未来香港行政长官选举的投票机制选择

林 峰

香港城市大学法律学院教授

未来香港行政长官选举的投票机制选择

林 峰

香港城市大学法律学院教授

香港特区是有史以来第一次有机会就普选行政长官的投票制度作出选择，完全没有历史包袱，因此我认为应该在尊重民意的基础之上，尽量把行政长官选举投票制度设计到最好。因为根据政治学中的路径依赖理论，一旦选择了某一特定的路径，以后要想作出修改的话，是非常困难的。往往花费大量的资源都不能成功。

香港政府提出的2017年行政长官产生办法草案由于没有得到立法会2/3多数议员的支持而于2015年6月18日被否决之后，香港进入了“后政改时期”。虽然下次何时会再次启动有关行政长官普选的宪制程序，无人能够预测，但现届特区政府在其剩余任期内是肯定不会再次启动有关程序了。由于立法会的否决，香港失去了具有历史意义的2017年普选行政长官的宝贵机会，这对香港的宪政发展来说是个巨大的挫折。不过对于香港行政长官选举投票机制的设计来说，却是一件好事。

之所以这么说，是因为香港社会因此有了更多的时间来讨论和选择最适合香港的行政长官选举投票机制。香港政府于第二轮政改咨询所提出的《行政长官普选办法咨询文件》中包含了四种选举投票机制，但第二轮咨询期只有两个月，于2015年3月7日结束。在短短两个月的时间内，期望香港社会能就行政长官的选举机制这个通常在其他发达国家一般会花数年时间进行讨论以期达成共识的社会重大议题显然是不切实际的。事实上，究竟哪一种选举投票机制最适合香港的行政长官选举，在整个将近两年的政改过程中并没有引起香港社会和各个政治团体的足够重视。因此，本文拟就这个问题作出初步的探讨，希望引起其他学者和社会对该问题的重视，从而在再次启动行政长官普选讨论之前能够有充分的理论准备，让香港社会、市民和立法会议员对各种不同

的投票机制的优缺点有充分的了解，以便能够在知情的情况下作出他们的选择。

一、香港《基本法》及现行行政长官选举投票机制

香港《基本法》只是在第26条对香港永久性居民享有选举权作出了原则性规定。全国人大常委会8·31决定也只是强调了该选举权。总之，无论是香港的“小宪法”（《基本法》）还是8·31决定都没有对行政长官选举的投票机制作出详细的规定。香港政府提交给立法会有关2017年行政长官选举的草案建议，“香港特别行政区依法登记的合资格选民，从提名委员会提名的行政长官候选人中，以无记名投票方式选出一名行政长官人选。具体选举办法由选举法规定”。由此可见，行政长官选举投票机制是留给了特区政府通过本地立法加以规定。

自香港回归以来，行政长官的选举投票都是由《行政长官选举条例》（香港法例第 569 章）所规定的。就2012年行政长官选举的投票机制而言，不管候选人是一名或者是多过一名，任何候选人只有在1200名选举委员会委员中取得超过600 张支持票，才能在选举中当选为行政长官。假如在第一轮投票后没有候选人因取得超过600张支持票而当选，那么除了得票最多的前两位候选人可进入第二轮投票外，所有其他的候选人都会被淘汰。若第二轮投票结束后，仍然没有任何候选人能够取得超过 600张有效选票，那么选举就会被终止。

由此可见，有关行政长官选举的投票机制是由香港特区自行立法所确定的，而且采用的是两轮投票制。不过，行政长官选举的第二轮投票仍然要求候选人只有得到超过法定选举委员会委员人数（1200名）的一半（600票）才能当选，而非得票多的那个候选人一定当选。因此，香港现行的特首选举投票机制并不能一定保证能够选出特首，这是一种不同于其他国家通常所用的两轮投票制。

二、不同的选举投票机制及其在香港的适用

纵观世界各国，就直接选举而言，有以下这些不同的选举投票机制：（1） 简单多数（或领先者当选，或相对多数）制（simple majority， or first past the post， or preferential voting system）；（2） 两轮投票制（two-round voting system）；（3） 排序复选制 （instant runoff system or alternative vote system）；（4） 补充投票制 （supplementary vote system）；（5） 限制可投选票制（limited vote system）；（6）政党名单比例代表制（party list proportional representation system）；（7）全票制（block vote system）；（8）波达计算法（Borda count system）；（9）可转移单票制（single transferable vote system）；（10） 附 带 席 位 制（additional member system）； （11）混合选择投票制（alternative vote plus system）；（12）选举团制（electoral college system）。以上提及的这12种选举制度，又可被归纳为多数制、比例代表制，以及混合制。

