社会秩序和民族宗教和谐。

因此，在云南边疆民族地区政府社会治理中，必须具有高度的政治意识和国家安全意识，边境沿线的各级政府必须将维护国家安全和边疆稳定作为一项长期治理任务。

3.社会环境的差异性

从某种程度上说，政府治理能力强弱与社会环境关系密切，尤其是社会支持度。云南作为一个集“边疆、民族、山区、贫困”为一体的欠发达地区，社会治理环境中存在着积极因素，如民族关系和谐、多元文化交融、社会总体稳定、民生状况逐步改善、国家政治认同度较高等。但从总体上来看，社会治理的民间力量明显不足，各种公益性的社会组织和基层自治组织（城市社区和农村“村两委”）行政化倾向严重，对政府的依赖性强，社会自治能力和民众自我发展能力普遍较弱。

具体来看，主要表现在：一是从总体上来看，社会系统内部结构分化不充分，受地理环境、经济发展、民族宗教和文化历史等因素影响，一些远离发展中心的边疆少数民族地区呈现出板块状结构，社会发育度低，对本民族文化适应性强，出现社会发展阶段的梯度效应和“差序格局”；二是虽然云南目前总体上尚处于从工业化初期向中期过渡阶段，但是在全省范围内，城乡之间、地区之间、民族之间经济社会发展水平差异明显，现代化水平参差不齐，存在区域内新的“二元结构”；三是因民族宗教、利益纠纷、政府行为、环境问题等原因引发的边疆群体性事件增多，并与毒品问题、艾滋病问题、跨国婚姻、跨境赌博等其他突出边疆社会问题交织，使云南边疆社会治理环境更为复杂，治理风险逐步增加。

（二）社会治理主体的民族性

多民族和多元文化并存是云南边疆社会治理的又一明显特征。政府社会治理的有效推进在很大程度上取决于民族关系的和谐、各民族对于国家权威的合法性认同的建立、国家意识与民族文化间的有效互动。

云南是我国少数民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、人口较少民族最多、民族自治地方最多的边疆省份。全省共有51个少数民族，其中有26个为世居民族，还有哈尼、傣、傈僳、佤、拉祜、景颇、布朗、普米、怒、德昂、独龙、基诺等15个特有民族。截至2011年末，民族自治地方人口占全省（4631.03万）的49.1%，自治地方面积占全省（39.42万平方公里）的70.2%。［4］（P508）此外，还有彝、哈尼、壮、傣、苗、傈僳、佤等16个民族跨境而居，占全国跨境民族总数的1／2。

对于云南边疆社会治理而言，必须认真处理好治理中的民族问题，这不仅关系到边疆稳定，而且直接影响到政府社会治理的效率和成本。从总体上来看，主要集中在两个方面：一是跨境民族对于治理的认同度。因为跨境民族基于文化、语言、宗教、习俗和生活方式等多方面的同质性，虽然在居住空间上分属不同国家但同一民族分布区域基本连成一片，而且长期以来，跨境民族相互之间通过探亲访友、通婚互市、拜佛朝庙、过耕放牧、节日集会等形式一直保持密切交往。因此，跨境民族的身份认同和文化认同与对国家的政治认同之间存在着一定张力。二是民族利益关系的协调。当前很多涉及民族类群体性事件都是源于利益纠纷，而因民族自身利益受损引发的边民外流现象在历史上出现不止一次。同时，各民族间发展程度和社会化程度也存在差异，尤其是对于“直过区”民族和人口较少民族，由于生活环境相对封闭，社会同质性强，贫困程度深，对于自身文化认同度高，在政府社会治理中如何建立起二者间的良性互动关系，也面临着很多不确定因素。

（三）社会治理任务的艰巨性

云南作为多民族、多宗教的边疆山区欠发达省份，社会现代化程度低，区域发展不平衡现象严重，城乡差距大，尤其是边境民族地区与靠内经济相对发达地区经济社会差距正在不断拉大，加之边境安全问题、民族宗教问题，发展难度更大。据统计，云南25个边境县人均GDP为全省60%左右，财政收入仅占全省的5%，农民人均纯收入仅为全省75%左右，为全国50%左右，还有17个县为国家和省级贫困县，农民人均纯收入后四位的贡山、福贡、西盟、澜沧4县都在边境地区。［5］

