关于武汉市测绘研究院发展战略的思考

肖建华

(武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022)

1 院基本情况及发展历程简介

1.1 目前基本情况

武汉市测绘研究院(原武汉市勘测设计研究院)成立于1950年，主要从事城市勘测生产、科研、开发、应用等基础工作，担负着为城市建设和经济社会发展以及社会各界提供基础地理信息和勘测技术服务的职能。

全院现有在职员工601 人，其中有事业单位专业技术二级岗位1 人、三级岗位6 人，国家注册测绘师43人，注册土木(岩土)工程师15 人，一级注册建造师6人，享受国务院、湖北省和武汉市政府专项津贴16 人次，正高职高级工程师22 人，博士、硕士90 余人。内设办公室等18 个部门，另有武汉市勘察设计有限公司等4家全资子公司。具有工程勘察综合类甲级资质(转入武汉市勘察设计有限公司)，测绘甲级资质，地基与基础施工一级资质，地质灾害危险性评估甲级资质，地质灾害治理勘查、设计、施工乙级资质等多项业务资质，是国家档案一级达标科技事业单位;通过了ISO9001 质量管理体系、ISO14001 环境管理体系、OHSAS18001 职业健康安全管理体系认证，获湖北省高新技术企业认定，入选湖北省创新型试点企业，是“精密工程与工业测量”国家测绘地理信息局重点实验室建设支撑单位。业务领域涵盖测绘工程(卫星大地测量、遥感与航空摄影测量、工程测量、地籍测绘、地下管线探测、地图制印)、地理信息工程及系统集成、信息咨询、岩土工程(岩土工程勘察、设计、施工、监测、检测、测试、监理)、地质灾害治理工程(危险性评估、勘查、施工、设计)、基坑工程、桩基工程与地基处理、土地登记代理等。

武汉市测绘研究院秉承“团结，奋进，求实，创新”的建院精神，以改革为动力，走科技创新之路，团结拼博、开拓进取、求实创新，先后荣获“全国城市勘测设计先进单位(金奖)”、“全国城市规划行业新技术应用单位”、“全国测绘质量优秀单位”、“全国工程勘察与岩土行业诚信单位”、“中国勘察设计优秀单位”、“中国建设职工行业文明单位”、“全国青年文明号”、“全国企业文化建设优秀单位”、“湖北省勘察设计企业综合实力10 强”、“湖北省测绘服务行业排头企业”、“湖北省建设系统先进集体”、“湖北省五一劳动奖状”、“武汉市文明单位”等40 多项国家、省(部)、市级荣誉称号，200 余项工程或成果项目获国家、省(部)、市级科技进步奖、优秀工程奖和优秀软件奖。

1.2 主要发展历程

城市勘测是国民经济和社会发展的重要基础性工作，长期以来，作为城市规划、管理和建设的基础和前提，城市勘测工作不仅为城市规划提供了重要基础平台，而且作为城乡规划管理流程中不可分割的工作环节，为城市的规划、建设和管理提供了强有力的技术支撑和保障，发挥了先行作用。纵观武汉市的建设与发展，城市勘测工作在服务政府决策、服务城市管理、服务经济建设、服务社会公共等多个方面起到了重要的基础性、公益性、保障性作用。新中国成立以来，武汉市的城市勘测工作经过60 多年的发展，特别是改革开放30 多年来，城市勘测工作以信息化建设为核心，从生产手段到服务方式都发生了革命性的变化，经历了三个重要阶段:

(1)建国初期至改革开放初期:建立了较为完整的模拟勘测体系，为武汉市的城市建设和经济发展作出了不可磨灭的贡献。

(2)改革开放初期至21 世纪初:建立了较为完备的数字化勘测体系，城市勘测体系的建设更臻完善，服务功能进一步增强。在测绘工作方面，基本建立了以卫星定位技术、遥感技术、地理信息系统技术(3S 技术)等为核心的数字化测绘技术体系，基本形成了将卫星定位、遥感、数字化测图和地理信息系统等有机结合的地理信息数据获取与采集、加工与处理、管理和应用服务的数字化生产模式;在工程勘察方面，工作重点由工程地质向岩土工程方向转化，完成了大量工程项目，积累了较为丰富的武汉城市浅部地层地质数据基础。