由于行政长官选举中只会有一人当选，因此比例代表制并不适用于选出行政长官。同样地，以选出多于一名人士为目的的限制可投选票制、全票制、可转移单票制、附带席位制以及混合选择投票制，亦都不适用于行政长官选举。不过，《基本法》第45条规定，2017年的行政长官选举候选人会由提名委员会按民主程序选出。这个规定意味着提名委员会将选出两名或多于两名候选人予全港合资格的选民作最终投票，选出行政长官。虽然比例代表制等用于选出多名候选人的投票机制对提名委员会的运作有一定的参考作用，但是由于本文的重点是讨论香港全部合资格选民一人一票普选行政长官的选举投票机制，因此，将不

讨论那些用于选出多于一名人士的选举机制，而只讨论适用于一人当选的其余六种投票机制。

1.简单多数制（Simple Majority System）

简单多数制是一种在某一选区只举行一轮投票，每个选民在每次选举中只能选一个候选人，并只能投一次票的机制。在所有候选人中，获得最多有效选票者即当选。因此，在该制度下，当选的候选人所得的选票只要多过其他任何一个候选人即可，该制度并不要求当选者必须取得过半数有效选票。该制度是最简单的一种选举投票机制。正是由于其简单的优点，它是目前世界上使用最为广泛的选举投票制度，特别是在英国及其前殖民地，包括其他英联邦国家，以及美国和加拿大等地。该制度也是目前普遍在香港的不同的公共选举中所使用的投票制度，因此最为香港选民所熟悉。

该制度最大的好处就是简单、易明，而且由于只需举行一轮投票，所需的资源也相对较少。第二个好处是，由于只有一个候选人能够当选，任何候选人都会尽量争取大多数选民的支持，因此该制度有利于选出立场比较温和的候选人。第三个好处是，有利于两党制的形成。不过该制度也有自己的弱点，并受到不少学者的批评。它最大的问题就是，当选的候选人并不一定得到所有选民中超过半数选民的支持，因此当选者会缺少管治的正当性。当年陈水扁就是以不足40%的选票而当选。另外，该制度会鼓励策略性投票，即有些选民会为了避免其选票变成废票而选择不投票给他们最喜欢的候选人，而是投票给主流候选人中他们不讨厌的候选人。

2.两轮投票制（Two-round Voting System）

第四，分销渠道延伸性较弱，忽视促销策略。直接渠道模式，是南通鹏越纺织有限公司的主要分销模式，但这在一定程度上制约了企业的发展，且对竞争对手的了解相对落后。且在促销实践中，推销人员不足，推销力度广度都不够，新客户群体的获得都会受到不同程度的影响。

简单来说，两轮投票制就是重复两次简单多数制投票。若在第一轮投票中有某个候选人取得过半数有效票，那么该候选人就当选。若没有，那么获得最高票的两位候选人将进入第二轮投票，其他所有候选人都被淘汰，最后由在第二轮投票中获得有效票较多的候选人当选。该制度在法国等许多欧洲大陆国家的总统选举中所采用。香港现行的行政长官选举投票制度就是两轮投票制的修正版。不过在现行的制度下，只有选举委员会的1200名委员才有投票权， 因此两轮投票制并不为香港普通选民所熟悉。

两轮投票制的第一个好处是，能够选出一个得到多数有效选票的候选人，因此比简单多数制更具有代表性。第二个好处是，由于在第一轮选举中投票给前两名候选人之外的其他候选人的选民可以在第二轮投票中重新决定是否投票给前两名候选人之一，因此可以大大减少废票。第三个好处是，这一机制会对小党派有利。第四个好处是，这机制对选民来说也相对易明，且计票也容易。当然，两轮投票制也有一些缺点。第一，由于有可能需要举行两轮投票，因此该制度所需的资源会比简单多数制要多。第二，在两轮投票之间这段时间内，有可能会产生社会和经济不稳定。第三，也可能产生策略性投票。

3.排序复选制（Instant Runoff System）

在排序复选制下，选民在选票上按自己的意愿排列其所支持的候选人，直到他不想再排为止。在首次计票时，若有候选人取得超过半数有效票，那么就立即当选。否则，会按照选票上的第一选择来计算候选人的得票，得票最少的候选人将被淘汰，然后将其得票按第二选择重新分配给其他候选人。接着，再按票数重新排序后，将得票最少的候选人剔除，并将其所得选票分配给余下的候选人，如此类推，直到有候选人取得过半数有效选票为止。最成功使用该制度的国家是澳大利亚。早在1918年澳大利亚就在国会选举中用该制度取代了简单多数制。相对前面两种制度而言，该制度比较复杂。在香港的公共选举制度中，包括乡议局功能界别、渔农界功能界别、保险界功能界别及航运交通界功能界别这四个界别的选举是采用该制度的。不过这几个界别人数相对不多，