从总体上来看，当前存在的问题主要表现在：社会事业发展严重滞后，社会保障体系不健全，城乡教育资源、公共卫生资源配置不合理，农村交通、用电、供水、邮电、广播、电视等公共服务设施落后，城乡社区建设和基层治理内源动力不足，社会组织管理体制和机制有待完善，公共安全治理形势不容乐观。社会治理任务艰巨，难度可想而知。

二、云南边疆民族地区政府社会治理及能力提升面临的主要问题

近年来，随着云南省委省政府倡导的“社会和谐行动计划”的推进，云南边疆民族地区政府社会治理创新方面也有可圈可点之处，尤其在推进民生福祉和落实社会保障、应急救灾、社会安全综合治理方面成绩斐然。同时，也积累了一些典型经验和成功做法。例如：云南迪庆藏区促和谐保稳定举措、楚雄市法治示范村创建和以彝族文化为依托加强社会治理创新、开远市戒毒工作中的“雨露社区”管理模式、德宏州加强流动人口管理的“融入工程”等。［6］但是，诚如上文所述，由于地理环境、民族宗教和文化历史等方面的原因，社会治理具有特殊性，决定了云南边疆民族地区政府社会治理的难度大、任务重，而且面对的问题也复杂多样。

（一）经济发展长期滞后，社会治理的物质基础薄弱

社会管理中的组织结构是管理功能发挥的载体，决定着整个管理系统的优劣成败。组织结构中人财物等硬件的好坏和关系状况直接关系到管理质量和效率。因此，作为社会治理主体的政府的财政汲取能力直接影响到政府社会职能的发挥。云南边疆民族地区经济发展相对滞后、贫困人口较多，尤其是边境少数民族“直过”地区，政府财政入不敷出现象更为严重。据统计，2000年—2005年云南财政支出对中央依赖度平均达58.4%，位居全国前列。怒江州的福贡县财政依赖度更是高达95.36%。［7］由于财力紧张使得云南边疆民族地区，尤其是基层政府社会治理面临危机，政府在公共服务和公共产品的投入上明显力不从心，政府主要精力和工作重点不得不放在抓经济、抓项目，以经济手段来处理社会问题。

（二）社会治理中的制度供给不足，制度执行效率低下

加强制度建设，提高制度执行力，是政府加强社会治理的基础和前提。在社会治理创新实践中，作为责任主体的政府的主要职责就是制定社会政策和各种法规，并不断完善社会治理机制。近年来，在民族地区社会治理中，国家和地方均制定了一系列相关的政策和法规，但是从实际的效能来看，存在着制度可操作性不强、制度依赖和制度认同弱化等问题。

政府的制度设计与民族地区的发展和民众的利益诉求之间存在脱节，直接导致国家正式制度失灵和非正式制度的替代效应的产生。据统计，新中国成立以来，中央和云南省政府制定的帮助少数民族发展的特殊优惠政策达144项，然而到1995年，能继续执行的只有50%左右，另外50%的优惠政策已停止或难以执行，而仍在继续执行的政策的功能也大大减弱了。［8］与此同时，在边境农村地区，人伦血亲观念和宗族意识较强烈，法治意识淡薄，乡规民约、风俗习惯、伦理道德成为影响人们行为的主要规则。［9］（P32）例如，在一些边境民族农村地区，对于婚俗和遗产继承方面，存在习俗僭越法律的现象，如早婚和不进行结婚登记、女儿没有继承权等，国家的政策和法规成为一纸空文。此外，在基层社会治理中，地方政府在矿产开采、土地拆迁、计生执法方面往往没有处置权，在涉及利益纠纷中，往往只能做思想安抚工作，陷入“欲为无职，不为失职”的尴尬境地。尤其在边境沿线地区，当利益受损的边民的利益得不到制度内的合理解决时，部分边民就可能外流出境，影响到边境安全和社会稳定。

（三）治理理念转换迟缓，以行政思维管理社会

党的十八届三中全会提出从社会管理向社会治理的转变，不是“让政府走开”，治理中也包含着管理要素，“治理和管理不能截然分开”，［10］社会管理是政府重要的职能之一。但是，问题的另一面是，现代社会发展环境要求政府和社会分离，政府要树立善治意识，回归公共职能本位，推进公共治理社会化。