(3)21 世纪初以来至今:初步建立了信息化的城市勘测体系，并正在逐步完善，勘测产品的服务领域更为宽广，在国民经济和社会建设中的作用也越来越重要。这一时期，随着国民经济和社会信息化发展的需求变化，面向全社会提供地理信息服务已经成为新时期城市勘测工作发展的主要任务。在测绘工作方面，完成了武汉市现代测绘基准体系的建设，建成了数字城市地理空间框架，建成并投入使用的连续运行卫星定位服务系统，极大地提高了城市勘测工作的效率;在工程勘察方面，利用积累的大量基础数据，为城市规划与建设、城市的防灾减灾、城市的安全管理、城市公共风险的防控和决策提供了有力的信息平台支撑。

1.3 “十二五”以来院发展目标的实现

“十二五”以来，我院坚持以科学发展观为指导，按照“构建智慧武汉，监测地理市情，发展壮大产业，建设测绘强院”的总体发展战略，以提高综合实力和整体经济效益为主线，以科技进步和改革创新为支撑，加快体制、技术、服务转型。

“十二五”期间(2011年～2015年)，是武汉历史上城市建设推进最快，经济社会快速发展的重要时期，也是武汉市城市勘测事业快速发展的时期。我院适应武汉经济社会快速发展的需要，不断发展壮大，取得了明显的进展。城市勘测工作正日益成为经济社会发展的“助推器”、政府决策的“参考尺”、重大工程的“先行者”、百姓生活的“好帮手”。

(1)保障能力逐步加强，有力服务城市发展

一是服务政府决策管理，发挥支撑作用。近年来，我院先后为新一轮总体规划编制提供了各种比例尺地形图、影像图、地下管线图等资料。为全市第二次土地调查、农村集体土地使用权和所有权调查、城市网格化管理、城中村改造等一系列重要举措的实施提供了基础数据，为查处违法建设用地提供影像证据。开展地理市情监测工作，通过提供权威、客观、准确的基础地理信息变化监测信息和综合统计分析，提升测绘工作服务大局的深度和广度。

二是服务重点工程建设，发挥保障作用。近年来，勘测成果及时满足了武汉新区建设、王家墩中央商务区、八十万吨乙烯项目等重点区域建设。加强重点区域和重大项目的勘测保障，服务和推动了武汉城市大建设、大发展。有效支撑了鹦鹉洲长江大桥、过江隧道、二环线、三环线、轨道交通、东沙联通等重点工程建设的需要，发挥了突出的保障作用。

三是服务人民群众生活，发挥平台作用。完成了“武汉公益地图网”建设，开通了手机版电子地图，方便了市民生活。完成并成功发布了辛亥首义100 周年、红色地图、中英文地图、博物馆地图等10 多个主题的公益地图。为武汉市举办的各类国际、国内重要会议编制专题地图;为各委、办、局等部门编研新的专题图种，满足了社会各界不同的需要，获得了广泛好评。

四是服务应急抢险救灾，发挥基础作用。城市勘测工作为国土规划、防灾减灾、产业布局、违法建设监测等提供了必不可少的决策参考。我院勘测成果在国家安全、公安、重大体育活动等工作中使用，为反恐演习、刑事案件侦察、罪犯抓捕、重大疫情防治、地质灾害应急调查等发挥了积极的作用。

(2)科技创新步伐加快，推进地理信息应用

一是持续推进基础测绘，形成品牌效应。2001年武汉市基础测绘工作就列入政府专项规划，武汉市的基础测绘工作在我院具体实施下，保障能力快速提升。为了实现与CGCS2000 严密对接，我院启动了武汉2000 坐标系，2014年实现了全市域1∶2 000数字地形图的全覆盖;建立了覆盖全市的地理信息公共服务平台;每年编制武汉城市地理信息蓝皮书及召开城市基础测绘成果发布会。