也不广为社会所认知，所以实际运作经验并不多，且香港大部分选民对该制度比较陌生。

该制度的第一个好处是，能够确保产生一个得到多数选民支持的候选人。第二，长期而言，由于只有一论选举，因此比两轮投票制要节省成本。第三，该制度有利于防止策略性投票和操控选举等问题。当然也有学者指出了该制度的一些缺点，最大的问题是建立该制度的硬件和软件的前期投资非常大。另外，选民可能因为不熟悉而会产生困惑，并因此抗拒改革。英国2011年举行全民公投来决定是否在国会下议院的选举中用该制度取代简单多数制，结果大多数选民的答案是否定的。

4.补充投票制 （Supplemental Vote System）

最为人所知的采用该制度的就是伦敦市长选举。该制度的好处之一是鼓励候选人在竞选时要考虑选民的第二选择，因此会采用相对缓和的竞选策略。另外，该制度也相对简单易明。而该制度最大的缺点是，不能确保候选人能够得到超过半数选民的支持。第二，该制度鼓励选民投票给最大的三个政党。当有超过两个很强的候选人时，选民就很难作出选择了，并可能产生大量废票。第三，该制度也会产生策略性投票。这个制度要比排序复选制简单，但是在香港的公共选举制度中从没有采用过该制度，因此香港选民对其较为陌生。

5.波达计算法 （Borda Count System）

这一选举制度类似于排序复选制，选民也需要在选票上按自己的意愿排列其所支持的候选人。所不同的是，不同的排名次序被转换成分数或者点数，最后以得分最高的候选人当选。它最大的缺点是会产生比简单多数制更严重的策略性投票。这一制度在世界各国只有很少的国家使用，在香港则没有先例。

6.选举团制（Electoral College System）

美国是最典型的选举团制度。理论上，在美国的总统选举中，其总统和副总统并非由选民一人一票直接选举产生，而是由选举人选举产生。事实上，选举人是在各州通过一人一票直选产生的，而且选举人并不真的投票选总统和副总统，绝大部分州的所有选举人票由在该州得到最多选民票的总统候选人自动得到。这一制度在小布什对戈尔的选举年就出现了得到多数选民票的戈尔输给了得到多数选举人票的布什。这一制度在美国的适用是有其历史原因的，而且在香港完全没有适用过。

三、咨询文件的建议及香港的最佳选择

香港政府在其第二轮政改咨询文件中建议香港社会聚焦考虑四种选举投票机制，即：简单多数制、两轮投票制、排序复选制，以及补充投票制。它们是上面讨论的六种可供选择的选举投票机制中的前四种。后两种机制由于在香港完全没有实践基础，而且从选举理论角度来看也并非很好的选择，因此没有建议后两种机制是完全合理的。那么在政府所建议的四种制度中该如何选择呢？本文作者认为，在作出选择之前，我们必须明确作出选择的标准。

1.三种不同的标准

如果我们以民主为标准，即哪种制度为最多的选民所接受，那么我们就应该把决定权交给香

港的500多万选民。例如，英国2011年把国会下议院的选举投票方式交给选民全民公投就是采用该标准的一个例子。另外一个例子就是新西兰地方选举投票制度。新西兰的全国性法律规定了两种选举制度，让各地方政府在两者中选一种作为该地区的行政首长选举制度。这个立法安排背后的理据是，我们根本无法说哪一种选举制度比较好或最好；这完全取决于有关的选民的偏好。如果选民喜欢一种选举制度多于另一种选举制度，这是他们的选择，我们应该尊重。自主权正是新西兰的地区首长选举制度的设计中所深深蕴含的意念。

如果我们以确保当选行政长官具有管治的正当性为标准，那么就应该选择能够确保当选的候选人能够得到超过有效选票50%的选举投票制度，而其中可供选择的制度就只有两轮投票制和排序复选制。在两种制度都能达到上述标准时，又需要通过第二个标准来确定如何再二选一。民主标准可能是值得考虑的第二标准。

