新法案促进美国小水电新发展

赵建达，康 鹏，崔振华，吴 昊

（1．水利部农村电气化研究所，浙江杭州310012；2．水利部农村水电工程技术研究中心，浙江杭州310012）

新法案促进美国小水电新发展

赵建达1，2，康 鹏1，2，崔振华1，2，吴 昊1

（1．水利部农村电气化研究所，浙江杭州310012；2．水利部农村水电工程技术研究中心，浙江杭州310012）

水电是世界公认的清洁可再生能源。水电在美国可再生能源的开发利用方面占有重要的地位，是目前美国最大的可再生无碳能源（renewablecarbon_freeenergy）来源。在美国，实施大型水电开发方案的机会越来越少，但小水电却拥有广阔的发展前景。随着《水电监管效率法案》和《垦务局小水电发展和农村就业法案》两项新法规的颁布，美国小水电的发展又迎来了新一轮的发展机遇。

小水电；可再生无碳能源；法案；发展；垦务局；联邦能源监管委员会；美国

0 引 言

美国水电开发建设的高峰期在20世纪20～70年代，曾是世界水电开发利用第一强国，也是该时期的水电开发技术第一强国，一直处于世界领先地位。水电是美国上世纪前半叶的主要电能形式，早期的国家工业和经济发展为水电发展提供了契机。1940年，全美水力发电量占到了全国用电总量的40%。但自70年代以来，美国水电建设开始步入平稳发展时代；进入21世纪以来，水电开发已明显放慢了步伐。

目前，水力发电只占美国电力需求的7%，但却是目前美国最大的可再生无碳能源（renewable carbon_freeenergy）来源；特别是在电力系统中具有调峰填谷、调频调相等多种功能，保障电网安全、稳定运行，且运行灵活、反应快速的抽水蓄能电站特别有益。然而，根据美国陆军工程师兵团的全国水坝详细资料，美国现有8万多座大坝中，只有3%实现了水力发电，如果能够充分利用现有的大坝资源，到2025年底前可以额外增加60000MW的水电装机容量，新增70万个就业岗位。

美国能源部曾在1998年开展了一次能源评估，评估结论指出：到2020年之前，利用现有水电资源可以再开发21000MW的额外装机容量，且均不需要新建水坝或蓄水。在这21000MW装机容量中，通过对现有老旧电站实行增效扩容，可以增加4300MW的装机容量，满足大约400万户家庭的电力需求，这显然是对国家能源供应的一个重大贡献。遗憾的是，以上设想因为种种原因并没有如愿实现。

在美国，实施大型水电开发方案的机会越来越少，但小水电却拥有广阔的发展前景。随着世界减排形势的日益严峻，以及能源结构的重新调整，美国国会决定修订现有的法律法规，以便快速有效地促进小水电的发展。

2013年8月9日，美国总统奥巴马签署生效国会通过的两项有关小水电发展的新法案。一是《水电监管效率法案》（PL113－23，127Stat.493）；二是《垦务局小水电发展和农村就业法案》（PL113－24，127Stat.498），两项法案都简化和加快了小水电开发监管审批的程序，以便利和促进小水电开发。

1 水电监管效率法案

《水电监管效率法案》以压倒性的优势在参众两院获得通过，该法案是民主和共和两党对于水电重要性达成共识的具体表现。对一些特定的水电工程予以简化、加快甚至减免管理审批流程的豁免政策。依据《联邦电力法》（FPA），联邦政府建设的水电项目由国会授权，主要由美国内务部垦务局、陆军工程师兵团和田纳西流域管理局负责施工。对于大多数的非联邦水电项目，由联邦能源监管委员会（FERC）负责审核和颁发执照，授权施工。

《水电监管效率法案》对水电开发的主要修订内容：“扩大了联邦能源监管委员会对于小水电工程及其管道的一些豁免政策边界条件；对于某些水电工程，减免了《联邦电力法》中规定的许可证要求；获得初步开发许可的期限扩大为3年以上；对于部分水电工程，指导联邦能源监管委员会调查研究2年快速审批的可行性；引导美国能源部进行相关事宜的研究。”