二是加强自主创新，初步搭建信息化测绘体系。我院紧密结合勘测事业发展实际需要，大力推动科技自主创新，基本建立了以地理信息数据获取实时化、处理自动化、产品知识化、服务网络化和应用社会化为标志的信息化测绘体系。在数据获取技术方面，航空摄影形成了全市域2.5年覆盖一次，都市发展区一年覆盖一次的更新机制;研制了车载全景采集系统，完成了主城区道路的实景数据采集及更新;开发了维思外业采集系统，辅助RTK、全站仪数据规范采集。在数据处理技术方面，针对矢量数据、全景数据、航空影像数据，分别开发和引进了二十余套软件和技术，实现数据批量作业生产，提高了处理效率。

三是创新工作方法和手段，支撑城市管理。近年来，我院通过信息化手段对基础测绘成果进行有力的集成和整合，支撑了城市管理和社会管理创新，为数字武汉乃至智慧武汉建设奠定了坚实的基础。创新执法手段，研究建立“规划执法在线监控平台”，在地理信息系统集成、视频监控、无线图像传输和立体量测等技术开发与集成方面实现了较大突破;参与建设的“武昌区大城管系统”成为各城区的样板系统;开展了城市三维地下空间建设，将三维地图应用由地上扩展到地下。

四是整合优势资源，促进地理信息社会化应用。我院紧紧抓住各领域对测绘地理信息的需求越来越旺盛的发展机遇，顺应信息化服务的市场需求，成功建设并发布了武汉市地理信息公共服务平台，面向政府部门、企事业单位和社会公众提供不同层次的信息服务，进一步推动了勘测成果的广泛应用。“武汉市警用地理信息平台数据采集建库及系统开发建设”、“城市地下三维建模与应用研究”、“全景地图系统设计与研究”等一大批成果荣获地理信息产业优质工程金奖和测绘科技进步奖。

(3)加强内部管理，促进事业和谐发展

一是搭建资源管理平台，管理水平不断提升。我院积极整合院行政、资产、人力、项目以及数据等资源，开发建设资源管理平台。该平台包括勘测成果“一张图”、人力资源管理系统、重点资产设备信息系统、通用文件管理系统、公文管理系统等，同时对原有的“勘测项目工程管理信息系统”与“城市勘测电子档案流程管理系统”和“城市勘测电子档案分发服务管理系统”进行集成和升级。

二是加强人力资源管理，人才队伍建设成效明显。我院大力开展干部人事和劳动用工制度改革，推行竞聘上岗，打破干部任职“委任制”和“终身制”，实行“能上能下”的新机制;采取岗位晋级和身份转化，促进人力资源的优化配置，激发员工活力;加强职业道德和专业技能培训，鼓励和支持职工通过学习不断提高自身能力水平;实施“引点”工程，通过签订“师徒协议”，互帮互助，共同促进，以提高职工的综合素质;实施技能竞赛，以赛代训，提升职工技术水平。

三是加强市场业务开展，提升优质服务水平。我院始终把市场需求作为事业发展和产业拓展的动力，不断增强市场意识，提升服务能力。在市场经营活动中，我院进一步规范内部管理，调整改善经营方式，树立全新的市场经营理念，提出“抓重点、靠科技、多层面、优服务”的经营方针，一方面在巩固现有市场的基础上，针对社会各界的不同需要，适时增加新的服务内容和勘测品种，进一步拓展服务领域;另一方面不断增强服务意识，变“被动服务”为“主动保障”，加强对重大项目、重点工程、重要客户的跟踪服务力度，进一步巩固和提升勘测服务水平，保持了经济效益逐年增长的良好势头。