对于云南边疆社会治理来说，由于治理环境的复杂性和特殊性，政府的责任意识更强，在社会治理中的主体地位更加突出，行政管理方式的存在具有一定的客观必然性。但是，政府的这种治理偏好往往偏离了社会善治的方向，出现以经济职能、政治职能发挥代替社会公共服务职能的现象，导致政府对社会的淹没，对公共产品供给的缺位和腐败现象的滋生。同时，这种行政思维直接导致民众对政府的依赖，形成等靠要的思想，一旦某些群体和个体利益诉求得不到满足，就直接形成对政府的集体抗争，如上访。

（四）治理手段单一，维稳式和管控式治理形成常态化

社会治理手段的科学性和有效性是检验政府治理能力的“试金石”。在学界研究和政府具体实践中，通常包括经济手段、法律手段、行政手段。［11］（P29）但是，由于边疆民族地区社会治理环境的复杂性以及经济社会发展的不平衡性，往往行政手段用得多，法律手段和经济手段用得少，形成以权代法，甚至以罚代管的现象。这一问题产生的原因是多方面的，如制度化滞后、法律意识不强、干部考核中的经济发展和维稳的压力等。循此发展，会形成政府社会管理中的“内卷化”现象。主要表现在管理机构精细化、组织功能维稳化、管理人员压力化。［12］因而，在面对复杂问题和矛盾时，往往出现所谓“通不通，十分钟，再不通，龙卷风”、“以硬对硬，以蛮对蛮”的简单粗暴的执法行为。一些地方也存在着“行政手段不好用，法律手段不会用，教育手段不顶用，粗暴手段不敢用”的管理中的困惑。

（五）基层政府社会治理能力较弱，问题积累多

社会治理的重心和难点在基层，所谓“基层不稳、地动山摇”就是这个道理。基层政府社会治理能力的强弱直接关系到国家社会治理能力现代化的程度。毋庸置疑，云南边疆民族地区政府在民生改善、扶贫救助、维护社会安全和边疆稳定方面成绩不菲，并积累了一些成功经验。但是，从我们调研的实际情况来看，基层政府在社会治理中的确存在很多问题，尽管政府也希望能把社会事业和公共服务做得很好，但是往往显得力不从心。这既有客观方面的原因，如区位环境限制、经济条件较差、发展基础薄弱、人员编制不足、制度设计不合理和财政紧张等；更有主观方面的原因，如社会管理理念陈旧、管理手段单一，人员素质不高，对社会治理的内容和范围认识不清等，使得基层社会矛盾和问题逐步积累，在基层群众诉求无法得到合理及时的回应并给予满足的情况下，出现越级上访、缠访、集体上访等群体性事件。例如，2014年10月，发生在昆明近郊晋宁县因土地征用问题而引发的“10.14”暴力冲突事件和2008年7月的孟连“7.19”事件之所以出现民企、官民、警民间的激烈对抗，进而引发流血冲突，造成恶劣的社会影响，其原因在于基层政府忽略了社会治理中的民间力量和民众利益，行政法规和政策及措施的制定存在一厢情愿地“为民做主”的现象，再加之行政执法中的急功近利、权力管控思维和执法手段简单粗暴，直接导致社会矛盾冲突不断升级。

三、云南边疆民族地区政府社会治理能力提升的现实路径

在国家社会治理现代化的背景下，云南边疆民族地区政府社会治理可以结合云南面向西南开放的桥头堡战略和国家“一路一带”战略，以建立民族团结进步边疆稳定示范区为依托，切实转变观念，发展民生，创新社会治理体制机制，走出有云南自身特点的治理之路。

（一）确立治理理念和善治思想，坚持政社分离，构建服务型政府

重建社会治理模式，从单一主体转向多元合作主体，从控制干预转向合作协商，从统治和管理转向治理和善治。

1.明确社会治理主体多元化定位，认识民族地区社会治理内容的延展性和特殊性

民族地区政府社会治理一直以来就是以政府行政力量推动，国家强制性权力保证政府能力不断扩张，职能范围覆盖到社会经济各方面，甚至深入到民众日常生活空间。但是，从善治的视角来看，这种行政控制下的自上而下的治理逻辑不仅其合法性、有效性令人质疑，而且也给政府自身增加了治理成本和政治风险。根据我们调研的结果，目前云南边疆社会治理中，各地对于社会治理的内容和范围界定不一，但又多集中在流动人口管理、特殊人群帮教、社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会管理、社会组织管理等方面，社会力量参与社会治理明显不足。