如果我们想确保行政长官选举投票制度是在选举理论上是最好的一种制度，那么我们就应该根据现有的选举制度理论来选择。

不难看出，根据不同的标准，我们的选择会有所不同。因此香港社会包括不同政党、团体、学者和选民都需要认真考虑我们想采用什么标准来选择未来的行政长官选举投票机制。

2. 对四种不同制度的分析

就简单多数制而言，它有很多缺点，特别是有可能会出现当选者缺乏市民大众的认受性，即得不到过半选民支持而当选的情况。虽然这一制度是香港选民最为熟悉的选举投票制度，此制度未必能确保当选的行政长官人选拥有足够社会整体认受性。若今后经简单多数制度选举产生的行政长官所得到的选票不到50% 有效选票的话，其管治的认受性很有可能会受到质疑。因此，按照当选者应具有管治正当性和设计最佳选举制度这两个标准，我们不应该选择简单多数制。另外，现时的行政长官选举机制要求候选人必须获得选举委员会过半数委员的支持票才能当选。这已经是一个绝对多数制度，我们根本没有理由倒退到采用简单多数制。若按照民主标准，就必须把这四种选择交给香港的选民，由他们来决定。根据英国的经验，香港的选民是有可能选择他们最熟悉的简单多数制的。

根据设计最佳选举制度这个标准，补充投票制会比简单多数制稍为理想一些。但该制度不能确保当选者获得最少一半全体选民的支持，从而确保当选的行政长官具有管治的正当性。也就是说，该制度不符合当选者应具有管治正当性这一标准，而且该制度由于从来没有在香港运行过，因此缺乏实践基础。是否能符合民主标准也得由香港的选民来决定。

两轮投票制虽然成本相对较高，但是此制度有助于确保获选的行政长官人选拥有足够社会整体认受性，有利于特区政府施政。这一制度符合当选者应具有管治正当性和设计最佳选举制度这两个标准。而且，现行的行政长官选举投票制度就是基于两轮投票制而设计的，故两轮投票制在香港有其实践基础。但是该制度是否能够符合民主标准，那得由香港的选民决定了。

就排序复选制而言，该制度符合当选者应具有管治正当性和设计最佳选举制度这两个标准。而且，该制度能让选民透过一张选票表达其对所有候选人的喜好排列，不仅可以省却选民可能需要投两次票的麻烦，还能确保获选人是受到全体选民的大多数支持。不过该制度虽然在香港有有限的实践基础，但是并不为普通选民所熟悉。

由于两轮投票制和排序复选制都符合当选者应具有管治正当性和设计最佳选举制度这两个标准，因此在理论上，可以考虑把这两种制度交给香港选民作最后的选择。

四、结语

有专门从事选举制度研究的国际组织指出：“世上并没有一种普适的民主模式；这个重要的选择，以及对民主素质的量度，最好是由市民自己作出。”这番话清楚地指出了一个地方在选择其所采用的选举制度时必须考虑的要素，那就是涉及其中所有人的自主权及自决权。对于一个地方而言，哪一种是最好的制度？世上根本没有一个绝对的答案。一种选举制度可能在理论上并非最好的一种选举制度，但对某一特定的国家/地区却可能是最好的，并且是当地人民的选择，因此对他们来说是最好的。另外，某一个地区或者国家对某种特定的选举投票制度的选择，很大程度上是受到该地区或者国家的历史以及当地文化的影响。

基于香港的独特历史、社会和政治情况，以及“一国两制”原则下全新的宪政秩序，本文作者认为，香港特别行政区的选民和政府，首先，要就如何在各种不同的行政长官选举投票制度之中做出选择的标准达成共识。其次，需要让所有选民充分了解各种不同选举投票制度的优缺点。只有在获得足够的数据和讯息的前提下，他们才能够作出知情的选择。最后，若我们相信民主是个好东西的话，那么对具体的行政长官选举投票机制的选择上，在尊重中央政府对香港特别行政区行政长官产生办法相关制度安排的前提下，特区政府可以根据香港政改进展的实际情况，遵循“一国两制”的精神，在充分尊重香港主流民意的基础上，作出制度设计的建议。

另外，香港特区是有史以来第一次有机会就普选行政长官的投票制度作出选择，完全没有历史包袱，因此我认为应该在尊重民意的基础之上，尽量把行政长官选举投票制度设计到最好。否则，若匆匆忙忙选择了一种制度，如简单多数制，以后想改就困难了。因为根据政治学中的路径依赖理论，一旦选择了某一特定的路径，以后要想作出修改的话，是非常困难的。往往花费大量的资源都不能成功。英国2011年就选举投票制度的公投就是一个很好的例子。