2 面临的压力和挑战

随着我国经济的转型升级、结构调整正在取得新进展，经济发展进入相对中高速发展的新常态，再加上我国正在加速推进事业单位的改革，以投资拉动为主体的城市建设存在较大的不确定性，我院城市勘测工作将面临的压力和挑战不断增多。

2.1 面临外部环境的压力

(1)宏观经济下行压力增大

这些年，地方政府大规模融资进行城市基础设施建设，虽然城市建设发展很快，但地方政府大都负债较多。随着我国经济发展速度的放缓，地方政府融资能力的下降，以投资拉动为主的城市建设包括市政道路、桥梁、轨道交通、公共设施等基础建设速度也将放缓，这将使得与此相关的城市勘测业务总量明显下降。

(2)事业单位改革的压力

党的十八届三中全会明确了事业单位改革的方向，我国的事业单位改革将按〔2011〕5 号文随着政府机构改革进行重要变革。2015年底，各事业单位的分类定位、职责任务将进行全面清理完成。这将使得城市勘测单位面临是分类到公益事业单位还是转制为企业的重新选择。我院不仅面临勘察和测绘业务的分离，这也包括单位人员选择从事专业及转岗重新安排工作的诸多事宜，很容易造成不稳定的因素，和谐稳定的成本投入将进一步增加。

(3)外部竞争将日趋激烈

在本地勘测市场，除了有其他勘测单位参与竞争，近年来，与测绘地信产业关联的互联网“大鳄”越来越多进行跨界经营，将从过去的概念性、试探性地介入，将会逐步形成全面、实质性和具体化地参与测绘地信产业的市场，将会进一步挤压本地测绘地理产业发展的生存空间。

2.2 面临内部环境的压力

(1)人力资源问题

科技创新是城市勘测单位发展的源泉，人才是实现单位持续发展的关键。我院在人力资源上还存在以下问题。

一是人力资源结构不够合理。院专业技术人员中高、中级学历的比重仍然不高，其中的研究生以上学历技术人员约为90 余人，与中专及以下学历的人数相当，各占总数的17%左右。

二是专业结构不够完整。目前我院技术人员的专业结构比例为:工程测量专业126 人，占总数的21%是主力军;地理信息专业29 人，不到总数的5%，占比明显偏低;摄影测量专业11 人，仅占总数1.8%，而这个专业是获取处理测绘地理信息的主要手段，此类专业人员占比过低;地图制图专业只有5 人，严重不足。岩土工程类专业70 人，占比11.69%，虽然专业技术人数不算少，但其中的注册类岩土工程师、注册建造师、特别是从事水文地质、环境地质专业的技术人员偏少，主要还是工程勘察类的人员，“大地质”在我院尚未形成。其他专业人员中“规划、土地管理、经济、法律、市政、结构、建筑”等人才严重不足，甚至空白，是我院人才结构不完整的重要问题。

三是专业技术人员知识结构老化，专业技术职称与专业技术能力不相匹配，部分技术人员“虽在其岗，难谋其职”;年龄结构也偏“老化”，大于50 岁的在编人员，约占26%。

(2)干部职工的忧患意识和综合素质令人担忧

经过改革开放30 多年的发展，特别是进入到21世纪以后，我国城市化进程的快速推进，武汉市测绘研究院的全员劳动生产率从2000年到2013年，提高了2.75 倍，人均收入也有了相应增长。目前部分干部职工中存在着“小富即安”的思想，多数干部职工过去的忧患意识、艰苦奋斗精神、敢打硬仗、善打硬仗的作风明显减退或下降，工作中不思进取，安于现状的情况必须引起高度关注。

(3)技术进步和“比较竞争力”出现下降趋势

经过10年的信息化主题年活动，我院在城市勘测信息化建设方面有了长足进步，在行业中积累了一定影响。但是近几年由于我院的技术进步仍停留在“引进吸收再创新”的层面，而原创性的技术成果仍然偏少，加上掌握关键技术的人才极度短缺，我院近几年技术开发能力和“比较竞争力”与全国同行业城市勘测单位相比，出现下降趋势。