因此，必须根据“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理总体部署，尽快实现政社分离，厘定政府边界，明确民族地区政府社会治理的职能权限和内容规定性，加快扭转政府社会管理职能不清、内容模糊和管理混乱的现象，真正建立起政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会治理网络体系。

2.确立以人为本的价值原则，坚持民族平等、共同发展的方向

社会建设和社会治理的目标是实现社会和谐有序。社会治理的核心是人的要素，治理的目的是为了满足不同阶层、不同群体的社会成员的多层次的不同利益需求。对于边疆民族地区来说，实现和保障各民族平等、和谐、共同发展意义更为重大，这不仅体现了对于人的全面发展的权利的尊重，更是执政党和人民政府对于“不让一个民族兄弟掉队”的责任承诺。因此，边疆民族地区政府社会治理必须坚持科学发展观的要求，以人为本，及时把握社会领域出现的新情况、新问题，突出重点，突破难点，着力解决和协调好各种利益关系，用发展的思维来解决问题，用治理的理念来化解矛盾。

3.淡化民族意识，培育公民意识，强化国家认同

正如上文所述，云南边疆民族地区民族种类多、跨境民族多、贫困民族多。社会治理的民族性与治理环境的复杂性、敏感性交融，政府社会治理必须面对民族利益协调和合法性认同的建立，因为“我国各少数民族正是自觉不自觉地从民族利益的角度来考虑和接受国家政权的。”［13］（P165）与此同时，由于各民族“大杂居、小聚居”的分布格局，加之民族内群体的文化认同、民族身份认同和宗教认同普遍较高，在自身利益受损和政府干预失当的情况下，民族意识会进一步强化，这在跨境民族群体中表现更为明显。因此，必须通过国家采取尊重并认同其民族身份、扶持推动自我发展能力和增强发展意识、建立多元一体格局下的国家政治认同等措施来实现有效治理。进而言之，通过维护各少数民族利益，建立对于中华民族的国民文化认同，消融文化区隔，实现从民族身份向公民身份转变。随之，可以通过培育公民意识，并不断以主流价值观加以引导，使之具有公共精神，真正实现云南边疆民族地区政府社会治理现代化的目标。

（二）大力推进民族经济发展，夯实社会治理物质基础

云南边疆民族地区社会治理必须夯实自身经济实力，唯此才能保证各项社会事业发展和公共服务有充足的财力保证。当前，必须结合云南资源、人力、科技和政策等方面的实际，分类、分地区制定相关的发展战略，整合优势资源，循序渐进，拓展发展空间，在政府财政支出中扩大民生建设和公共服务的份额，让发展成果惠及民族地区全体民众。

一是充分利用国家新一轮西部大开发战略、面向西南开放桥头堡战略和“一路一带”战略，发挥自身在中国－东盟自贸区中的独特优势，用足用好国家一系列利于云南发展的优惠政策，吸引国内外资本、技术、人才和管理经验向云南聚集，不断积累后发优势，实现跨越式发展。

二是以“两强”（绿色经济、民族文化）战略为核心，建立市场化导向，培育民族地区支柱产业和优势产业，积累财政，提高社会福利，增强经济发展对社会的拉动和吸附效应。同时，要加大在民族地区教育、就业、公共医疗卫生、社会养老等方面的资金投入，制定具有较强指导性、可操作性、符合民族地区实际的社会政策，促进社会公平，减缩社会发展差距。

三是着力解决集中连片贫困区、直过区人口较少民族和跨境民族地区的经济社会发展严重滞后现象。因地施策，加大扶持力度，强化政府的主体责任，重点提升该地区少数民族社区和居民的发展意识和发展能力。在操作层面上，可以结合“兴边富民”工程、边疆“解五难”工程、民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设项目等推动整体脱贫，建立面向贫困户的瞄准机制，实现重点突破，点面结合，加快实现边疆贫困民族地区社会现代化的目标。

（三）推动边疆社会治理制度化、法治化

约翰·罗尔斯在《正义论》中直言：“正义是社会制度的首要价值”。合理公正的制度设计犹如一道道结构坚固的藩篱维护着社会秩序的稳定和谐。政府社会治理的重要职能就在于以国家执行权力强化社会制度化，实现和维护社会公平正义。塞缪尔·P．亨廷顿曾指出“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏政府”。［14（P26）］制度供给能力成为衡量政府力量的重要标准。社会治理制度化是从源头化解社会问题和社会矛盾的“顶层”支撑。当前，云南边疆民族地区政府社会治理中存在制度缺失、制度失灵、制度创新不足和执行力低下等问题，解决这些问题的关键在于提升政府制度设计的能力和水平。