（1）新法规扩大了小水电工程的豁免政策边界条件。在原有《公用事业监管政策法》（PURPA）的基础上（16U.S.C.§2705（d）），将满足要求的水电站装机容量豁免限制从5MW提高到10MW，同时根据原有的联邦电力法（16U.S.C.§823（a）），将非联邦政府所有的水电工程的装机容量豁免限制从15MW提高至40MW，联邦政府所有的水电工程仍然维持之前40MW装机的豁免阈值。新法案仍然沿用了联邦电力法中关于管道的定义，即任何用来保证农业、市政、工业用水的隧道、水道、管道、渡槽、水槽、水沟或类似的人造引水输水管道设施，而并不是以发电为主的引水输水管道。

（2）新的许可审批政策需要小水电工程满足联邦电力法中的一些规定：仅用来发电，且没有联邦所属的管道；最大装机容量为5MW；目前尚未获得许可证。

法规要求任何公民、州或市政当局向美国联邦能源监管委员会提交一份符合条件的水力发电管道设施意向通知文件，联邦能源管理委员最近已经在其网站公布了通知文件的模板。

法规还要求联邦能源监管委员会在15天内初步判定提交的水电管道设施意向通知文件是否满足要求，若满足豁免政策的要求，联邦能源监管委员会必须公开意向通知文件。若公开后该通知文件存在异议，联邦能源监管委员会必须在公开后45天内签署最终的判定结果；如果没有异议，在45天内该水电工程会被认为满足豁免政策的要求。

（3）如果许可证持有者信誉良好且已经积极开展了相关前期工作，联邦能源监管委员会可以根据实际情况，在许可证3年有效期的基础上最多延长2年。原有的规定中，许可证到期后不会有延长期限的相关政策。许可证持有者仍然可以在许可证到期前在原有的选址位置重新申请一份许可证，但是这无法保证重新申请时不会有其他企业和个人参与竞争。

（4）目前，整套水电工程开发的审批程序最多耗时长达5年。为了加快“低影响水电”工程的审批时间，法案要求联邦能源监管委员会研究将径流式水电站和抽水蓄能电站审批时间缩短至2年的可行性。而且，这2年还包含了联邦能源监管委员会前期许可流程的时间。

联邦能源监管委员会必须举办一系列咨询会，征求公众关于“如何加快审批流程和制定适合此套流程的水电项目的标准”的意见。2013年10月22日，联邦能源监管委员会举行了第一期研讨会。2014年1月2日，联邦能源监管委员会发布了一则“关于申请加入加快水电审批流程试点工程的通知”，试点项目申请时间从2014年2月5日至5月5日，申请的试点必须满足以下条件：

①对现有地表和地下水几乎不存在影响。

②对濒危和保护物种没有任何影响。

③如果试点工程选址位于现有的联邦所属大坝，则必须包含大坝所属机构的可行声明。

④如果试点选址需要利用公园、游乐场、野生动物保护区，则必须有管理机构出具的可行声明。

⑤如果是抽水蓄能试点工程，则其类型须为纯抽水蓄能式电站，即没有或只有少量的天然来水进入上水库（以补充蒸发、渗漏损失）。

联邦能源监管委员会会根据申请试点的材料选择合适的试点方案，研究2年快速审批的可行性。到2017年2月，联邦能源监管委员会将召开研讨会，发布2年快速审批试点有效性的报告，并公开征求意见。

（5）《水电监管效率法案》还要求美国能源部研究现有抽水蓄能电站在保障间歇性可再生能源等方面的技术适用性，包括对现有设备升级或引用先进的商用技术，以及抽水蓄能电站在提高电网可靠性等方面的技术潜力。

2 垦务局小水电发展和农村就业法案

隶属于内务部的垦务局于1902年开始介入水电的开发，是美国西部第二大水力发电生产商。如今，垦务局已经成为水管理机构。它为满足美国西部各州、土著部落和其他各用户对水的需求，制定了相应的计划、倡议和行动纲领，积极保护生态环境以及它所建造的公共设施的投资利益。