(4)内部管理仍然粗放，制度责任难以全面有效落实

由于我们各级干部基本上是从专业技术岗位提拔管理岗位，管理知识和理论基础较为薄弱。目前对部门和岗位应该如何有效履责，真正使管理制度落到实处，仍然处在较为粗放和低档次层面。从办公室的卫生整洁、资料仪器的摆放，中间工作成果的布局以及纪律约束方面与兄弟勘测院相比，管理的差距仍然相当大。

(5)院全资公司的运作水平和效益不高

院下属的公司从运作情况来看，创新能力不强，对院及主要业务的依赖性强，还难以起到“促进主业、拓展业务、创造效益、反哺母院”的作用。公司运营水平和效益不高的原因是多方面的，但最根本的是体制不顺，还在用事业单位的方法办公司，公司的运营难以适应市场的变化，未能有效抓住当前有利的发展机遇。

3 对院中长期发展战略的设想

为了更好地理清院发展的思路，促进院综合实力迈上新台阶，2014年我院与上海天强管理咨询有限公司合作，共同完成了院中长期发展战略规划。

3.1 战略发展总体目标

“十三五”期间，院战略发展总体目标是:“做优测绘院，做强勘察公司”，将测绘院建设成“行业领先的生产研究机构，服务城市发展的基础公益智库”;把勘察公司打造成“具有市场竞争力的综合勘察公司”。

3.2 院发展战略思路

在继承“十二五”期间院总体发展战略思路的基础上，结合目前行业政策环境和测绘院资源能力现状，并在对“十三五”期间内外环境的预测下，将测绘院总体发展思路提炼为“1、2、3、4”战略方针。

(1)坚持一个定位:以实现社会效益为主线，坚持测绘院服务城市发展的公益定位。

(2)促进“两业”发展:院层面在坚持服务城市建设发展、服务政府决策管理的公益定位基础上，做优做精测绘地理信息事业;下属子公司层面在充分挖掘随着城市大建设、大发展而新产生、新变化的市场需求，延伸产业链、丰富业务范围、拓展业务区域，做强做大市场化产业。

(3)实现三个转型:以体制转型为抓手，推动技术和服务转型。

体制转型既是测绘院积极响应事业单位深化改革的政策号召，又是测绘院突破事业单位企业化管理瓶颈的客观需要，“十三五”期间，测绘院首先要实现体制问题的突破，由公益和市场难以分割的事业单位向公益和市场兼容并蓄的现代化公益组织转变。

技术转型将直接关系着测绘院在传统勘测市场上能否保持领先的地位，将直接关系到在地理信息的新兴市场上能否抢占技术制高点。

服务转型将是测绘院未来发展的基础，一方面随着政府职能的转变(从管理型政府向服务型政府转变)，测绘院作为公益性事业单位，需要为政府部门做好支撑，用专业技术助力政府职能转型;另一方面测绘院所从事的勘测行业，本身属于智力服务型行业，服务理念、服务能力和服务水平直接关系到测绘院的可持续发展。

(4)四大体系支撑战略实现:以市场经营体系、技术创新体系、人力资源体系和运营管理体系的优化完善作为院中长期发展战略规划的有力支撑。

市场经营体系:市场经营是未来全院面向市场化大力发展的前沿阵地，尤其是分离后逐步面临市场化发展的子公司机构，更应加强市场化竞争意识和观念，增强市场经营队伍建设和经营力度;

技术创新体系:技术与科研创新是院和市场化运作的集团公司不断获得可持续发展的立命之本。只有不断提升技术与专业能力，才能在未来的市场竞争中立于不败之地;

人力资源体系:人力资源是智力密集型咨询服务企业最重要也是最主要的资源能力要素，不断优化人才结构，调整完善企业化的人力资源管理体系是支撑院中长期发展战略实现的重要保障;

运营管理体系:在组织架构调整优化的基础之上，理顺内部各线条、各层级之间的管理关系，持续性改进内部各级机构的运行机制和制度规范，是院中长期发展战略目标实现的组织保障。