首先，要转变制度设计的理性绝对化倾向，认识到制度理性的有限性。要坚持制度制定主体的多元化，尤其是关注基层生活中的大量非正式制度的作用。云南边疆民族地区文化多样性明显，不同民族的文化习俗、生活方式、宗教信仰等构成了制度存在的感性空间。不同民族的“文化价值观和态度可以阻碍进步，也可以促进进步，可是它们的作用一直大体上受到政府和发展机构的忽视”。［15］（P34）

其次，结合云南边疆民族地方特色，探索国家社会治理体制机制与民族地方社会治理特色的有效转接，加快制定《云南省关于贯彻落实〈中共中央全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》，各州（市县）也要制定本地区的实施办法，促进民族地区社会治理制度化、科学化、规范化，减少社会冲突。

最后，加快云南边疆社会治理法治化进程，加大社会民生领域立法力度，细化民族区域自治法的实施细则，结合毒品艾滋病问题、跨国婚姻、“三非”问题（非法入境、非法居住、非法就业）、宗教渗透、非政府组织活动等云南边疆突出的社会问题，各民族自治地方积极探索制定适合本地区实际的可操作性强的社会治理法治法规，推进边疆社会治理法治化，“以法治思维和法治方式提升边疆治理能力。”［16］

（四）加强党政、政民、政社互动，发挥社会组织协同治理的积极作用

从社会治理角度来说，政府能力表现为政府治理社会的潜在能力和效力，包括政府实现自主目标的潜能和向社会提供服务的供给状况两方面，而其能力水平则由社会组织和基层民众的认同度和满意度来加以评判，这是社会治理社会性和互动性的体现，也是实现政府善治的内在要求。

目前，云南社会组织总数已经达到15600个，年均增长10%以上，其中，境外非政府组织就有100多个。除此之外，因受登记管理条件限制，还有大量尚未注册登记的草根民间组织活跃于环保、教育、救灾、减困、卫生医疗和特殊群体的干预等领域。因此，云南边疆民族地区政府社会治理要充分利用自身本土社会资源，在管理理念、政策措施、监督管理和沟通协调机制等方面培育社会组织发展的土壤。具体地说，首先要消除对社会组织的防范和歧视心理，承认其合法性地位；其次要在政策上降低准入门槛，扶持行业协会、农村经济组织、社区服务类、民办非营利性组织的发展，通过购买服务、减免税收和参与制定社会政策等方式，提高其服务社会和参与治理的能力；再次要加强社会组织监督管理的机制创新，通过完善法规、引入第三方评估机构和社会舆论监督提高其自律化水平；最后要建立政府、社会组织和民众之间稳定和常态化的互动互联机制，通过新闻发布会、听证会、政策咨询会等方式，及时了解社会组织和基层民众对政府社会治理中的政策和措施方面的意见和建议，真正形成社会治理的合作共治和良性互动。

（五）加强基层社会治理能力建设，维护基层社会稳定和民族和谐

民族地区基层社会治理不仅关乎社会稳定和边疆和谐，而且对政府社会治理能力现代化目标的实现具有决定性影响。正如前文所述，云南边疆民族地区基层社会治理取得了一些积极成果，呈现出边疆稳定、民族团结和社会进步的喜人景象。但是，从基层政府社会治理能力角度来看，还存在着能力不强、素质不高、创新乏力等突出问题。尤其在边境沿线，地方政府面临着维稳处突、防渗反渗、扶贫攻坚、环境保护、财政紧张等多方面的压力，加之该地区集中了大部分跨境民族和直过民族，社会治理的敏感性和风险性较强。