《垦务局小水电发展和农村就业法案》主要修订内容：内务部垦务局电力资源办公室是小型引水式水电站的最高管理机构；小型引水式水电站定义为装机容量5MW及以下的水电站；该法案剔除了《国家环境政策法案》（NEPA）对于小型引水式水电站的一些规定；对于在灌区或者与用水者有直接联系的工程，建立了优先租赁特权制度。

（1）新的《垦务局小水电发展和农村就业法案》修订了1939年颁布的《垦务工程法案》，授权美国内务部长负责管理小型引水式水电工程项目，内务部垦务局电力资源办公室是小型引水式电站的最高政策和制度制定机构。根据国会研究服务部对该法案的说明（第113届国会，2013—2015.H.R. 678，2013年8月10日），内务部垦务局电力资源办公室的设立是为了将小型水电站的管理从联邦能源监管委员会中剥离独立出来。

（2）新法规需要垦务局申请并剔除《国家环境政策法案》中对小型引水式水电站的一些管理规定，剔除对象不包括与选址相关的传输设施。垦务局所管辖的小型引水式水电站可以不再需要准备《国家环境政策法案》规定的环境类文件，如环境影响声明等。

（3）新法规规定从移交或者保留的管道取水的相应灌区或者用水者享有优先租赁的权利。保留的管道是指由垦务局管理保留的管道；移交的管道是指已经移交给合法的用户组织或者灌区的管道。如果灌区或者用户组织没有接受优先租赁的特权，垦务局可以将优先租赁权提供给其他团体组织。

3 诉讼问题

以上的相关法案都旨在减少或减免小水电工程开发的成本、审批时间以及旷日持久的诉讼费。新的精简程序和减少后的诉讼费可以显著促进小水电的开发。然而，不排除仍然会有一些环保组织和第三方组织试图挑战这些精简的程序，来阻止某些水电工程的开发。

4 结 语

2014年中美双方发表气候变化联合声明，美方承诺，2025年要在2005年排放量的基础上减排26%～28%。在新时期减排形势巨大压力下，各国都已充分认识到水电的重要性，在保护环境的前提下积极发展水电，已经成为今后一个时期许多国家在能源结构调整方面的重要举措。小水电是清洁的可再生能源，发展小水电对区域经济和社会可持续发展具有重要意义，同时在促进节能减排、应对气候变化，发展区域经济，实现水资源综合利用，以及带动相关产业发展等方面都发挥了重要作用。

今后美国水电的发展主要是建设一些具有调峰功能的抽水蓄能电站，在已建工程上扩机以增加装机容量和发电量。这些新增的装机容量虽然不能从整体上改变美国的电力结构，但在可再生能源的开发利用方面却占有重要的地位。

［1］ JenningsStrouss＆SalmonPLC，DebbieA．Swanstromand AndreaI．SarmenteroGarzón．Newlawspromotedevelopmentofsmallhydropowerprojects［J］．ABASectionofEnvironment，Energy＆NaturalResources_LitigationCommittee Newsletter，December2013，Vol．2，No．1．

［2］ 崔振华．政策与监管：美国小水电开发管理［J］．小水电，2012（1）：1_2，19．

［3］ 贾金生．国外水电发展概况及对我国水电发展的启示（二）［J］．中国水能及电气化，2010（4）：8_12．

［4］ 赴美国、加拿大水能资源开发利用管理考察组．赴美国、加拿大水能资源开发利用管理考察报告［J］．中国水能及电气化，2008（4）：23_28，36．

责任编辑 吴 昊

2015－03－20

“十二五”国家科技支撑计划项目（2012BAD10B00）；水利部公益性行业科研专项（201401044）。

赵建达（1965－），男，教授级高级工程师，主要从事小水电政策、技术研究、国际合作和科技期刊编审工作。E_mail：jdzhao＠hrcshp.org