3.3 职能发展目标

分为业务发展、组织架构、内部运营和人员配置四个方面。

(1)业务发展战略指导思想

积极响应事业单位改革政策要求，密切关注行业环境变化，发展并融合“测绘业务、地质类业务、地理信息业务和勘察设计施工业务”这四大类业务。对于政府、企事业单位、社会公众的公益类业务，做优做精，将专业水平和服务能力作为核心竞争优势，成为城市运营管理者可充分信赖的基础公益智库;面对市场化业务，做强做大，用技术引导客户需求，引领行业发展，成为为客户提供系统解决方案的综合性技术咨询服务商。

(2)测绘业务板块发展思路

在保持一定规模增长的前提下，立足地理信息数据资源优势，优化业务结构、提升科技创新能力，通过产研结合的模式形成行业技术特色和差异化竞争优势，赢得在行业内的话语权，并带动地理信息业务、勘察设计业务的联动发展，为测绘院战略落实奠定扎实基础。

(3)地理信息业务板块发展思路

以地理信息数据业务为基础，加大资源投入，将地理信息系统定制化服务打造成新的业务增长点;进而实现地理信息业务从“资源优势”向“技术优势”过渡，为测绘院战略落实提供未来发展的空间。

(4)基础地质类业务板块发展思路

不断提升专业能力和技术水平，持续巩固发展基础地质类业务，发挥其服务于城市建设的基础性作用，同时，发挥其与地理信息业务、勘察设计施工业务之间的整合协同效应。

(5)勘察设计施工业务板块发展思路

理顺体制，苦练内功，提升管理水平和技术实力，通过业务区域的拓展、业务范围的延伸以及业务模式的创新实现做强、做大的目标，为测绘院战略落实提供未来发展的基础。

3.4 组织效能提升战略

测绘院层面，以事业单位改革为契机，规范院内部各项管理，并逐步构建集团化管控体系，提升对子公司的管控能力;子公司层面，根据测绘院战略部署进行资源整合，为向集团化转型做好准备。

3.5 运营管理提升战略

测绘院层面，贯彻落实事业单位改革要求，规范各项事业单位管理制度;同时根据事业单位改革政策要求，理顺测绘院和子公司间的资产关系、人事关系和业务关系。子公司层面，推进面向市场的企业运作模式，建立并完善符合现代化企业管理管理要求的内部运营机制、制度。

3.6 人力资源管理提升战略

测绘院层面，以事业单位体制改革政策为指导，理顺用工关系，优化人力资源结构;转变思路，从被动的人事管理向主动的人力资源管理转变，优化院人力资源机制;子公司层面，盘活现有人力资源，逐步建立起和现代化企业管理相匹配的人力资源管理体系。

4 结 语

未来10年左右的时间，是武汉市测绘研究院发展的关键时期，能否顺利完成转型升级关系到院发展的成败。通过对院中长期发展战略的规划和研究，我们进一步明确了努力的目标和方向。特别是要把“科技创新”这一武汉市测绘研究院建院60 余年来的优良传统，作为院提高生产力和核心竞争力的战略支撑，以实现院在“十三五”期间的战略发展目标，实现“用科技创新助力城市智慧发展”的光荣使命。

［1］武汉市测绘研究院，上海天强管理咨询有限公司．武汉市测绘研究院中长期发展战略规划报告［z］．2014．

［2］中国城市规划协会城市勘测专业委员会．中国城市勘测行业发展研究报告［z］．2013．

［3］肖建华．城市勘测行业改革的思考［J］．城市勘测，2006(6)．

［4］肖建华．开展行业发展课题研究 促进城市勘测行业转型与创新［J］．城市勘测，2012(4)．

［5］肖建华．加强行业管理 促进城市勘测的改革与发展［J］．城市勘测，2007(4)．

［6］侯兆泰．城市测绘发展战略的几点思考［J］．城市勘测，2007(1)．