从创新基层社会治理和维护边疆和谐稳定的视角来看，云南边疆基层社会治理要结合云南“边、少、山、穷”的实际，在转变理念、加快发展、加强制度规范、调动社会组织参与治理的基础上，着力提升城市社区、乡镇政府及村两委的社会治理能力。具体地说，一是要减少对城市社区的行政事务的“下沉”，将社会公共事务管理重心下移，财权和事权同步下放，针对社区类非营利性企业给予税收减免的优惠政策，所得收益用于社区公共事业和服务投入；二是加强乡镇政府干部队伍建设，通过激励机制引进人才，加快培养少数民族干部，加强干部素质和履职能力培训，建立奖惩分明、权责对应的干部监督考核机制，提升乡镇政府对基层社会的整合力和动员能力，形成互信互动的良性循环；三是减少乡镇政府对村民自治组织的干预，赋予村民自治组织在法律上的法人资格和社会治理中的主体地位。同时，乡镇党委政府要加强对村民自治组织的引导和扶持，提高边境村寨村级干部的工资待遇和社会保障水平，通过转移支付、项目支持和地方资源性收益适度提成等方式，提高农村基层自治组织的财政汲取能力。除此之外，还要协调村两委之间、农民与村委会之间的对立关系，提高农民对村民自治组织的认同度和信任度，增强公民意识和权利意识，从而主动参与公共事务管理，重建基层社会治理的关系网络，真正实现农村基层政府社会治理的自主性和民间性。

［1］云南省生态环境建设规划［EB／OL］．2000－4，百度文库．

［2］云南瞄准四个集中连片特困地区打响扶贫攻坚战［EB／OL］．新华网，2012－2－20，http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2012－02／20／c＿111546599.htm．

［3］李诚．国家构建与边疆稳定［M］．昆明：云南人民出版社，2013．

［4］2012云南统计年鉴［M］．北京：中国统计出版社，2012．

［5］陈利君．云南经济社会发展的主要特征与建议［J］．云南社科动态，2012，（2）．

［6］杨福泉．关于民族地区社会管理创新的思考［J］．云南社会科学，2012，（6）．

［7］李保春．云南县域经济发展的财政政策思考［J］．云南财贸学院学报，2005，（4）．

［8］郭家骥．中国的民族政策：成就与挑战［J］．云南社会科学，2002，（5）．

［9］王彦斌．社会管理的共构［M］．北京：社会科学文献出版社，2011．

［10］郑杭生．“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种社会学分析［J］．社会学评论，2014，（3）．

［11］王彦斌等主编．社会管理的共构［M］．北京：社会科学文献出版社，2011．

［12］蔡辉明．警惕社会管理中的“内卷化”现象［N］．学习时报，2011－08－22．

［13］周平．中国少数民族政治分析［M］．昆明：云南大学出版社，2000．

［14］塞缪尔·亨廷顿．变化世界中的政治秩序［M］．北京：三联书店，1989．

［15］塞缪尔·亨廷顿，劳伦斯·哈里森．文化的重要作用［M］．程克雄译．北京：新华出版社，2010．

［16］李纪恒．坚持法治思维善用法治方式［N］．云南日报，2014－12－04．

The Promotion of Social Governance Capabilities of the Governments in Yunnan Frontier M inority Areas

YE Hong1，LICheng2
（1．Postgraduate Department；2．Social Sciences Teaching and Research Department，Party School of the CPC Yunnan Provincial Committee，Kunming，650111，Yunnan，China）

Social governance capability is a core factor of government capabilities formodern nation－states．There is particu larity in the government social governance capacity construction in Yunnan frontierminority areas，which aremanifested in com plexity of the governance environments，nationality of the governance body and difficulty ofmanagement task．At the same time，the social governance here is confronted with many problems．Namely，weak material basis，insufficient system supply and exe cution，slow transformation ofmanagement concepts，single governancemeans and lack ofbasic socialgovernance ability．There fore，tomaintain the development and stability at the border and to build a rich，democratic，harmonious and civilized Yunnan，we should realize the particularity and complexity in the social governance of the border areas and try to explore the bottlenecks and obstacles in the ascension of its social governance capacity．Finally，the paper puts forward several feasible countermeasures on the realization ofmodernization of the social governance and on the improvement of the social governance capacity of themi nority governments．

social governance；government capability；frontierminority areas；Yunnan

D67

：1006－723X（2015）04－0029－07

〔责任编辑：左安嵩〕

云南省马克思主义理论研究和建设工程2011年度课题“社会转型期边疆民族地区提升政府社会建设能力研究”；2012年度国家社科基金西部项目（12XMZ001）

叶 红，女，中共云南省委党校研究生部副教授，主要从事民族政治、社会发展、中国特色社会主义理论研究；李 诚，男，中共云南省委党校科社教研部副教授，博士，主要从事边疆社会问题与社会发展、社会治理、社区建设和城市化研究。